Решение № 12689 от 14.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2935/2020 г.

Решение № 12689 от 14.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2935/2020 г., IV о., докладчик съдията Мира Райчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от "Балкан пелета" ЕООД, със седалище гр. Перник, чрез процесуален представител адвокат Б. Еленков, срещу решение № 544/23.12.2019 г. постановено по адм. дело № 531/2019 г. на Административен съд-Перник, с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу решение № 07/123/00920/3/01/04/01, изх. № 01-2600/1263/25.04.2018 г. за налагане на финансова корекция, издадено от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". Релевирани са доводи за неправилност на атакуваното решение, като постановено в противоречие с материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, по които се прави искане за отмяната му и уважаване на жалбата, подадена пред първоинстанционния съд, ведно с присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът – изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие", в представен писмен отговор от процесуалния представител юрисконсулт М. Пелтекова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в първоинстанционното производство, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е допустима, а разгледана по същество – частично основателна, по следните съображения: Производството по адм. дело № 531/2019 г. по описа на Административен съд-Перник е образувано по жалбата на "Балкан пелета" ЕООД срещу решение № 07/123/00920/3/01/04/01, изх. № 01-2600/1263/25.04.2018 г. за налагане на финансова корекция, издадено от изпълнителния директор на ДФЗ, с което на основание чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 18/26.06.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. /Наредба № 18/2008 г. / и чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕСИФ е наложена финансова корекция в размер на 85 789, 31 лв., представляваща 23. 06% от размера на изплатената му финансова помощ, по сключен договор № 07/123/00920/14.08.2013 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 123 "Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти". В разработения бизнес план дружеството е заявило закупуване на технологично оборудване за производство на пелети от дървесен материал. В раздел VIII. 2 "Финансово-икономически статус – приходи и разходи" от бизнес плана са посочени по години приходите и разходите от продажби на продукция/услуги, които дружеството ще предоставя и които са пряко свързани с инвестицията, за която кандидатства. С договор № 07/123/00920/14.08.2013 г., сключен между ДФЗ и "Балкан пелета" ЕООД, са приети условията и реда за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по мярка 123, като помощта представлява до 50% от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи, свързани с осъществяването на подадения проект. Със заповед № 330207/15.12.2016 г. на началника на отдел РТИ при ОД на ДФЗ-Велико Търново е разпоредена проверка на място след плащане, която е извършена на 22.12.2016 г. в присъствието на представител на дружеството, при която е констатирано несъответствие между заложените в бизнес плана приходи от продажба на продукцията и действително реализираните. В таблицата към контролния лист е посочено, че при заложени приходи за 2016 г. в размер на 2 100 100 лв. са реализирани такива в размер на 8 083, 68 лв. За проверката на място органът е изпратил писмо, с което от дружеството са изискани документи, свързани с констатираните нарушения и причините довели до това. В отговор "Балкан пелета" ЕООД е заявило, че са възникнали технически проблеми в производствения процес поради дефекти в оборудването и нефункционирането на същото, за което е представило надлежни доказателства. Със заповед № 350668/11.12.2017 г. е разпоредена повторна проверка на място, извършена на 20.12.2017 г., в контролния лист от която отново е посочено неизпълнението на заложените приходи за 2016 г., както и за 2017 г. при заложени по бизнес план приходи в размер на 2 100 000 лв. са реализирани 37 823, 10 лв., равняващи се на 1. 94% изпълнение. С писмо изх. № 01-2600/1263/28.02.2018 г. изпълнителният директор на ДФЗ е уведомил "Балкан пелета" ЕООД, че на основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ е открито производство по налагане на финансова корекция, като има право на писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция и при необходимост да приложи доказателства към тях. От дружеството е представено обяснение, в което е посочено, че реализираната печалба не може да бъде индикатор за изпълнение, тъй като тя не е цел на бизнес плана и не е показател за икономическо развитие и стабилност на бенефициера. Към възражението е приложен план за реорганизация и оптимизиране на поточната линия за производство на дървени пелети в производствения цех. След анализ на представените документи, административният орган е признал наличието на обстоятелства от обективен характер, които са възпрепятствали ползвателя да реализира приходите от продажба на произведената въз основа на одобрения проект продукция за финансовата 2016 г., поради което размерът на подлежащата на възстановяване финансова помощ е определен само въз основа на непостигнатите финансови показатели за 2017 г. На база констатираните несъответствия и след частично приемане на възражението е издадено решение № 07/123/00920/3/01/04/01 за налагане на финансова корекция в размер на 85 789, 31 лв. По същество административният съд е приел, че атакуваният пред него акт е издаден от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия и в предвидената в чл. 59 АПК форма, без при това да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нито противоречие с приложимия материален закон и неговата цел. За да отхвърли жалбата, съдът е приел за безспорно доказано, че реализираните приходи от продажба на произведената продукция за 2017 г. са в размер на 1, 94%, което съставлява неизпълнение на договорните отношения и е основание по чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за определяне на размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта. Посочил е, че основанията за налагане на финансова корекция и критериите за определяне на размера й са уредени в ЗУСЕСИФ и подзаконовите актове по прилагането му, поради което позоваването на Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г. не се отразява на законосъобразността на решението за налагане на финансова корекция. Постановеното решение е правилно само в частта му, с което е установено неизпълнение на договорни и нормативни изисквания. На първо място, неправилно съдът е приел, че производството е по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Позоваването в административния акт на разпоредби на ЗУСЕСИФ е неправилно, но не съставлява съществен порок, налагащ отмяната му само на това основание. Следва да се има предвид, че производството в случая е започнало по реда на ЗПЗП, във връзка с Наредба № 18/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП, съгласно нейния § 2 от Заключителните разпоредби. По аргумент от § 4, ал. 3 ДР ЗУСЕСИФ, последният закон е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони се предоставя при условията и по реда на този закон /ЗУСЕСИФ/, доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. Процесната процедура по налагане на финансова корекция по договор, по който е отпусната финансова помощ, е проведена по Наредба № 18/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗПЗП, а не съгласно ЗУСЕСИФ, поради което правилно административният акт е основан и на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Решението за налагане на финансова корекция е издадено преди влизане в сила на разпоредбата на чл. 27, ал. 6 ЗПЗП /обн., ДВ, бр. 51/2019 г. /, поради което изложените доводи в касационната жалба относно приложимостта на ЗУСЕСИФ не следва да се обсъждат от настоящата инстанция. Неоснователно е твърдението на касатора, че решението за налагане на финансова корекция е издадено от некомпетентен орган, тъй като ръководител на управляващия орган на ПРСР е директорът на дирекция "Развитие на селските райони" при Министерството на земеделието, храните и горите. Съгласно чл. 51, ал. 1 от Наредба № 18/2008 г. в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни и договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. С наредбата се уреждат условията и редът за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на проекти по мярка "Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /чл. 1 от нея/. Съгласно разпоредбите на чл. 20а, ал. 1 от Закона за подпомагане на земеделските производители изпълнителният директор на фонда е изпълнителен директор на Разплащателната агенция, като организира и ръководи дейността й и я представлява /чл. 20а, ал. 2/. Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. е одобрена на 19 февруари 2008 г. с решение № 755 на Европейската комисия. В съответствие с чл. 74, § 2 на Регламент /E0/ № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (отм.); е определена дирекция "Развитие на селските райони" да изпълнява ролята на Управляващ орган /У0/. В програмата обаче е посочено, че прилагането й ще се осъществява от УО и от РА, като УО ще бъде отговорен за прилагането на мерките по ос 4 Лидер и "Техническа помощ", а прилагането на другите мерки от програмата ще се делегира на РА, което е заложено и в чл. 2д, ал. 2 ЗПЗП, а именно, че Управляващият орган на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. може, след одобрение от министъра на земеделието, храните и горите, да делегира чрез договор част от функциите си по прилагане на програмата на Държавен фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция. Неоснователно е твърдението в касационната жалба, че изпълнителният директор на ДФЗ има правомощия да издава решения за налагане на финансови корекции само относно мерките по чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, касаещи Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., позовавайки се на чл. 20а, ал. 5 ЗПЗП. Решението за налагане на финансова корекция е издадено на основание чл. 20а, ал. 2 ЗПЗП, която разпоредба е действаща и не е отменяна и според която изпълнителният директор на Разплащателната агенция организира и ръководи дейността на Разплащателната агенция и представлява същата. В "Държавен вестник", бр. 51 от 28.06.2019 г., в сила от 28.06.2019 г., ал. 5 на чл. 20а ЗПЗП е изменена, като в нея вече не фигурира препращането към мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2. Тази норма е изменена с § 2, т. 4 ЗИД на ЗПЗП /ДВ, бр. 51 от 28.06.2019 г. /. В § 5 ПЗР на ЗИД на ЗПЗП е регламентирано, че разпоредбите на § 2, т. 4 и 5 относно чл. 20а, ал. 5 и 6 се прилагат и по отношение на решения за налагане на финансови корекции и актове за установяване на публични държавни вземания, издадени до влизането в сила на този закон. С това е придадено обратно действие без ограничение назад във времето за правомощията на изпълнителния директор да издава актове за установяване на публични държавни вземания и решения за налагане на финансови корекции, както за ПРСР за периода 2007-2013 г., така и за новия програмен период 2014-2020 г. Анализът на посочените норми и записаното в одобрената ПРСР 2007-2013 г. води до еднозначния извод, че компетентен да издаде оспореното решение за налагане на финансова корекция е именно изпълнителният директор на ДФЗ. Правилно съдът е приел, че допуснатите от бенефициера действия или бездействия са довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 18/2008 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри, което от своя страна влече икономическа неустойчивост на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Установено е, че на 14.08.2013 г. между ДФЗ и "Балкан пелета" ЕООД е сключен договор за отпускане на финансова помощ по мярка 123 "Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти" за оборудване за производство на дървесни пелети, според чл. 1. 1 от който, Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща до 50% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 07/123/00920 от 22.06.2012 г. Съгласно § 1, т. 1 от ДР на Наредба № 18/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР, като кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда по място на извършване на инвестицията заявление за подпомагане по образец приложение № 9 и прилагат документи съгласно приложение № 10 и декларация за обстоятелствата по чл. 3 и 4 ЗМСП по образец съгласно приложение № 11. Един от задължителните реквизити на заявлението е изготвен към него от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата устойчивост на инвестицията за период не по-малък от 5 години /чл. 14, ал. 1/, а в случаите на строително-монтажни работи – най-малко 10 години /чл. 14, ал. 2 и да показва подобряване на цялостната дейност на предприятието на кандидата чрез постигане на една или повече от целите по чл. 2 /чл. 14, ал. 3/. В конкретно приложения бизнес план бенефициерът е посочил, че целта на дружеството е да следва с производството си пазарното търсене и да завоюва добър пазарен дял, както и да използва оптимално технологичния капацитет на предприятието, близостта му до суровинната база като същевременно реализира изцяло готовата продукция. Във финансовата част са заложени приходи и разходи за всяка от 5-те години на изпълнение на бизнес плана, като за 2017 г. са заложени приходи от продажба на екопелети в размер на 2 100 000 лв. Така, анализът на цитираните разпоредби и данните по делото установяват по безспорен начин наличието на бездействие от страна на дружеството, изразяващо се в неизпълнение на заложените финансови параметри в бизнес плана за 2017 г., което води до недостатъчна икономическа устойчивост на инвестицията и неизпълнение на целите по чл. 2 от Наредбата. Съгласно чл. 31, ал. 3 от Наредбата, решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взема с оглед съответствието му с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с Наредбата и 2. критериите за оценка, посочени в приложение № 8, т. е. оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като именно доказаната чрез него устойчивост на инвестицията е дала основание за одобряване на проекта му за финансиране. Съществена част от образеца към бизнес плана - Приложение № 3 към чл. 14, ал. 1 от Наредбата, е финансово-икономическия статут на проекта, отразен в част VIII. 2, съставен от приходна и разходна част. Кандидатът е задължен да опише производствената и търговската си програма, както и да посочи видовете продукти, които произвежда и които са пряко свързани с инвестицията. Съдържанието на бизнес плана с отразените в него данни, информация и предвиждания позволяват на компетентните органи при оценяване проектите за финансиране да преценят изпълнението на нормативните условия за икономическа устойчивост. Видно от съдържанието на чл. 31, ал. 3 от Наредбата, преценката доколко проектът води до реализиране на целите по чл. 2 задължително преминава през анализ на тези два фактора - основание за вземане на решение за одобряване на решението за подпомагане. Приходите са част от бизнес плана, носители са на информация за съответствието със задължителните условия по Наредбата и съществена част от одобрения и финансиран проект, като цялост от разходи и планирани и очаквани приходи, поради което твърдението на касатора, че нереализирането на заложените в бизнес плана приходи не означава неизпълнение на инвестицията. Изложеното по-горе налага да се приеме, че административният орган правилно в случая е установил нарушение по т. 4. 12 от договор № 07/123/00920, съгласно която ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока на договора и в съответствие с одобрения бизнес план и таблицата за одобрените инвестиционни разходи. Правилно е прието от първоинстанционния съд, че при проверката на изпълнението на проекта от ДФЗ е изследвано цялостното изпълнение на бизнес плана, в това число в частта му за планираните приходи, при което са направени верни изводи за финансово неизпълнение на плана за 2017 г., доколкото с реализирането на по-ниски от заложените приходи от дейността се засягат условията за изпълнение на инвестицията и тези, въз основа на които проектът на бенефициера е оценен като допустим за подпомагане. В останалата част, съдебното решение е неправилно, поради следното: При определяне размера на финансовата корекция – 23. 06%, ДФЗ се е позовал на Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ. Същата обаче е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с окончателно решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в Държавен вестник, бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок /чл. 195, ал. 2 АПК/. Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание процесното решение № 07/123/00920/3/01/04/01, изх. № 01-2600/1263/25.04.2018 г. за налагане на финансова корекция, но само в частта, в която е определен размерът на последната, поради което и следва да бъде отменено в тази му част като незаконосъобразно. По изложените съображения, настоящият състав намира, че в случая е установено извършено нарушение от страна на "Балкан пелета" ЕООД, изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата устойчивост на предприятието му. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира, както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това атакуваното решение на Административен съд-Перник, в тази му част следва да бъде оставено в сила. В останалата му част, решението следва да бъде отменено, поради определяне на размера на финансовата корекция, въз основа методика, прогласена за нищожна с влязло в сила съдебно решение. Предвид това и правилото на чл. 195, ал. 2 АПК, следва делото да се върне като преписка на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Предвид изхода от спора, решението на Административен съд-Перник, с което "Балкан пелета" ЕООД е осъдено да заплати на ДФЗ юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв., също следва да бъде отменено, тъй като разноски на страните в административното производство не се дължат при частично уважаване на жалбата. С оглед на последното и предвид изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото, касационно производство. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК и чл. 173, ал. 2, във вр. чл. 228 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение