Решение № 10980 от 29.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12388/2010 г.

Решение № 10980 от 29.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12388/2010 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Георги Йорданов Борисов, подадена чрез процесуалния му представител, против решение № 2551 от 23.07.2010 г., постановено от Административен съд София - град (АССГ) по адм. дело № 406/2010 г. По изложени доводи за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост се иска отмяната му. Ответникът - директорът на Агенция "Митници", чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, констатира, че касационната жалба е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима. За да се произнесе по нейната основателност, съобрази следното: С обжалваното решение АССГ е отхвърлил жалбата на Борисов против заповед № 9975 от 16.12.2009 г. на директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното му правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка чл. 108, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл), Постановление № 302 на Министерски съвет от 2009 г. за изменение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и утвърденото длъжностно разписание на Митница Кюстендил от 15.12.2009 г. Приел е, че длъжността "старши инспектор", която е заемал жалбоподателят, е съкратена при наличие на фактическите предпоставки на цитираната разпоредба, тъй като е променена структурата на агенцията с новото длъжностно разписание от 15.12.2009 г., в резултат на което длъжностите "старши инспектор" в Регионална митническа дирекция - София, Митница-Кюстендил са намалени, а утвърдената процедура за съкращаване на персонала е спазена. В същото време съдът е изложил съображения, че същата е доколкото има отношение единствено към оптимизиране изпълнението на служебната дейност не се проверява от съда. Фактическата обстановка е правилно установена от първоинстанционния съд и не се оспорва от страните. Оспорват се правните изводи на съда относно съответствието на оспорената заповед с целта на закона. Не се спори по делото, че касационният жалбоподател е заемал длъжността "старши инспектор" с ранг IV младши в Регионална митническа дирекция (РМД) - София, Митница Кюстендил. С ПМС № 302/2009 г. е приет нов Устройствен правилник на Агенция "Митници", като при съпоставка на чл. 8, ал. 1 от отменения Устройствен правилник и чл. 7, ал. 1 от новия, се установява, че е намалена общата численост на персонала на агенцията от 3899 на 3370 щатни бройки. Директорът на Агенция "Митници" е утвърдил ново длъжностно разписание на Митница Кюстендил, в сила от 15.12.2009 г. При сравнение на предходното длъжностно разписание, в сила от 17.11.2009 г., и новоутвърденото се установява, че общата численост на администрацията на Митница Кюстендил от 118 бройки е намалена на 89, а щатните бройки за длъжността "старши инспектор", едната от които е заемана от жалбоподателя, са намалени от 25 на 21 щатни бройки. Във връзка със структурните промени в митническата администрация, със Заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г., изменена със Заповед № ЗАМ-615/17.11.2009 г., органът по назначаването е утвърдил Процедура за съкращаване на персонала на Агенция "Митници", с която е въвел правила за осъществяването на съкращенията и за извършване на подбор. В процедурата са направени изменения с последващи заповеди № ЗАМ-623/24.11.2009 г. и ЗАМ-666/03.12.2009 г. В изпълнение на тази процедура, директорът на Агенция "Митници" е издал заповед № ЗАМ-658/01.12.2009 г., с която е определил състава на комисия за извършване на подбор, длъжностите и служителите, между които да се извърши. Определено е подборът да бъде извършен между 25 служители, заемащи длъжността "старши инспектор" в Митница Кюстендил. Комисията е съставила Протокол за извършения подбор № РД-4400-0474/04.12.2009 г., от който се установява, че жалбоподателят е получил оценка - 69, като съгласно този резултата е на 24 място за длъжността "старши инспектор", от участвалите в подбора 25 служителя. Въз основа на правилно установената фактическа обстановка, макар неправилно в първоинстанционният съд е приел, че процедурата по подбора не подлежи на съдебен контрол, правилно е обсъдил същата, както и факта, че жалбодателя е класира на предпоследно място при извършения подбор. Както утвърждаването на щатното разписание, така и преценката кои служители да бъдат съкратени, се осъществява при условията на предоставена на органа по назначаването оперативна самостоятелност. Административните актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност на общо основание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност, освен когато този контрол е изрично изключен със закон, какъвто не е конкретният случай. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. С това законодателно решение самият избор на административния орган е правно регулиран от чл. 4, ал. 2 и чл. 6 от АПК. Затова съдът, ако установи, че органът е разполагал с оперативна самостоятелност, трябва да провери спазването и на тази регулация. Това значи да прецени, дали с избраната от органа възможност се постига целта, за която законът го е оправомощил да издаде акта - чл. 4, ал. 2, ако се постига, дали не е било възможно решение, по-малко обременително за трети лица - чл. 6, ал. 2 и 3, а ако не е имало и такова решение - имало ли е решение, осъществимо с по-малко обществени разходи (средства, усилия и време) - чл. 6, ал. 4. Ако поне едно от тези правила е нарушено, актът следва да бъде преценен като несъответен на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Действително липсва законово задължение за органа по назначаването да извърши подбор между служителите, които са изпълнявали длъжността, обект на съкращение, преценката за това кои от тях ще останат и кои ще бъдат съкратени е изцяло от компетентността на органа. Това обаче не означава, че ако органът по назначаване създаде вътрешни правила при упражняване на предоставената му оперативна самостоятелност, то не следва да ги спазва. След като органът по назначаването е приел свои правила, при които да упражни преценката си кой служител да остави на работа и с кой да прекрати служебното правоотношение, оповестил е тези правила публично пред служителите на Агенция "Митници", тези правила стават част от нормативно установените граници на оперативната му самостоятелност, докато са действащи. В случая директорът на Агенция "Митници" със заповед № 613/12.11.2009 г. е утвърдил процедура за съкращаване на персонала в Агенцията, наричана по нататък Процедурата. Не се спори, че същата е оповестена сред служителите. Видно от посоченото в самата Процедура, в т. 1 целта й е да регламентира реда за извършване на съкращаване на персонала на Агенция "Митници". Сред принципите на процедурата са прозрачност на процеса на съкращаване и провеждане на справедливи процедури за преценка на квалификацията и работата на служителите при извършване на съкращения (т. 3.1 и 3.3.). Част трета от процедурата регламентира процедурата по съкращаване на длъжности, заети по служебно правоотношение. Уреденият механизъм включва определяне на длъжностите, заемани от конкретни митнически служители по служебно правоотношение, които следва да бъдат съкратени, въз основа на мотивирани предложения от страна на директорите на регионални митнически дирекции и началниците на митниците до директора на Агенция "Митници" (т. 22). За целта и въз основа на заповед за започване на процедура за съкращаване от нарочно назначена комисия се извършва оценяване на включените в подбора служители - всички служители от съответното учреждение, заемащи предвидената за съкращаване длъжност, по утвърдени в самата процедура критерии за подбор и класиране на служителите във възходящ ред според получените от тях оценки. Въз основа на получените резултати комисията предлага за съкращаване служителите с най-ниски оценки съобразно броя на длъжностите, определени за съкращаване (т. 23 и т. 24). За работата на комисията се съставя протокол, който се представя на директора на регионалната митническа дирекция/началника на митницата, те от своя страна изпращат до Централно митническо управление протокола от работата на комисията, формулярите за оценка на служителите и другите документи. Въз основа на предложенията на директорите на регионалните митнически дирекции и началниците на митниците (процедурата предполага изготвяне на такива по аргумент от т. 22, т. 29 и т. 32) и евентуално, ако е назначена комисия в Централно митническо управление и нейно предложение (т. 30) директорът на Агенция "Митници" определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат (т. 32) и отправя писмени предизвестия за прекратяване на служебните правоотношения до определените за съкращаване служители, след което със заповед на директора на Агенция "Митници" се прекратяват служебните правоотношения със служителите, заемащи съкратените длъжности - на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (т. 33). Така утвърдената процедура, макар и разписана по начин, че директорът на Агенция "Митници" "определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат", предпоставя и обосновава това определяне с подбора на служителите, осъществен от нарочната комисия. На тази комисия органът по назначаването е възложил да извърши оценка на квалификацията и нивото на изпълнение на възложената работа (по критериите по т. 11 и т. 12 и при тежестта им Приложение № 6) като ги класира във възходящ ред според получените оценки и въз основа на получените резултати да предложи за съкращаване служителите с най-ниски оценки. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че спазването на описаната процедура за съкращение в Агенция "Митници" е гаранция за спазване на регламентираните в АПК принципи за съразмерност, равенство, последователност и предвидимост, които органът по назначаването е длъжен да спазва при упражняване на оперативната си самостоятелност. Видно от приетите по делото доказателства, със Заповед № ЗАМ-658/01.12.2009 г. на директора на Агенция "Митници" е определена комисия за извършване на подбор между служители в Митница Кюстендил, сред които е и жалбоподателят. Комисията е оценила посочените в заповедта служители и е съставила Протокол № РД-4400-0474/04.12.2009 г., в който служителите са класирани по заемани длъжности и получена обща оценка. Съставен е и формуляр за оценка на жалбоподателя, от който се вижда по какъв начин е определена оценката му. С по-високи оценки от него са 23 служителя, поради което следва изводът, че органът по назначаването в конкретния случай се е съобразил с резултатите от извършения подбор. Неоснователен е доводът за допуснато нарушение на материалния закон, развит в насока, че липсвало реално съкращаване на длъжността на Борисов. Като е приел, че относимо за спора е съкращаването на четири от съществуващите двадесет и пет бройки "старши инспектор", а не дали такива длъжности са останали да съществуват като нормативно определена позиция и система от функции, задължения, изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика, административният съд е извел обоснован извод, че оспорваната заповед е законосъобразна. Правилно е счел, че длъжността на жалбоподателя - "старши инспектор" в Митница Кюстендил, Регионална митническа дирекция - София е съкратена. Това се доказва по безспорен начин от приетото от Министерския съвет изменение на Устройствения правилник на Агенция "Митници", от намалената с него обща численост на ведомството, както и от утвърденото от органа по назначаването разписание на длъжностите. В случая е видно, че след съответната преценка по целесъобразност е налице реално намаление на щатните бройки за тази длъжност. Намаляването на броя на длъжностите "старши инспектор" в длъжностното разписание на съответната структура е една от формите на реално съкращаване на длъжността. В този случай фактът, че длъжността продължава да съществува като система от функции, задължения и изисквания, не води до извода, че конкретната длъжност не е съкратена. Намаляването на броя на служителите, изпълняващи една и съща длъжност дава право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител, като в случая е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, а в конкретния случай тази преценка по целесъобразност е била съобразена с приетите Правила. Изложеното дава основание да се приеме, че съдът, съобразявайки се с фактите по делото е приложил правилно материалния закон и тъй като не са установяват нарушения и на процесуалните правила, не са налице касационни основания, водещи до отмяна на решението. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - пето отделение,