Решение № 1612 от 9.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10070/2020 г.

Решение № 1612 от 9.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10070/2020 г., II о., докладчик съдията Славина Владова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка със Закона за устройство на територията (ЗУТ). Образувано е по касационна жалба на "Модстрой" ЕООД със седалище гр. Варна, чрез процесуалния му представител адв. Недков, срещу решение № 946 от 27.07.2020 г., постановено по адм. дело № 1091/2019 г. на Административен съд – гр. Бургас, с което е отхвърлена жалбата на дружеството с искане за прогласяване на нищожност на Решение № 32 от 13.04.2009 г. на Общински съвет (ОбС) – гр. Бургас, с което е одобрен подробен устройствен план - плана за регулация и застрояване (ПУП - ПРЗ) на кв. Крайморие, окончателен проект при условията на чл. 16 от ЗУТ, в частта му засягаща ПИ идентификатори № 07079.10.65, № 07079.10.64 и № 07079. 1063 по кадастралната карта и кадастралните регистри на гр. Бургас и с което решение жалбоподателят е осъден да заплати разноските по делото. В касационната жалба се твърди неправилност на оспореното решение като постановено в противоречие със закона - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди, че е неправилен извода на съда за липса на предпоставки да се приеме материална нищожност на оспореното решение на ОбС – гр. Бургас в оспорените му части. Твърди, че изначално не са били налице материално правните предпоставки за одобряване на ПУП – ПРЗ по чл. 16 от ЗУТ, тъй като тази разпоредба е приложима само за неурегулирани имоти, а твърди, че по отношение на неговите имоти, попадащи в рамките на ТКЗС са налице предходни планове, които могат да бъдат приравнени и съответно представляват регулационен план без режим на застрояване по смисъла на чл. 21, ал. 2, т. 2 от ЗТСУ и по ППЗТСУ, действали към момента на одобряването им. Твърди, че това са плановете, по които е създадено ТКЗС по ЗПИНМ, както и най – вече планът за новообразуваните имоти (ПНИ), по който са формирани и неговите имоти след разпадането на ТКЗС. Твърди, че именно ПНИ е регулационен план без застрояване и неправилно в оспореното съдебно решение съдът го е приравнил на кадастрален план. Твърди и че е неправилен извода на съда за липса на основание за прогласяване на нищожност поради нарушение на административно производствените правила. Напротив твърди, че липсата на одобрена кадастрална карта, върху която да е изработен оспорения ПУП, както и непровеждането на процедурата по чл. 210 от ЗУТ за оценка на имотите, които са задължителни при изработването на план по чл. 16 от ЗУТ, водят до толкова сериозно опорочаване на процедурата, обосноваващо нищожност на решението на ОбС – гр. Бургас. Твърди и нарушение на защитеното от Конституцията право на собственост, както и нарушение на изискванията на ЕКЗПЧОС в тази връзка. Иска оспореното решение да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което се прогласява за нищожно решението на ОбС – гр. Бургас в оспорената му част. Ответникът Общински съвет – гр. Бургас, чрез процесуалния си представител юрк. Тенева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че оспореното решение е неправилно, а касационната жалба е основателна. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна – адресат на решението и срещу акт, който подлежи на касационен контрол, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови оспореното решение АС – гр. Бургас е приел, че оспореното решение на ОбС – гр. Бургас в оспорената му част не е нищожно, тъй като най – напред е издадено от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия, при наличието на кворум и формирано изискващо се от закона мнозинство, като не е налице това основание за нищожността му. Приел е липса на основанието за нищожност за нарушение на формата на административния акт, тъй като разпореждането в него е ясно и ненуждаещо се от тълкуване. Не е констатирал допуснати в хода на приемане на решението толкова съществени нарушения на административно производствените правила, които да обосноват нищожност, като е приел, че липсата на данни за изготвена оценка на имотите по реда на чл. 210 от ЗУТ и факта, че оспореният план не е базиран на влезнала в сила кадастрална карта, а е изработен въз основа на картата на възстановената собственост (КВС), са безспорно нарушения, но не и от категорията на толкова съществените, които водят до изначална липса на спазване на процедурата. Приел е, че тези нарушения са от категорията водещи до унищожаемост на акта, но не и до неговата нищожност. Приел е и липса на нищожност досежно твърдяни нарушения на материалния закон, като е посочил, че нищожност на това основание би била налице при пълна липса на предпоставките в правната норма, а липсата само на някоя от тях е основание за унищожаемост на акта, но не и за нищожност. В тази връзка е посочил, че е неоснователно възражението, че чл. 16, ал. 1 – 5 от ЗУТ е изначално неприложима за имота на жалбоподателя, тъй като за тях като част от бивше ТКЗС е налице предходен одобрен план. Напротив съдът е приел, че за имотите на жалбоподателя са налице изготвени кадастрални планове по реда на чл. 45 от ППЗСПЗЗ при възстановяване на правото на собственост на същите и след ликвидацията на ТКЗС и определяне по тях на прилежащи площи към съществуващите сгради в имотите на жалбоподателя. Приел е, че тези планове имат характеристики на план на новообразуваните имоти, но не представляват регулационен план по смисъла на ЗУТ, тъй като не предвиждат устройствени параметри и начин на застрояване, а единствено определят площите и собствеността на имотите. Позовава се и на приетата и неоспорена от страните СТЕ, като вещите лица изрично са установили липса на предходни регулационни планове. Приел е и че оспореният в това производство план не противоречи на ТУП приет със заповед № 636 от 01.06.1998 г. относно отреждането по ТУП на територията за стопански дворове, а по оспорения план за производствено предназначение. Най – накрая е приел, че при изработването на ПУП по чл. 16 от ЗУТ, този ПУП следва да съобрази наличните на терена законно изградени сгради. Приел е обаче, че по отношение на сградите, собственост на жалбоподателя, част от които се засягат от приетата регулация и попадат в улица по ПУП по чл. 16 от ЗУТ, не се установява и доказва да са законно построени. Приел е освен това, че така наведените възражения касаят законосъобразността на плана и биха могли да доведат до неговата унищожаемост при установяването им, но не са основания за прогласяване на неговата нищожност. Поради това е отхвърлил оспорването с искане за прогласяване на нищожност на оспореното Решение № 32 от 13.04.2009 г. на ОбС – гр. Бургас. Оспореното решение е правилно. Според съдебната практика и правната теория, при липса на законови критерии за нищожност, един административен акт е нищожен, когато е издаден от некомпетентен по материя, място и време орган, при неспазване на формата му, при особено съществени нарушения на процедурата по издаването му, граничещи с липса на такава или пълно неспазване на процедурата, установена в някои специални закони, т. е. толкова съществени нарушения на административно производствените правила водещи на практика до липса на волеизявление, като това са основанията за нищожност касаещи компетентността на органа и допуснати процесуални нарушения. Наличието на особено тежък порок обаче може да касае и материалната законосъобразност на акта. Теорията и практиката очертават и критериите в най - обобщен вид за различаване на нищожните от унищожаемите административни актове при порока "материална незаконосъобразност", като се приема, че нищожност има, когато: на първо място - налице е пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материално - правна норма; на второ място - актът е изцяло лишен от законово основание; на трето място - акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Т. е. административен акт е нищожен при наличие на изключително тежко нарушение (порок). При контрола за законосъобразност се преценява съответствието на административния акт със закона, докато при нищожността - тази преценка се свежда до извеждането на един много тежък порок, тежък да степен да направи невъзможно съществуването на акта като такъв. Порокът е толкова тежък, че приравнява административния акт на едно "нищо" в правния мир, на несъществуващ факт. При очертаване на общо приетите критерии за нищожност на първо място АС – гр. Бургас правилно е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия, поради което не е налице основание за нищожност по този критерии. Правилно е приел съдът и че не е налице нарушение на административно производствените правила и изискването за форма, които да водят до невъзможност да се разбере волята на органа или такива водещи до липса на волеизявление, като в тази връзка е законосъобразен извода на съда за липса на основание за прогласяване на нищожност на заповедта и на това основание. Правилно съдът е приел, че пороците – липса на решение по чл. 210 от ЗУТ в процедурата по одобряването на плана по чл. 16 от ЗУТ и създаването на плана не върху одобрената кадастрална карта – не са пороци, които да обосноват нищожност на плана. Правилно е прието, че тези пороци касаят законосъобразността на акта и могат да доведат до неговата унищожаемост, но не могат да бъдат предпоставка за прогласяване на неговата нищожност. Неспазването на посочените изисквания не опорочават процедурата до степен на липса на въобще спазена процедура, както и не водят до извод за липса на волеизявление. Правилен е най – накрая извода на съда за липса на основание за нищожност на заповедта и по критериите очертани досежно материалната незаконосъобразност на заповедта. Действително законът предвижда като основание за одобряване на плана по чл. 16 от ЗУТ, същият да засяга територии с неурегулирани имоти или такива с неприложена първа регулация. Неоснователно е твърдението на касатора в касационната жалба, че планът е нищожен в оспорената част, поради това, че за неговите имоти е налице предходна регулация като счита, че планът за новообразуваните имоти, въз основа на който са обособени имотите в територията в процеса на възстановяването на собствеността (били са включени в ТКЗС), е равнозначен на план за регулация без застрояване по смисъла на чл. 21, ал. 2, т. 2 от ЗТСУ. Неоснователно и недоказано е и твърдението, че тъй като имотите на жалбоподателя са част от бившия стопански двор на ТКЗС на с. Крайморие, то същият е създаден въз основа на регулационен план. На първо място не са налице доказателства, че дворът на ТКЗС е създаден въз основа на регулационен план. На второ място правилен е извода на съда, че планът за новообразувани имоти не представлява регулационен план, включително регулационен план без застрояване по смисъла на чл. 21, ал. 2, т. 2 от ЗТСУ или по сегадействащия ЗУТ. Това е така, тъй като чл. 45, ал. 3 от ППЗСПЗЗ, който разписва правилата за създаване на ПНИ, посочва, че "За териториите, застроени със сгради и съоръжения от имуществото на организациите по § 12 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСПЗЗ (между които е и ТКЗС) и разположени извън границите на урбанизираните територии, се изработват планове на новообразуваните имоти, с които се определят застроените и прилежащите площи към сградите и съоръженията съгласно Наредба № 7 от 2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони и хигиенните и противопожарните норми". Във връзка с посочената разпоредба е правилен извода на АС – гр. Бургас, че ПНИ не е приравнен и не представлява регулационен план, а само определя застроените и прилежащи площи към сгради и съоръжение, когато се касае за територии, застроени със сгради от имуществото на организациите по § 12 от ПЗР на ЗСПЗЗ, т. е. територии, застроени със сгради и съоръжение на ТКЗС, какъвто е настоящия случай. Изводът, че ПНИ не представлява регулационен план се потвърждава и от разпоредбата на ал. 8 на чл. 45 от ППЗСПЗЗ, според която "За устройството на териториите по ал. 3 и 4 се възлагат, изработват и одобряват подробни устройствени планове по реда на Закона за устройство на територията след придобиване на собствеността върху сградите, съоръженията и прилежащите им площи". Т. е. ПУП, включително регулационен се изработва след влизане в сила на ПНИ и след придобиване на собствеността върху сградите и прилежащите им площи, определени с ПНИ. Т. е. не е налице твърдяното от касатора материално правно нарушение, а именно липса на предпоставка по чл. 16, ал. 1 от ЗУТ, която да влече нищожност на плана. Правилен е и извода на съда, че липсата на една предпоставка не обосновава нищожност на плана, а евентуално неговата унищожаемост. Правилен е и извода на съда за това, че не са представени доказатества за законност на сградите на касатора засегнати от плана, в който случай планът е следвало да се съобрази с тях. Евентуалната търпимост на сградите не ги прави законно изградени, тъй като в самите предпоставки за приемане на сградите за търпими е заложено, че същите са извършени незаконно, т. е. без строителни книжа, но са допустими по действащия ПУП. Т. е. не се установяват толкова тежки пороци, които да обосноват нищожност на оспорения план и оспореното решение № 32 от 13.04.2009 г. на ОбС – гр. Бургас в оспорената му част. Неоснователно е и възражението на касатора за нарушено право на собственост по Конституцията на РБългария и нарушено право по ЕКЗПЧОС. Планът по чл. 16 от ЗУТ е предвидена със закон допустима намеса в правната сфера на адресатите и то с цел създаване на законово регламентиран достъп и инфраструктура до имотите, предмет на плана. Освен това следва да се посочи, че планът за регулация по чл. 16 от ЗУТ е едно предвиждане досежно регулирането на територията – дворищна регулация и улична такава, като реализирането му е предмет на бъдещи инициативи, като така одобрения план може да бъде изменен по инициатива на касатора при съобразяване на предпоставките по чл. 134, ал. 2 от ЗУТ. Т. е. следва да се посочи и че в случай, че касаторът не е съгласен с така предвидената регулация на имотите му и осигурения достъп до тях с уличната регулация и не иска да бъде реализирано, за него съществува възможността да предприеме действия по изменение на плана, касаещ неговите имоти. Решението като правилно следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, състав на Второ отделение на Върховния административен съд