Решение № 6439 от 13.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12567/2012 г.

Решение № 6439 от 13.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12567/2012 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Националния център по информация и документация, гр. София, бул. "Г. М. Димитров" № 52А срещу решение № 4381 от 27.07.2012 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 6771/2011 г.

С обжалваното решение съдът обявил нищожността на отказ, рег. № 06-00-103 от 06.07.2011 г., на изпълнителния директор на Националния център по информация и документация, върнал преписката на органа за изпълнение на съдебно решение № 89 от 11.12.2009 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 7308/2009 г., и осъдил Националния център по информатика и документация да заплати на Йорданка Йорданова Бригова 860 лв. разноски по делото.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че оспореното писмо не е отказ по смисъла на чл. 12, ал. 1 от Наредбата за държавните изисквания за признаване на придобито висше образование и завършени периоди на обучение в чуждестранни висши училища (Наредбата), а изпълнение на процедурата по чл. 7а, ал. 1, т. 2 от същата. Твърди, че изпълнил указанията на съда, дадени в решение № 89 от 11.12.2009 г. - при спазване на изискванията на Наредбата разгледал повторно заявлението като отчел и получената от Киевския национален университет информация. Сочи, че не може да пристъпи директно към оценяване на една диплома, без да установи преди това дали тя може да бъде допусната до оценяване и да спази разпоредбата на чл. 7а, ал. 1 от Наредбата. Именно при изпълнение на процедурата по признаване и съобразявайки съдебното решение комисията установила, че обучението е извършено от Асоциация "Платон" на територията на страната от името на Киевския национален университет "Тарас Шевченко" без асоциацията да представлява дори структура на това висше училище, не е открита и не функционира по законоустановения ред. Сочи, че е налице нарушение и на чл. 11, ал. 2 от Наредбата, тъй като присъствените периоди не са провеждани в основни структури на университета, а в Международната асоциация на университетите "Платон", което е сдружение с нестопанска цел и не може да провежда обучение по Закона за висшето образование. Сочи, че обучението е водено от български преподаватели, на български език, Бригова не е посещавала Киевския национален университет "Тарас Шевченко" в Украйна в изпълнение на присъствените часове и не е изучавала предмети на украински език. Твърди, че оспореното писмо не е нищожно на основание чл. 177, ал. 2 АПК, а правилно, постановено на основание чл. 7а, ал. 2 във вр. с ал. 1, т. 2 от Наредбата. Моли съда да отмени обжалваното решение.

Ответникът по касационната жалба - Йорданка Йорданова Бригова, счита същата за неоснователна. Обжалваното съдебно решение е правилно. Съдът правилно приел, че оспореното писмо е акт, който засяга правата на адресата и е издаден от компетентен орган. Правилно приел също, че не са спазени дадените в съдебното решение указания. Органът следвало да проведе ново производство в хода, на което да извърши сравняване на данните от представените документи и установените изисквания за придобиване на висше образование по същата и/или сродна специалност в българските висши училища. Вместо това изискал нови доказателства и отказал произнасяне. Твърди, че нормата на чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата е неотносима. Самият касатор признава, че е извършвано дистанционно обучение, което законът допуска, а Наредбата за държавните изисквания за организиране на дистанционна форма на обучение във висшите училища в случая е неприложима, тъй като е приета след приключване на обучението. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените за инстанцията разноски. Ответникът се представлява от адв. Веселина Канатова-Бучкова, Адвокатска колегия, гр. Пловдив.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Правилен счита извода на съда за противоречие на обжалвания акт с постановеното съдебно решение. Налице е влязло в сила съдебно решение, с което на органа е указано да се произнесе наново при отчитане на изискванията на чл. 11, ал. 2 от Наредбата. В противоречие със съдебния акт органът отказал да допусне представените документи до разглеждане.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение, съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 29.06.2004 г. Киевският национален университет издал на Йорданка Бригова диплома № ДИ/DI/017929 за бакалавър по международни отношения. Приложение на дипломата е квалификационен регистър, удостоверяващ, че в периода на следването си в Института по международни отношения при Киевския национален университет "Тарас Шевченко" от 1999 до 2004 е взела съответните изпити и кредити. Бригова фигурира под № 6 на изпитна ведомост № 1 от 24.06.2004 г. на Киевския национален университет, факултет Международни отношения, за проведен държавен изпит с изпитващ доц. Копийко В. В.

1. На 05.11.2004 г. Бригова подала до министъра на образованието и науката искане за откриване на процедура по признаване на висше образование, придобито в Киевския национален университет по специалността "Международни отношения". Към молбата били приложени диплома за средно образование, оригинал и две копия на диплома за висше образование, оригинал и две копия на приложението към дипломата, оригинал и копие на документ за самоличност, съгласно приложеното заявление по образец.

1. С писмо, изх. № 048/11-032 от 06.02.2006 г. Киевският национален университет "Тарас Шевченко" потвърдил, че Бригова се обучавала в дистанционна форма на обучение.

1. С писмо, изх. № 94-БВ-992 от 22.03.2006 г., подписано от заместник-министъра на образованието, Бригова била уведомена, че комисията за признаване на висше образование, придобито в чуждестранни висши училища отказва да признае висшето й образование, тъй като същото е придобито в нарушение на § 4 от Закона за висшето образование (ЗВО).

1. С влязло в сила определение от 28.12.2007 г., по административно дело № 1857/2006 г. на Софийски градски съд, жалбата на Бригова срещу писмото е оставена без разглеждане, тъй като отказът на комисията не представлявал индивидуален административен акт и заместник-министърът не бил компетентен орган посочен в чл. 4, ал. 3 от Наредбата.

1. На 02.07.2008 г. Бригова подала ново заявление, вх. № 94-БВ-992, за откриване на процедура по признаване на същото висше образование.

1. Министърът на образованието не се произнесъл по така подаденото заявление.

1. С решение № 14624 от 29.12.2008 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 11464/2008 г., потвърдено с решение № 5785 от 07.05.2009 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 3189/2009 г., мълчаливият отказ на министъра бил отменен и преписката върната за произнасяне.

1. С решение № 94-00-471 от 05.10.2009 г. заместник-министърът на образованието, младежта и науката отказал признаване на висше образование на Бригова по специалността "международни отношения" на образователно-квалификационна степен "бакалавър" от Киевския национален университет. Мотивът за отказа е, че "обучението е проведено в нарушение на § 4 от Закона за висшето образование, съгласно който чуждестранните висши училища не могат да разкриват свои поделения на територията на Република България".

1. С решение № 89 от 11.12.2009 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 7308/2009 г., влязло в сила на 06.01.2011 г., решение № 94-00-471 от 05.10.2009 г. на заместник-министъра на образованието, младежта и науката било отменено и преписката върната на органа за произнасяне. В мотивите съдът приел, че правното основание, на което бил издаден отказът, не съответства на фактите по делото, тъй като не е установено Киевският национален университет да е разкрил свое поделение на територията на България, а обучението е проведено дистанционно.

Съдът указал "да се проведе ново производство по признаване на придобитото от жалбоподателката образование в хода, на което да се извърши сравняване на данните от представените документи и установените изисквания за придобиване на висше образование по същата и/или по сродна специалност в българските висши училища, както и да се отчетат показателите по чл. 11, ал. 2 от Наредбата в съответствие с държавните изисквания за организиране на дистанционна форма на обучение във висшите училища. Установените факти следва да се подведат под относимата правна разпоредба."

1. Преписката била предоставена по компетентност на изпълнителния директор на Националния център за информация и документация. Изпълнителният директор отправил запитване до Киевския национален университет относно способа, методиката, формата на обучение, количеството задължителни очни учебни часове, място и начин на провеждане на изпитите, копие на студентската книжка.

1. С писмо, входящ на Националния център № 06-00-103 от 02.05.2011 г., Киевският национален университет отговорил, че Бригова е завършила през 2004 г. Института по международни отношения на университета, издържала е държавния изпит, придобила е квалификация "бакалавър" и има диплома № 1029-33 от 21.06.2004 г. Друга информация не предоставил.

1. С писмо, изх. № 06-00-103 от 06.07.2011 г., изпълнителният директор на Националния център за информация и документация информирал Бригова, че на основание чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата, представения от нея документ не се допуска до разглеждане от комисията за признаване на придобито висше образование в чуждестранни висши училища. В писмото е посочено, че "при извършеното проучване не било установено наличие на акредитирано звено на университета за провеждане на дистанционно обучение", както и от студентската книжка "е видно, че преобладават имената на български преподаватели и по-голямата част от дисциплините са изучавани на български език". Тези факти доказвали, че "дипломата е издадена от чуждестранно висше училище, признато от компетентен държавен орган на съответната държава по местонахождение на висшето училище за част от системата и на светско висше образование, но обучението е проведено в структура на територията на друга държава, която не е открита и не функционира по законоустановения ред".

1. Бригова оспорила писмото пред съда.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореният акт е индивидуален административен акт, с който пряко се засягат законни права и интереси на адресата и подлежи на съдебен контрол. Приел, че отказът е издаден в противоречие с влязлото в сила съдебно решение № 89 от 11.12.2009 г. - съдът дал задължителни указания на органа да извърши сравняване на представените документи от Бригова и установените изисквания за признаване на придобито висше образование по същата или сродна специалност в български висши училища като се отчетат изискванията на чл. 11, ал. 2 от Наредбата. Приел, че в нарушение на указанията органът отказал да допусне представените документи до разглеждане, а е бил длъжен да прецени по същество наличието на материалноправните условия за легализиране на дипломата. С оглед на това и на основание чл. 177, ал. 2 АПК направил извод за нищожност на оспорения отказ на изпълнителният директор на Националния център за информация и документация, изх. № 06-00-103 от 06.07.2011 г., и върнал преписката на органа за изпълнение на съдебно решение № 89 от 11.12.2009 г.

Този извод на съда е неправилен.

По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните за предмета на спора факти и настоящата инстанция ги приема за пълно и точно доказани така, както са изложени по-горе. Спорът е за преценката на съда на тези факти и приложението с оглед на това на разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК.

Неоснователно е твърдението на касатора, че оспореното писмо не представлява подлежащ на обжалване акт. Видно от съдържанието на акта, а и от самите твърдения на касатора, с него той се произнесъл по допустимостта на административното производство, което било образувано пред него с искане да се признае висшето образование на Бригова. Като приел, че е налице пречка по смисъла на чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата органът не допуснал административното производство да се развие във фазата на оценяване. Съдът правилно приел, че този акт засяга пряко права и законни интереси на адресата и не е налице законова забрана за обжалването му по съдебен ред, но не отчел, че в случая е приложимо специалното производство по чл. 197 и сл. АПК, тъй като става въпрос за изричен отказ да се разгледа по същество искане за издаване на индивидуален административен акт, с който да се признаят права. Следва да се посочи, че в оспорвания акт не е посочено дали, къде и в какъв срок подлежи на обжалване, поради което и на основание чл. 140, ал. 1 АПК жалбата до съда е подадена в срока по чл. 198, ал. 1 АПК, а проведеното производство по реда на чл. 145 и сл. АПК обосновава и допустимостта на касационната жалба.

Правилно съдът посочил, че акт на административен орган, постановен в противоречие с влязло в сила съдебно решение е нищожен. За да се приеме, че оспореният акт е постановен в противоречие с влязлото в сила съдебно решение, е необходимо да се установи какво е постановено с това съдебно решение и какво е постановено с оспорения административен акт. С решение № 89 съдът отменил изричния отказ на заместник-министъра на образованието, младежта и науката да признае висше образование на Бригова, придобито в чужбина и върнал преписката на органа за ново произнасяне при спазване на задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона, дадени с мотивите на решението. Т. е. той се произнесъл със сила на присъдено нещо по предмета на спора - законосъобразността на административния акт, и изпълнил процесуалното си задължение да върне преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Обективните предели на действие на решение № 89, т. е. това, за което силата на присъдено нещо важи, е решение № 94-00-471 от 05.10.2009 г. на заместник-министъра на образованието, младежта и науката. Със съдебно решение № 89 спора за законосъобразността на този административен акт е окончателно решен, но нито е признато висшето образование на Бригова, нито е решен въпроса с допустимостта на административното производство във фазата на оценяване. Следователно постановения отказ от директора на Националния център не е в противоречие с обективните предели на силата на присъдено нещо на съдебно решение № 89, тъй като отменителното решение установява единствено забрана за органа да регулира правоотношенията на Бригова по повод на искането й за признаване на придобитото висше образование на основата на този отменен акт. То обаче не създава забрана за органа да се произнесе по искането. Напротив, то се явява предпоставка за ново произнасяне.

Съдът приел, че оспореният отказ е нищожен, тъй като това ново произнасяне противоречи на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона. Вярно е, че разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК определя като нищожен административен акт, който е в противоречие с влязло в сила съдебно решение. Но влязлото в сила съдебно решение се характеризира не само с формална законна сила, т. е. необжалваемост, стабилитет, но и с материална законна сила, т. е. задължителност, сила на присъдено нещо. Силата на присъдено нещо, нейните обективни и субективни предели, определят това за което и тези, спрямо които властническия държавен акт, каквото е съдебното решение, има действие. Индивидуализиращите елементи на това, за което и на тези, за които решението има действие са страни, основание, предмет - чл. 177, ал. 1 АПК във вр. с чл. 298, ал. 1 ГПК. Следователно когато законодателят казва в разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК влязъл в сила акт на съд, той има предвид административният акт да не противоречи на решението на съда по спорния предмет, по правните последици, обективирани в неговия диспозитив. Мотивите на влязлото в сила съдебно решение не се ползват със сила на присъдено нещо. За това, ако административният орган е постановил акта си, без да се съобрази с дадените от съда указания по тълкуването и прилагането на закона, неговият акт ще бъде материално незаконосъобразен, но няма да бъде нищожен.

Съдът като не отчел изложеното, а приел, че повторният отказ е нищожен постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено. Тъй като съдът не е обсъждал по същество материалната законосъобразност на постановения отказ касационната инстанция не следва да решава спора по същество, а да върне делото за ново разглеждане. Следва само да се посочи, че в диспозитива на съдебно решение № 89 съдът не е определил конкретно процесуално действие или фаза на административното производство, от която да започне новото разглеждане. Напротив. Посочил "за повторно разглеждане", т. е. за започване на производството отначало. По същия начин и в мотивите формулирал разбирането си за новото разглеждане на молбата - "следва да се проведе ново производство". Фактът, че съдът в мотивите посочил в хода на новото производство да се извърши сравняване на данните от представените документи и установените изисквания за придобиване на висше образование по същата и/или сходна специалност в български висши училища, както и да се отчетат показателите на чл. 11, ал. 2 от Наредбата, не означава по какъвто и да било начин забрана органа да извърши нормативно определената му проверка за допустимост до оценяване на представената диплома по смисъла на чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Самият съд в мотивите си посочил, че следва "установените факти да се подведат под относимата правна разпоредба", а нормата на чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата е една от относимите.

Наред с това, както бе посочено вече, с решение № 89 съдът не се е произнесъл по допускането до оценяване на дипломата, представена от Бригова. Дали фактите, въз основа на които органът формирал резултатите от проверката за допустимост са надлежно доказани и дали фактическите му и правни изводи са съответни на закона е въпрос на спора по същество. Следва само съдът при разглеждане на спора по същество да отчете характера на административното производство - такова по признаване на права въз основа на представени от молителя доказателства и при наличие на нормативно задължение за служебно събиране на доказателства по смисъла на чл. 9, ал. 1, т. 4 (отм.) от Наредбата. Това предопределя разпределението на доказателствената тежест досежно релевантните за законосъобразността на оспорения акт факти и обстоятелства. Следва също съдът да проведе производството по реда на чл. 197 и сл. АПК.

С оглед на изхода от делото съдът следва да остави без уважение искането на ответника по касационната жалба за присъждане на направените за настоящата инстанция разноски. Касаторът не е поискал присъждане на разноски и съдът не следва да произнася по дължимостта им.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2 във вр. с чл. 131 АПК Върховният административен съд