Решение № 11411 от 14.09.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6341/2011 г.

Решение № 11411 от 14.09.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6341/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Галина Христова Производството е по реда на чл. 209 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на юрк. Юл. Шемширов, в качеството му на процесуален представител на Министъра на правосъдието, срещу Решение № 4373 от 28.03.2011 г., постановено по адм. дело № 10758/2010 г. от тричленен състав на IА отделение на Върховния административен съд. В жалбата се мотивират отменителните основания на чл. 209, т. 3 от АПК и се иска отмяната на съдебния акт. Ответниците по касационната жалба - Любен Филипов Симеонов и Валентин Петров Иванов застъпват становище за неоснователност и молят съда да остави в сила обжалваното съдебно решение, което намират за правилно и законосъобразно. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано становище за основателност на касационната жалба, в подкрепа на което излага подробни съображения в пледоарията си. Настоящата инстанция, като взе пред вид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното: С обжалваното решение тричленният състав е отменил разпоредбите на чл. 213, 214, 219 от Правилника за прилагане на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ППЗИНЗС), издаден от министъра на правосъдието, обн., ДВ., бр. 9 от 2 февруари 2010 г., в сила от 1.02.2010 г. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспореният Правилник - ППЗИНЗС, е издаден от компетентен орган - министъра на правосъдието, с оглед законовата делегация в § 12 от ПЗР на ЗИНЗС, но в нарушение на разпоредбите на глава Пета, раздел III от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА - съставителят на проекта не го е публикувал на Интернет страницата на МП заедно с мотивите, съответно доклада и не е предоставил на заинтересованите лица установения 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Въз основа на това съдът е направил извод, че неспазването на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, поради което е налице съществено нарушение на административно-производствените правила. Съдът е приел оспорването за основателно относно поддържаното противоречие на изречение второ на чл. 213 от ППЗИНЗС с разпоредбата на чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС, а именно че с изречението "... осъдените на доживотен затвор се държат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана..." е създадена първична правна уредба, несъдържаща се в закона. Текстът на чл. 198, ал. 2 от ЗИНЗС предвижда възможност осъдените да изтърпяват наказания "доживотен затвор" и "доживотен затвор без замяна" при промяна на режима за изтърпяване (от "специален" на "строг"), да могат да бъдат настанявани в общи помещения с останалите лишени от свобода с условие за съвместно участие в трудови, възпитателни, образователни, спортни и други дейности с решение на Комисията по изпълнение на наказанията. Ако тази възможност не бъде реализирана дори и с по-лек режим лишените от свобода ще останат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана, което не е предвидено в чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС. Въз основа на тези констатации съдът е направил извод, че разпоредбата на чл. 213, изр. второ от ППЗИНЗС, която оправомощава затворническата администрация да държи осъдените на "доживотен затвор" и "доживотен затвор без право на замяна" в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана, противоречи на текстове от закона, които предвиждат възможност режима за изтърпяване на посочените наказания да бъде заменен с по-лек, а именно "строг", при който помещенията, в които се настаняват осъдените се заключват само нощем, а самите те да имат възможност да контактуват с останалите лишени от свобода, поставени на строг режим. Оспорването на чл. 213, изр. първо тричленният състав е приел за неоснователно, тъй като и чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС и тази разпоредба от Правилника имат почти идентично съдържание, а именно предвиждат осъдените на "доживотен затвор" и "доживотен затвор без право на замяна" да търпят наказанието си в "отделни затвори или в обособени отделения към другите затвори" с обособени зони на повишена сигурност. Неизпълнението на разпоредбите на Закона и Правилника съдът е приел за неотносимо към производството по оспорване законосъобразността на подзаконовия нормативен акт. На следващо място, за неоснователно е прието и оспорването в частта относно твърдяната незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 219 от ППЗИНЗС с разпоредбата на чл. 198, ал. 1 от ЗИНЗС. Възможността режимът за изтърпяване на наказанията "доживотен затвор" и "доживотен затвор без право на замяна" да бъде променен от "специален" в по-лек - "строг" е уредена както в Закона, така и в Правилника при конкретно посочени обстоятелства - "ако (осъдените) имат добро поведение и са изтърпели не по-малко от 5 години от наложеното наказание" при цялостна оценка на личността на осъдения. С други думи решението е на Комисията по изпълнение на наказанията в качеството й на административен орган, което не води до наличие на противоречие между закона и подзаконовия нормативен акт. Съдът не е констатирал и противоречие на нормата на чл. 214 от ППЗИНЗС с разпоредбите на чл. 197 и чл. 198 от ЗИНЗС. Въз основа на това, по същество съдът е приел, че оспорването на текстовете на чл. 213, изр. първо, чл. 214 и чл. 219 от ППЗИНЗС е неоснователно, но поради допуснатото съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемането на подзаконовия нормативен акт е отменил оспорваните текстове на чл. 213, чл. 214 и чл. 219 от ППЗИНЗС. Неправилни са изводите на съда, че в конкретния случай е налице съществено нарушение на процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт, поради което решението ще следва да бъде отменено, а спорът - решен по същество. В доктрината е прието деление на нарушенията на процесуалните правила на несъществени, съществени и особено съществени. Несъществените нарушения не се отразяват върху действителността на административните актове, съществените водят до унищожаемост, а особено съществените - до нищожност. В практиката на ВАС това разделение също е възприето, като не веднъж е посочвано, че когато нарушението на процесуалните правила е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на административния акт, когато - ако не беше допуснато - би могло да се стигне и до друго решение на поставения пред административния орган въпрос, когато е могло да се стигне до други фактически или правни изводи, т. е. до друго решение по същество, нарушението на административнопроизводствените правила е съществено. Ако не е повлияло или не е могло до повлияе върху съдържанието на акта нарушението е несъществено. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) действително задължава съставителят на проекта, преди внасянето на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища. Целта на законодателя е да се даде възможност на обществеността да участва активно в производството по подготовката и издаването на такива актове, тъй като се засягат права и интереси на определен или неограничен кръг правни субекти, от една страна. От друга - да подпомогне компетентния административния орган да вземе своето решение при регулирането на определен кръг обществени отношения. Не на последно място законодателят сам е посочил, че публикуването и разгласяването на проекта на акта е начина, чрез който се реализират принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, залегнали в нормата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА. По делото не се спори, че проектът за ППЗИНЗС не е бил публикуван на интернет страницата на МП. Въпросът е, че в конкретния случай това нарушение е несъществено нарушение на процесуалните правила и не следва да довежда до отмяна на оспорваните разпоредби на чл. 213, чл. 214 и чл. 219 от ППЗИНЗС при следните съображения: Посочените законови разпоредби са оспорени от Иванов и Симеонов, и двамата изтърпяващи доживотни присъди. В Глава девета, раздел първи от ЗИНЗС, съответно в Глава втора, раздел първи на ППЗИНЗС законодателят е посочил изчерпателно правата и задълженията на изтърпяващите наказание "лишаване от свобода. Никъде в текстовете от закона и правилника за неговото прилагане не е предвидено лишените от свобода да имат достъп до интернет. Следователно, дори и да беше публикуван на интернет страницата на МП, проектът за Правилник за прилагане на ЗИНЗС не би могъл да достигне до знанието на жалбоподателите. При това положение те не биха могли да направят бележки и възражения в законоустановения срок, които компетентният административен орган да съобрази. С други думи непубликуването не е повлияло и не е могло до повлияе върху съдържанието на акта. От представените по делото доказателства се установява, че проектът е бил изпратен за обсъждане на Главна прокуратура на РБ, сектор "Изпълнение на наказанията", която е представила своите бележки и предложения. Същият е бил предмет на обсъждане и на работно съвещание, проведено с началниците на местата за лишаване от свобода и ръководителите на областните пробационни служби. Налице е и писмо изх. № 94-К-226/09 от 22.12.2009 г., подписано от директора на Дирекция "Съвет по законодателството", в което е обсъдено предложение на Красимир Илиев - осъден да търпи наказание "лишаване от свобода", който се намира в Затвора гр. Варна за поправки в чл. 154, ал. 3 от проекта за ППЗИНЗС и предложението е изпратено до ръководителя на работната група. Компетентният орган е обсъдил становищата и е взел отношение по тях, т. е. изпълнил е задължението си по чл. 77 от АПК. В случая целта посочена по-горе в настоящите мотиви проектът за нормативен акт да достигне до знанието на граждани, организации и органи имащи отношение към обществените отношения, които той регулира, е изпълнена. Правната възможност за защита правата на осъдените е оспорването на текстове от ППЗИНЗС пред съда, от която са се възползвали Иванов и Симеонов. По този начин, макар и да не са участвали пряко в нормотворческия процес, те могат да защитят правата си без ограничения във времето. В хода на съдебния процес изразените и приети от съда за основателни техни възражения и становища, по отношение законосъобразността, ще имат за последица отмяната на оспорваните разпоредби. Така те, като лица, чиито права и интереси са засегнати, имат възможност, чрез гарантираното им право на участие в процеса и чрез съдебното решение, да упражнят косвен контрол върху действието на акта и постановената с него регулация. По изложените причини пропускът на МП да изпълни задължението си по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, т. е проектът на акта да бъде публикуван на интернет страницата, не е съществен спрямо преценката на компетентния орган за предпоставките по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, респ. спрямо законосъобразността на нормативния акт. Да се приеме, че нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в конкретния случай е съществено, настоящия съдебен състав счита за неправилно. По съществото на правния спор тричленният състав е изложил вярно фактическата обстановка и е направил верни правни изводи по отношение нормите на чл. 213, изречение първо, чл. 214 и чл. 219 от ППЗИНЗС, които се споделят напълно от настоящия съдебен състав и няма да бъдат повтаряни. Неправилни са изводите на съда относно наличието на противоречие на нормата на чл. 213, изречение второ от ППЗИНЗС с тази на чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС. Такова противоречие не е налице. Член 197, ал. 1 от ЗИНЗС се намира в Глава петнадесета на Закона, озаглавена "Изпълнение на наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна" и гласи: "Наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна се изпълнява в отделни затвори или в обособени отделения към другите затвори.". Член 213 от ППЗИНС се намира в Глава осма също озаглавена "Изпълнение на наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна" и гласи: "Осъдените на доживотен затвор се настаняват в отделни затвори или в отделения на другите затвори в обособени зони с повишена сигурност. Те се държат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана. Участието им в колективни мероприятия е само с осъдени от същата категория". Въпросът е дали нормата от Правилника доразвива уредбата, дадена от Закона или обратно? За да се отговори вярно на поставения въпрос трябва да се разгледа самото наказание доживотен затвор и доживотен затвор без замяна; режима за изтърпяването; местата, в които такова наказание следва да бъде търпяно; общите и специални разпоредби, уреждащи посочените въпроси и то в тяхното единство. Съгласно чл. 38, ал. 1 и чл. 38а, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от НК наказанието доживотен затвор без замяна се налага само ако конкретно извършеното престъпление е изключително тежко и посочените в чл. 36 цели не могат да бъдат постигнати чрез по-леко наказание, а доживотен затвор се налага, когато извършеното престъпление е изключително тежко; и двете представляват принудително изолиране на осъдения до края на живота му в места за изтърпяване на наказанието лишаване от свобода, като доживотният затвор може да бъде заменен с наказание лишаване от свобода за срок от тридесет години, ако осъденият е изтърпял не по-малко от двадесет години. И двете наказания се изтърпяват в местата за лишаване от свобода, които съгласно чл. 41, ал. 1 и ал. 2 от ЗИНЗС са затвори и поправителни домове, като към затворите могат да се създават затворнически общежития от закрит и открит тип, а към поправителните домове - затворнически общежития от открит тип (т. е. местата за изтърпяване на наказанието са затвори, поправителни домове и затворнически общежития). Съгласно чл. 60 и чл. 68 от ЗИНЗС в затворите и затворническите общежития от закрит тип се настаняват осъдените, с изключение на осъдените за първи път, рецидивистите, лишените от свобода с висока степен на обществена опасност, когато грубо нарушават установения ред и влияят отрицателно върху останалите лишени от свобода и представляват реална опасност за сигурността им, страдащите от алкохолизъм или наркомания, лица с психически разстройства или уязвими лица с оглед тяхната безопасност. Законодателят е преценил, че в затворите и в затворническите общежития от закрит тип лишените от свобода се поставят при усилен надзор и охрана, работят само в района на съответния затвор или затворническо общежитие и по изключение - на обособени външни охраняеми обекти, а лишените от свобода на специален режим се настаняват в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана (чл. 71, ал. 2 ЗИНЗС). Съгласно чл. 57, ал. 1 от ЗИНЗС съдът определя режима и типа на затворническото заведение, в което осъденият трябва да се настани първоначално, като на осъдените на доживотен затвор и доживотен затвор без замяна, задължително да определя първоначален "специален" режим на изтърпяване на наказанието (чл. 61, т. 1 от ЗИНЗС). Съгласно чл. 65, ал. 2 от ЗИНЗС: "В затворите и в затворническите общежития от закрит тип се прилагат общ, строг и специален режим.". В Глава четиринадесета и следващите от ЗИНЗС са детайлизирани особените разпоредби на изпълнение на наказанието "лишаване от свобода", но тези разпоредби следва да бъдат разглеждане в единство с общите. Съгласно чл. 197, ал. 1 (глава петнадесета) наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна се изпълнява в отделни затвори или в обособени отделения към другите затвори. Втората алинея на текста сочи, че доколкото в глава петнадесета не е предвидено друго, при изпълнение на наказание доживотен затвор и доживотен затвор без замяна се прилагат общите разпоредби. Общите разпоредби, в случая това е чл. 71, ал. 2 от ЗИНЗС, предвиждат осъдените да търпят този вид наказание, които са на първоначален "специален режим", да бъдат настанявани в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана. Тъй като отделни затвори за такива осъдени в РБ няма, наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна се изпълнява в обособени отделения към другите затвори от закрит тип. Ето защо посоченото в чл. 213, изр. второ: "Те се държат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана." не е в противоречие със законовата разпоредба на чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС. Тъй като осъдените на доживотен затвор и доживотен затвор без замяна имат право след петата година да поискат промяна на режима в по-лек, а именно "строг", при наличието на определени обстоятелства и след цялостна преценка на поведението и личността им от Комисията по изтърпяване на наказанията, то в случай на промяна затворническата администрация следва да изпълни разпоредбите касателно строгия режим. Неизпълнението на условията, визирани от посочения строг режим, от страна на администрацията на местата за лишаване от свобода е друго основание за търсене на отговорност. При посочените съображения настоящият състав приема, че жалбата е неоснователна и не следва да бъде уважена. Не е налице противоречие на нормата на чл. 213, изр. второ от ППЗИНЗС и нормата на чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС. Водим от изложените мотиви и на основание чл. 196 и чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд, Първа колегия,