Решение № 8396 от 6.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12407/2015 г.

Решение № 8396 от 6.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12407/2015 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационен протест, подаден от И. А. - Д. - прокурор в Районна прокуратура /РП/ гр. Б., против решение № 472/18.09.2015 г., постановено по адм. дело № 332/2015 г. по описа на Административен съд гр. М., с което е отхвърлен протеста на същия прокурор срещу отказа на община В., обективиран в писмо изх. № 11-00-131/17.06.2015 г. В касационният протест се поддържа, че решението е неправилно, като постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излагат се съображения, че съдът не е обсъдил въпроса дали към 29.06.2015 г. с отказа на кмета да се изпълнят предложенията на прокурора е допуснато нарушение на материалния и процесуалния закон, въпреки че съдът е посочил изрично, че повдигнатите в протеста въпроси са заложени в измененията на Закона за гражданската регистрация /ЗГР/ в сила от 21.07.2015 г.; поддържа се също, че съдебното решение няма мотиви, като съдът е посочил единствено, че споделя напълно изложеното в становището на кмета по отношение на извършените проверки; съдът не е обсъдил дали е извършена контролна проверка от страна на служители на общинската администрация, съгласно предложението на прокурора по чл. 145, ал. 1, т. 6 от Закона за съдебната власт /ЗСВ/; съдът не е изпълнил задълженията си по чл. 168 АПК да извърши цялостна проверка на протестирания отказ. По съображения в този смисъл моли съдебното решение да бъде отменено. Ответникът по касационната жалба - кметът на община гр. В., не е изразил становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационния протест. Излага съображения, че съдебното решение е неправилно, като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствени правила, изразяваща се в липса на мотиви на съдебното решение, необсъждане на доказателствата по делото и доводите на прокурора, както и неправилен отказ за събиране на относимо писмено доказателство. Решението е неправилно на всички основания по чл. 209, т. 3 АПК и следва да се отмени, а предвид забраната за нови фактически установявания по чл. 220 АПК, следва делото да се върне за ново разглеждане. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като взе предвид доказателствата по делото и доводите в касационния протест и извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, намира следното: Касационният протест е допустим като подаден в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд гр. М. е отхвърлен протеста на И. А. - прокурор в Районна прокуратура гр. Б., срещу "отказ на община В., обективиран в писмо изх. № 11-00-131/17.06.2015 г., да изпълни направено от Районна прокуратура Б. на основание чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ предложение да вземе незабавни мерки за извършване на контролна проверка на извършените адресни регистрации на граждани по Закона за гражданската регистрация на адрес гр. В., ул. "Р." №... и в 10-дневен срок да извърши необходимото за отписване на регистрираните на този адрес лица". За да постанови това решение, съдът е приел, че протестираното писмо може да се приеме за административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 4 АПК, а обективираният в него отказ е законосъобразен. Съдът е посочил, че споделя становището на кмета на общината, приложено на л. 32 от делото, относно извършените проверки, а относно искането за отписване на регистрираните на посочения адрес лица е изложил, че не е регламентирана процедура/възможност по "отписване на регистрирани лица". Посочил е също, че след изменения и допълнения с ДВ, бр. 55 от 21.07.2015 г. на Закона за гражданската регистрация законодателят в чл. 92 е регламентирал подробно както правилата за адресна регистрация, така и възможността за заличаване, но тези правила са в сила от 21.07.2015 г. Настоящият касационен състав, при служебно извършената проверка на съдебното решение на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, намира че същото е недопустимо. Производството пред Административен съд гр. М. е образувано по протест, подаден от И. А. - Д. - прокурор в РП - гр. Б., заведен с вх. № 1116/29.06.2015 г. по входящия регистър на съда, срещу "отказ на община В., обективиран в писмо изх. № 11-00-131 от 17.06.2015 г., да изпълни направено от Районна прокуратура Б. на основание чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ предложение да вземе незабавни мерки за извършване на контролна проверка на извършените адресни регистрации на граждани по Закона за гражданската регистрация на адрес гр. В., ул. "Р." №... и в 10-дневен срок да извърши необходимото за отписване на регистрираните на този адрес лица" /цитатът е от титулната част на протеста, който съответства и на формулираното в протеста искане/. С разпореждане на съда от 9.07.2015 г. протестът е оставен без движение и са дадени указания до протестиращия прокурор да уточни кое писмо протестира, в какво се изразява неговата незаконосъобразност и в какво се състои искането, съгласно чл. 150, ал. 1, т. 5, 6 и 7 АПК. С молба от прокурор В. Д. - прокурор в РП гр. Б., заведена с вх. № 1267/20.07.2015 г. по входящия регистър на съда е посочено, че с протеста на прокурора в РП гр. Б., подаден на основание чл. 245, ал. 1, т. 6 ЗСВ /вероятно е допусната техническа грешка при изписването и се има предвид чл. 145 ЗСВ/ е срещу отказа на община В., обективиран в писмо изх. № 1100-132/1/17.06.2015 г. От съдържанието на писмо изх. № 1100-132/1/17.06.2015 г. /заведено с вх. № АО 459/15 от 23.06.2015 г. в РП гр. Б./ се установява, че това писмо е подписано от кмета на община В. и е изпратено до Районна прокуратура гр. Б. в отговор на писмо, техен изх. № АО-459/2015 г. от 4.06.2015 г. с предложение с правно основание чл. 145, ал. 1, т. ЗСВ във връзка с извършена проверка за спазване разпоредбите на Закона за гражданската регистрация в общинска администрация - В.. В писмото се съдържа изложение на правната регламентация на гражданската регистрация на лицата, като са цитирани разпоредбите на чл. 90 и чл. 92 ЗГР, чл. 35, ал. 1 от Конституцията, изразено е становище, че в ЗГР и ЗУТ няма легална дефиниция на понятията "имот, негоден за живеене" и "повече от три пъти броя на лицата, които обичайно могат да обитаван съответното жилище". Посочено е, че според чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ прокурорът може да предлага предвидените от закона мерки при наличие на данни, че може да бъде извършено престъпление от общ характер или друго закононарушение, но при направената от прокурора проверка не е било установено закононарушение, липса на изискуемите документи или каквото и да е нарушение на разпоредби на ЗГР. Относно констатациите, че има лица, които са регистрирани на посочения адрес, но живеят в друго населено място, в писмото е посочено, че е приложима разпоредбата на чл. 99, вр. чл. 117 ЗГР, според който всяко лице е длъжно в срок 30 дни да заяви промяна на настоящия си адрес, като е направено заключение, че ще бъде извършено закононарушение, ако без изричното писмено заявление на лицата, регистрирани на посочения в предложението на прокурора адрес, се отмени регистрацията, защото лицата ще останат без настоящ адрес, а административният орган няма правомощия служебно да ги регистрира на друг адрес. По делото е представено предложение от Районна прокуратура гр. Б. с изх. № АО-459/2015 от 4.06.2015 г., подписано от прокурор И. А., в което е посочено, че във връзка с осъществяване функциите по надзор за законност, защита на обществените интереси и правата на граждани и извършена проверка за спазване на разпоредбите на ЗГР е установено от прокурора, че за проверявания период 1.10.2014 г. - 20.05.2015 г. е извършена регистрация по настоящ адрес на лица на адреси на територията на гр. В. и с. Ч. в имоти, които не са годни за живеене, а именно - гр. В., ул. "Р." №... и с. Ч., област М., ул. "Х. Б." №...; а от друга страна е установено, че на адреса в гр. В. регистрираните лица живеят и работят в друго населено място. Поради това и на основание чл. 145, ал. 1, т. 6 от Закона за съдебната власт е предложено кметът на община В. да вземе незабавни мерки за извършване на контролни проверки на цитираните по-горе адреси, изясни случая, както и в 10-дневен срок да се извърши необходимото за отписване на регистрираните на тези адреси лица. Указано е, че за предприетите мерки и резултатите от проверките следва да бъде уведомена Районна прокуратура - гр. Б. в 15-дневен срок. В чл. 145, ал. 1 от Закона за съдебната власт са регламентирани правомощията на прокурора при изпълнение на функциите му, предвидени в закона, като в т. 6, посочена като правно основание за направеното от прокурора в РП гр. Б. предложение до кмета на община Б. с изх. № АО-459/2015 от 4.06.2015 г., е предвидено, че прокурорът може да прилага предвидените от закона мерки при наличие на данни, че може да бъде извършено престъпление от общ характер или друго закононарушение. Според съдържанието на предложението, в конкретния случай прокурорът е предложил на кмета на община Вършец да извърши незабавна проверка на посочените адреси, да изясни случая и да извърши необходимото за отписване на регистрираните на тези адреси лица. Предложението на прокурора до кмета на общината съдържа искане за извършване на фактически и/или правни действия от кмета. Отказът за извършване на фактически действия от административен орган подлежи на оспорване при условията и по реда на чл. 256-257 АПК, а отказът за извършване на правни действия може да се оспорва пред съда, когато този отказ е да се издаде индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК, или декларативен административен акт по чл. 21, ал. 2, или документ с правно значение по чл. 21, ал. 3 АПК, или отказ да се извърши или да се се въздържи от определено правно действие по чл. 21, ал. 4 АПК. В случая не е налице нито една от тези хипотези. С предложението на прокурора е поискано извършване на контролни проверки на посочените административни адреси относно съществуването или липсата на определени факти и обстоятелства. Извършването на проверка представлява извършване на фактически действия, а не дейност по издаване на индивидуален административен акт. В този смисъл, искането /предложението/ на прокурора от РП гр. Б. за извършване на проверки представлява искане за извършване на фактически действия, а не искане за издаване на индивидуален административен акт, затова и бездействието на съответния орган, до който е адресирано искането, не формира мълчалив отказ за издаване на административен акт. Такъв отказ би се формирал само ако съответния административен орган имаше задължение да издаде индивидуален административен акт по искането, с което е сезиран. В конкретния случай, кметът на общината не е имал задължението да извърши проверка на административните адреси относно посочените в предложението на прокурора факти и обстоятелства, защото такова правомощие на кмета не е регламентирано в Закона за гражданската регистрация, в редакцията, която е действала към момента на подаване на искането /предложението/ и при издаване на протестираното пред съда писмо. В разпоредбите на чл. 92 ЗГР /в действащата редакция, съгласно ДВ, бр. 42/2012 г./ е предвидено правомощие за извършване на служебни проверки на определени факти и обстоятелства преди извършване на адресната регистрация по искане на съответното лице, но не е предвидено правомощие за извършване на последващи /контролни/ проверка и за заличаване на регистрацията. Неизвършването на фактически действия, които административният орган е длъжен да извърши е защитимо по реда на чл. 256 - 257 АПК, но само доколкото това задължение за административния орган произтича от закон. В случая задължение на кмета на общината /или на друг служител от общинската администрация/ за извършване на проверка на административен адрес относно посочените в искането /предложението/ факти и обстоятелства не произтича от законова норма, поради което този ред за правна защита е неприложим. С предложението на прокурора в РП гр. Б. е направено искане /предложение/ до кмета да извърши необходимото за отписване на регистрираните на посочените адреси лица, което по своето естество представлява искане за издаване на индивидуален административен акт с посоченото съдържание. Безспорно е, че кметът на общината не е издал акт/актове за отписване на регистрираните лица на посочените адреси, но за да е допустимо оспорването на отказа за издаване на административен акт, следва съответният административен орган да има задължение за издаване на такъв акт. В правните норми, действащи към момента на подаване на искането /предложението/ на прокурора, както и към момента на постановяване на протестираното пред съда писмо на кмета, не съществува такава, която да оправомощава кмета на общината или друг орган да издаде административен акт, с който да отпише регистрирани на определен административен адрес лица или да заличи адресната им регистрация. Затова и отказът на кмета на издаде такъв акт не представлява подлежащ на оспорване отказ за издаване на административен акт. Правна възможност за извършване на последващи адресната регистрация проверки относно обстоятелства във връзка с тази регистрация, както и за заличаване на адресна регистрация с акт на кмета или на определено от него длъжностно лице, е предвидена едва с измененията в Закона за гражданска регистрация, обн. ДВ, бр. 55 от 21.07.2015 г., в сила от 21.07.2015 г., като е създаден нов раздел III, озаглавен "Извършване на проверки", включващ новия чл. 99б, в който е регламентирано извършването на проверки по писмен сигнал или по искане на собственик на имот, както и по собствена инициатива на кмета на общината или района, за нарушение на чл. 92, чл. 99, ал. 2 и 4 или чл. 99а, регламентирани са правила за създаване и действие на комисия, която да извърши проверката, както и правомощие на кмета да издава заповеди за заличаване на адресни регистрации, за които е установено, че са извършени в нарушение на чл. 92 или чл. 99а. Наред с това в чл. 92, ал. 13 /нова, приета със същото изм. и доп. на ЗГР/ изрично е предвидено, че актовете на органите по ал. 1 за заличаване на адресна регистрация подлежат на оспорване пред съответния административен съд. Относно заварените случаи, по-конкретно относно извършените адресни регистрации или промяна на адрес в периода 1 юли 2014 г. - 30 април 2015 г., в § 16 от допълнителните разпоредби на ЗИД ЗГР, обн. ДВ, бр. 55/21.07.2015 г., са предвидени специални правила за извършване на проверки, както и правомощие на кмета на общината да издава заповеди за заличаване на адресни регистрации, за които е установено, че са извършени в нарушение на чл. 92 или чл. 99а от закона. Всички тези разпоредби обаче са неприложими за настоящия правен спор, тъй като не са били част от действащото право, както към датата на подаване на искането /предложението/ от Районна прокуратура гр. Б. до кмета на община В., така и към момента на постановяване на отказа, обективиран в писмо изх. № 11-00-131/17.06.2015 г. на кмета на община В., който е предмет на подадения пред съда протест от прокурора. По изложените съображения, отказът, обективиран в писмо изх. № 11-00-131/17.06.2015 г. от кмета на община гр. В. до Районна прокуратура гр. Б., не представлява подлежащ на оспорване пред съда отказ за издаване на индивидуален административен акт, нито отказ за извършване на дължими по закон фактически действия. Административният орган, който е изпратил писмото не е имал правомощие нито да извърши поисканите проверки, нито да издаде административен акт/актове по искането, с което е сезиран, затова отказът му, обективиран в писмото, не може да се разглежда като индивидуален административен акт, нито като отказ за извършване на дължими по закон фактически действия, въпреки че не е удовлетворено искането, направено в предложението на прокурора от Районна прокуратура. Протестът е подаден против акт, който не подлежи на оспорване, респективно протестиране пред съда, поради което е налице отрицателната процесуална предпоставка, предвидена в чл. 159, т. 1 АПК за допустимост на протеста, респективно на съдебното производство. Съгласно чл. 218, ал. 2 АПК за допустимостта на решението съдът е задължен да следи служебно. Поради това че първоинстанционният съд в случая се е произнесъл по недопустим протест на прокурора, съдебното решение е недопустимо и следва да бъде обезсилено на основание чл. 221, ал. 3 АПК. Недопустимият протест следва да бъде оставен без разглеждане, а образуваното по него производство прекратено, на основание чл. 221, ал. 3, предложение първо АПК. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение