Решение № 14485 от 26.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10289/2017 г.

Решение № 14485 от 26.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10289/2017 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез процесуалния му представител юрисконсулт К. Темелкова, против решение № 233/26.07.2017 г. постановено по адм. дело № 222/2017 г. на Административен съд-Перник, с което е отменено като незаконосъобразно решение № 03-РД/66/09.01.2017 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за налагане на финансова корекция и са присъдени разноски на оспорващия за първата инстанция. Релевирани са възражения за необоснованост и неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон - основания по чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната на атакувания съдебен акт и постановяване на ново решение по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата, по която е образувано производството пред АС-Перник. Ответникът по касация - Сдружение с нестопанска цел "Местна инициативна група Радомир-Ковачевци-Земен", със седалище гр. Радомир, чрез процесуалния си представител адвокат С. Иванова, изразява становище за неоснователност на жалбата. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата, по мотиви, че законосъобразно съдът е констатирал липсата на основание за издаване на акт по чл. 59 от Наредба № 23/18.12.2009 г., във връзка с чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е допустима, а разгледана по същество - неоснователна, по следните съображения: Производството пред административния съд е образувано по жалбата на Сдружение с нестопанска цел "Местна инициативна група Радомир-Ковачевци-Земен" - гр. Радомир, против решение № 03-РД/66/9.01.2017 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", с което на сдружението е наложена финансова корекция в размер на 42 088 лв, на посочено основание чл. 59, ал. 3, т. 4 от Наредба № 23/18.12.2009 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. и чл. 70, ал. 1, т. 9, вр. чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Съдът обосновано приел оспорването за допустимо като подадено от легитимирано лице в законоустановения срок. За да отмени акта като незаконосъобразен, го счел за издаден от компетентен орган, при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие с приложимия материален закон. В тази връзка, в съответствие с представените доказателства е констатирал, че Сдружение с нестопанска цел "Местна инициативна група Радомир-Ковачевци-Земен" е вписано в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел през 2010 г., като организация за осъществяване на обществено полезна дейност, целяща извършването на дейности, допринасящи за постигане на целите на мярка "Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие" и мярка "Прилагане на стратегиите за местно развитие" по ПРСР, с учредители - общините Радомир, Ковачевци и Земен, и отделни физически лица. В изпълнение на предмета на дейност и целите за постигане на устойчиво развитие на селските райони, с изготвена Стратегия за местно развитие, сдружението е кандидатствало за подпомагане по мерки "Прилагане на стратегиите за местно развитие" и "Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. При това е сключен тристранен договор № РД 50-89/13.06.2012 г., между Министерство на земеделието и храните, Държавен фонд "Земеделие"-Разплащателна агенция и Сдружение "МИГ Радомир-Ковачевци-Земен", с предмет предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на Стратегията за местно развитие на територията на общините Радомир, Ковачевци и Земен по ПРСР 2007-2013 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Предварително одобрената по договора безвъзмездна финансова помощ за проекти към Стратегията за местно развитие, е в размер на 3 114 280 лв, а за управление на МИГ, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия - в размер на 778 570 лв (чл. 3, ал. 1 и ал. 2 от договора). Установеният краен срок за сключване на договор с получателите на финансова помощ за финансовите средства по стратегията за местно развитие е 31.12.2013 г., а заявката за одобрение на извършените дейности по отношение на допустимите разходи следва да бъде подадена до 30.09.2015 г. (чл. 9 от договора). Съгласно данните от приложената преписка, в изпълнение на тристранния договор от 13.06.2012 г. са сключени подробно описаните в първоинстанционното съдебно решение договори, придружени от заявки, приемо-предавателни протоколи, платежни нареждания, фактури, уведомителни писма от ДФЗ и заповеди за одобрение на разходите от МЗХ. Направените по тях разходи от сдружението, след предварително одобряване от МЗХ, като допустими за подпомагане, са оторизирани и заплатени от ДФ "Земеделие"-Разплащателна агенция. В кръга на допустимите, одобрени и заплатени разходи попадат и тези за активи за управлението на местната инициативна група - принтер, камера, копирна машина, лек автомобил, правен софтуер, метални шкафове и копирна машина, върху пълния размер на получената за които безвъзмездна финансова помощ, е наложена финансовата корекция. Между страните липсва спор, че договор № РД 50-89/13.06.2012 г. е изпълнен и е в процес на мониторинг за петгодишен период от сключването му съгласно чл. 55 от Наредба № 23/2009 г. В рамките на последния - през 2016 г., Общинските съвети на две от членуващите в сдружението общини - Радомир и Земен, са взели решения за прекратяване на членството си в СНЦ "МИГ Радомир-Ковачевци-Земен". Това обстоятелство е възприето от административния орган като нарушение на условието по чл. 9 от Наредба № 23/18.12.2009 г., стратегията за местно развитие да обхваща територия с население не по-малко от 10 хиляди и не повече от 100 хиляди души в селски район по данни за населението на Националния статистически институт към датата на кандидатстване, тъй като територията на община Ковачевци е с население 1560 души. Изпълнителният директор на ДФЗ-РА е приел, че след като две от трите общини, членове на сдружението, са го напуснали, то и активите, предоставени за управлението на МИГ няма да се използват по предназначение - за реализиране на Стратегията за местно развитие по ПРСР, но не за периода, релевантен към процесните отношения, а за следващия програмен период - 2014-2020 г. Правейки този извод, органът не е съобразил, че както правилно е отбелязано и от първата инстанция, договор № РД 50-89/13.06.2012 г. и Наредба № 23 не регламентират задължение на сдружението да кандидатства за подпомагане през следващия програмен период. Мониторинговият период по чл. 55 от Наредбата задължава получателите на помощта да използват придобитите въз основа одобрения проект активи по предназначение; да не продават, даряват, преотстъпват ползването на активите, предмет на подпомагане, под каквато и да е форма, с изключение на случаите когато това се изисква по закон; да не променят местоположението на подпомогнатата дейност и да не я преустановяват по други причини, освен изменящите се сезонни условия за производство. Но разпоредбата не въвежда условие, сдружението да кандидатства за реализиране на Стратегия за местно развитие по ПРСР за периода 2014-2020 г. Подпомагането за последния е уредено с Наредба № 22/2015 г. за прилагане на подмярка 19. 2 "Прилагане на операции в рамките на стратегии за Водено от общностите местно развитие" на мярка 19 "Водено от общностите местно развитие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., издадена от МЗХ, която не съдържа препратка към Наредба № 23 и процесния договор. Другояче казано, необоснован е направеният от административния орган извод, че придобитите от сдружението активи няма да се използват по предназначение съобразно изискването по чл. 55, ал. 1 от Наредба № 23/2009 г. Не е изследвано и налице ли е изключението по ал. 2 от посочената разпоредба, приложимо в случаите на изтекъл амортизационен срок за част от оборудването. При липсата на доказателства за извършено от сдружението нарушение по чл. 14, т. 1 от договор № РД 50-89/13.06.2012 г., във връзка с чл. 59, ал. 3, т. 4 от Наредба № 23, както и за неизпълнение на друго от задълженията му по Наредба № 23 и останалите нормативните актове, свързани с прилагането на ПРСР, правилно АС е приел, че в случая не се установява нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, съставляващо материалноправно основание за издаване на акт по реда на ЗУСЕСИФ. Във връзка с изводите на съда за допуснати в хода на административното производство съществени нарушения на процесуални правила и релевираните от касатора оплаквания, следва да се отбележи, че с оглед правилото на § 4 ДР ЗУСЕСИФ не могат да бъдат споделени изложените от първата инстанция съображения за неприложимостта в случая на разпоредбите на чл. 70, чл. 72 и чл. 73 от този закон, още по-малко - че административният орган е изложил противоречиви правни основания при издаване на акта, обосновавайки се както с текстове от ЗУСЕСИФ, така и от Наредба № 23/2009 г. ЗУСЕСИФ установява реда за издаване на акта за налагане на финансова корекция, а разпоредбите от приложимата към процесните правоотношения наредба - материалноправните основания за постановяване на решението на изпълнителния директор на ДФЗ. Независимо от горното, правилен е направеният в обжалвания съдебен акт, краен извод за незаконосъобразността на решение № 03-РД/66/9.01.2017 г. Последното е издадено без да са установени изложените в него фактически основания, предвид липсата на доказателства за неизпълнение от страна на СНЦ "МИГ Радомир-Ковачевци-Земен" на нормативноустановено и договорно задължение, при което на основание чл. 59, ал. 3, т. 4 от Наредба № 23/2009 г. ДФЗ-РА да може да иска връщане на вече изплатени суми ведно със законната лихва върху тях. За да приеме за осъществена хипотезата на чл. 14, ал. 1 от договора, органът е констатирал, че придобитите въз основа одобрения проект активи няма да бъдат използвани по предназначение за част от периода по чл. 55, ал. 1 от Наредбата, позовавайки се на неизпълнение на изискването по нейния чл. 9 (стратегията за местно развитие да обхваща територия с население не по-малко от 10 000 и не повече от 100 000 души в селски район по данни за населението на НСИ към датата на кандидатстване), и взетите от ОбС на общините Радомир и Земен, решения за прекратяване на членството им в сдружението. Не е отчетено, че за да бъдат тези решения изпълнени е следвало до СНЦ "МИГ Радомир-Ковачевци-Земен" да бъдат отправени съответни едностранни волеизявления, а не да бъде уведомяван ДФЗ, (което се установява от приложените по делото, изпратени от кметовете им писма). При напускане на сдружение от негов член, като основание за доброволно прекратяване на членството по решение на напускащия, чл. 14, ал. 1, т. 1 от устава на СНЦ "МИГ Радомир-Ковачевци-Земен" и чл. 22, ал. 1, т. 1 от Закона за юридическите лица с нестопанска цел, налагат волята на напускащия да стигне до юридическото лице, посредством отправено до сдружението изявление. При липсата на данни волята на напускащите сдружението общини да е стигнала до юридическото лице, в което те членуват, (в какъвто смисъл са констатациите на АС-Перник за липсата на предприети от кметовете на общините Радомир и Земен, правни действия в изпълнение на взетите от общинските им съвети, решения за прекратяване на членствените им правоотношения със СНЦ "МИГ Радомир-Ковачевци-Земен"), препятства възможността да се приеме, че те са престанали да бъдат негови членове, в т. ч. да се определи момента на напускането им. Следователно, правилно е прието, че решението на изпълнителния директор на ДФЗ-РА влиза в противоречие с приложимия материален закон. Актът, атакуван пред АС-Перник е издаден от компетентен орган, при съобразяване на реда за налагане на финансова корекция по ЗУСЕСИФ, но без да е установено по несъмнен начин нарушение на договорно или нормативноустановено задължение от страна на СНЦ "МИГ-Радомир-Ковачевци-Земен" (по смисъла на чл. 14, т. 1 от договор № РД-50-89/13.02.2012 г. и чл. 59 от Наредба № 23/2009 г.), за каквото е наложена финансова корекция при условията на чл. 70, ал. 1, т. 9, във връзка с чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Договор № РД-50-89/13.02.2012 г. е сключен при условията на Наредба № 23/2009 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИД ЗПЗП и регламентираща условията и реда за предоставяне на финансова помощ за управление на МИГ, за придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за МИГ, прилагащи стратегии за местно развитие. Нормативният акт сочи условията за осъществяване на дейностите на МИГ и разписва правомощията на МЗХ и разплащателната агенция във връзка с осъществяването на текущ и последващ контрол върху изпълнение на стратегиите и проектите на МИГ, и получателите на помощта, както и относно връщане на вече изплатени суми по договори. Правилно е съобразен чл. 14, т. 1 от тристранния договор, по който РА има право да откаже изплащането на част или цялата помощ и да изисква възстановяването на сумите по извършени плащания, заедно със законната лихва към тях, включително когато МИГ не е изпълнила някое от задълженията си по този договор или Наредба № 23 или други нормативни актове, свързани с прилагането на ПРСР, и кореспондиращото с него правило на чл. 59 от Наредба № 23/2009 г. Според последното, в случай, че МИГ или получателите на помощта не изпълняват свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция може да поиска връщане на вече изплатени суми, заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с тях, като съгласно ал. 2 РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от МИГ или получателите на помощта, вземайки предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло, а продължителността - от времето, през което траят последиците или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. В случая, административният орган освен, че не е изследвал горните характеристики, необосновано е приел, че изобщо се установява неизпълнение на задължение по чл. 14 от договора, във връзка с чл. 55, ал. 1, т. 1 от Наредба № 23, според който за срок до пет години от сключване на договора за финансово подпомагане, получателите са длъжни включително да използват придобитите въз основа на одобрения проект активи по предназначение. Само ако такова неизпълнение е налице ДФЗ-РА има право да претендира връщане на вече изплатените суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта, включително като наложи финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ поради наличието на нередност по смисъла на чл. 2