Решение № 8133 от 4.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4038/2016 г.

Решение № 8133 от 4.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4038/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Галина Христова Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба, подадена от пълномощника на министъра на земеделието и храните - юрк. Н. Н., срещу Решение № 1876 от 19.02.2016 г., постановено от тричленен състав по адм. дело № 12981/2014 г. по описа на Трето отделение Н. В. административен съд с доводи за наличие на отменителните основания на чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяната на съдебния акт.

Ответната страна - "З. р.-08" ООД със седалище и адрес на управление гр. С., чрез упълномощения адв. Ст. Рафаилов - САК, представя становище за неоснователност на касационната жалба.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Посочва, че с цел оптимизиране на актуализацията на СИЗП и предотвратяване на последващи финансови санкции за България, МЗХ е изготвило Консолидиран план за действие за подобряване на работата на ИСАК, който е одобрен от Европейската комисия. Като резултат от прилагането на този план МЗХ изготвя окончателен, актуализиран слой с допустими за подпомагане площи, базиран на план за ново ортофото заснемане на територията на България извършено в периода 2010-2013 г., теренни проверки извършени от служители на ОСЗ, на база на който РА извършва окончателно плащане за кампания 2013 г.

Правомощието на Министъра на земеделието и храните е уредено в чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП, преди изменение на разпоредбата на чл. 33а от ЗПЗП (ДВ бр. 40/2014 г.), съгласно която на министъра се предоставя правото да уреди с Наредба реда за създаване и поддържане на системата за идентификация на земеделските парцели. От същата разпоредба се извежда и правомощието му да одобрява със заповед обхватът на специализирания слой, определен с Наредбата по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП. Следователно, правомощията на Министъра на земеделието и храните са нормативно уредени и с действията си по одобряване на окончателния, специализиран слой "площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г., Министърът не е нарушил закона в степен, порокът на административния акт да води до неговата нищожност. Съображенията на Министъра да включи или не определен парцел в специализирания слой се извеждат от критериите уредени в Наредба № 5 от 10.03.2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделски парцели по схемите за плащане на регионалните критерии.

Намира, че в случая административният орган не е излязъл извън правомощията си, изземвайки правомощия на РА, оспорваният акт не страда от съществен порок - материална некомпетентност, поради което неправилно е обявена неговата нищожност.

Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред тричленния състав на ВАС е Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 като част от Системата за идентификация на земеделските парцели в частта, в която не са включени ползваните от "З. р.-08" ООД, като обработваема земя, площи, а именно: парцел № 30096-54-2-2, парцел № 32915-170-1-1, парцел № 35537-506-2-2 и парцел № 35537-509-1-4.

Въз основа на събраните доказателства съдът е приел за установено следното от фактическа страна:

С оспорвания административен акт министърът на земеделието и храните, е одобрил окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" (ПДЗС) за кампания 2013, като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), актуализиран през 2013 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от същата година, отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени от Техническия инспекторат към Д. фонд "Земеделие" (ДФЗ), областните и общински структури на Министерството на земеделието и храните (МЗХ), както и чрез разглеждане на подадените възражения срещу обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", одобрен със Заповед № РД-09-840 от 2.12.2013 г. на същия административен орган. Със заповедта било разпоредено, в срок до 6.12.2013 г., на интернет-страницата на МЗХ да се публикува съобщение, с което се уведомяват кандидатите за подпомагане по схемите и мерките за плащане на площ през 2013 г. за възможностите да се запознаят с актуализирания специализиран слой и да подадат възражения срещу него. Търговското дружество - жалбоподател, с молба № ЮЮ-09-2446 от 9.12.2013 г., подадена до Областната дирекция "Земеделие" - С., възразило срещу обхвата на слоя "Площи в добро земеделско състояние", в частта по отношение на парцел № 30096-54-2-2 с площ от 6.00 ха; парцел № 32915-170-1-1 с площ от 5.57 ха; парцел № 35537-506-2-2 с площ от 3. 34 ха и парцел № 35537-509-1-4 с площ от 8.46 ха.

С писмо № 13-1672 от 05.03.2014 г. до изпълнителния директор на ДФЗ министърът на земеделието и храните изпратил окончателните, за кампания 2013, цифрови географски данни за физическите блокове и за специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние".

С друго писмо - № 70-32-09 от 17.07.2014 г. - министърът информирал "З. р.-08" ООД за резултата от проверките относно парцелите, визирани във възражението, като посочил, че Разплащателната агенция ще изпрати уведомителни писма на всеки земеделски стопанин, които могат да се обжалват при несъгласие с данните, отразени в тях.

При тази фактическа установеност съдът е направил извод, че оспорваната Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. е нищожна поради следните съображения:

I. Преди приемането на новата разпоредба на чл. 33а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ДВ, бр. 12 от 13.02.2015 г.), в него липсва, както понятие "специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", така и съответната правна уредба, включително правомощие на министъра на земеделието и храните за одобряването на специализиран слой. Това понятие е употребено в текста на чл. 16а от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол (нов - ДВ, бр. 21 от 2012 г., изм. - ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.). Съгласно посочения текст, МЗХ създава в СИЗП (системата за идентификация на земеделските парцели) специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите на Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища.

1. Съгласно чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. (изм. - ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.) министърът на земеделието и храните одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние".

1. Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол е издадена на основание чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП, който възлага на министъра на земеделието да издаде подзаконов нормативен акт и с него да уреди условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната информационна система и съставляващите я: система за регистрация на кандидатите, на заявленията за подпомагане и на заявките за плащане; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на животните и интегрирана система за контрол (изм. ДВ, бр. 85 от 27 октомври 2009 г.).

1. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Като подзаконов нормативен акт, наредбата не може да урежда въпроси извън очертания със закона предмет. С нея не може да се създава първична уредба на правомощие на министъра на земеделието и храните, което не е предвидено в закона. По аргумент от чл. 20, ал. 5 от Закона за администрацията, правомощията на министъра като централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност се определят със закон. По изключение, с постановление на Министерския съвет на министъра могат да се възложат и други правомощия.

Изводът на съда е, че при липсата на възложено със закон правомощие, министърът на земеделието и храните не е компетентен да утвърждава специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Индиция за това е и липсата на посочено в заповедта правно основание за издаването й, посочено в ЗПЗП.

II. Окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" е бил одобрен като част от Системата за идентификация на земеделските парцели, нормативно уредена в чл. 33 ЗПЗП (изм. - ДВ, бр. 16 от 2008 г., изм. - ДВ, бр. 85 от 2009 г.). Съгласно текста на ал. 1 и ал. 2 системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства. В системата се включват данни от картата на възстановената собственост и регистрите към нея, както и географските данни и идентификационните кодове на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства; ползвателите и начинът на трайно ползване на блоковете на земеделските стопанства. В нея не е предвидено обособяването на данни, които да бъдат групирани с наименованието "специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние".

1. Законово уреденото правомощие на министъра на земеделието и храните, свързано със Системата за идентификация на земеделските парцели се свежда само до организиране на създаването и актуализирането на цифрови ортоизображения с дигитализирани физически блокове (чл. 33, ал. 2 ЗПЗП).

1. Произнасяйки се за създаването на специализиран слой, министърът на земеделието и храните навлиза в компетентността на Разплащателната агенция, която приема, проверява и взема решение по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на Общата селскостопанска политика и Общата политика по рибарство. Министърът на земеделието и храните няма право да установява състоянието на площите, каквото фактически е извършил, произнасяйки се за одобряване на специализиран слой като част от СИЗП. Според действащата към момента на издаването на заповедта законова уредба, той е компетентен да одобри със заповед след съгласуване с Европейската комисия Условия за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, като ги обнародва в "Д. вестник" (чл. 42 ЗПЗП) и да определи с наредба общи и регионални критерии за подпомагане по Схемата за единно плащане на площ, но само за постоянни пасища, които са допустими за подпомагане по Схемата за единно плащане на площ (чл. 40, ал. 3, предл. 2 ЗПЗП).

III. Оспорения административен акт не съдържа критериите, въз основа на които е бил утвърден специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", поради което не би могло да се провери как административният орган е формирал преценката си за включването или изключването на площи от обхвата на слоя. Изразеното общо волеизявление за одобряване на специализиран слой не прави препращане към събраните географски данни, за да се установи как на практика е извършено обозначаването на слоя.

В заповедта липсва разпоредителна част и относно физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства или частите от тях, които остават извън одобрения специализиран слой, което препятства възможността за обжалване на заповедта от съответните земеделски стопани.

IV. С оглед съображенията, изложени в задължителното за органите на съдебната и изпълнителната власт Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. (на общото събрание на съдиите от I и II колегия на ВАС), съдът е приел, че със заповедта за одобряване на специализиран слой министърът на земеделието и храните е трябвало да идентифицира, както отделните физически блокове и блоковете на земеделските стопанства, така и ползвателите и начина на трайно ползване на блоковете, които попадат или не попадат в одобрения специализиран слой, още повече че данните за това се съдържат в Системата за идентификация на земеделските парцели (чл. 33 ЗПЗП).

Така мотивиран съдът е обявил нищожността на оспорвания административен акт.

Решението е неправилно. При правилно установена фактическа обстановка и събрани в пълен обем доказателства съдът от първата инстанция е направил изводи, които настоящият съдебен състав не споделя по следните съображения:

Няма спор, че административните актове, издадени при липса на компетентност - по материя, по място или по степен - водят винаги до нищожност на издадения от некомпетентния орган административен акт - чл. 173, ал. 2 и ал. 4 АПК.

Няма спор също, че министърът на земеделието и храните е централен орган на изпълнителната власт с обща компетентност в областта на селскостопанската политика и към момента на издаване на оспорвания административен акт в ЗПЗП не е разписано изрично правомощие да "одобрява" с нарочен акт окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Но това не означава, че министърът, като централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност в областта на селскостопанската политика на държавата е лишен от правомощието да издаде процесния акт. Това правомощие му е делегирано от нормативните актове, приети от ЕС и задължителни за изпълнение от нас като държава-членка, регламентиращи условията и правилата за директно подпомагане на земеделските стопани, а именно - Регламент (ЕО) № 73/2009 НА СЪВЕТА от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани и Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. НА КОМИСИЯТА от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор.

Съгласно чл. 4, ал. 2, б. "г" от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) споделената компетентност между Съюза и държавите-членки се прилага и в областта на селското стопанство и рибарството, с изключение на опазването на морските биологични ресурси. Съгласно чл. 7 Съюзът следи за съгласуваността между различните си политики и действия, като отчита всички свои цели и се придържа към принципа на предоставената компетентност.

Компетентността е нормативно признатата способност на даден орган да издаде определен акт, т.е. тя очертава кръга от задачи, възложени на този административен орган, неговите правомощия (като съвкупност от права и задължения), предоставени му за осъществяване на държавната власт. Затова тя се определя от закон или друг нормативен акт: - с който е създаден адм. орган; - отделен норм. акт, който определя компетентността на органа; - от нормативни актове, които възлагат правомощия на посочения адм. орган - функции и задачи в определена сфера - или по отношение на други органи, или по отношение на отделен предмет на дейност; - от нормативни актове, които възлагат правомощия на категория органи, към които спада или може да спадне дадения орган.

Материалната компетентност се изразява в определения по материя кръг от въпроси, които административният орган има правомощието да решава и средствата за това. Тя е и израз на специализацията по материя между отделните органи. Личната компетентност (компетентност по степен) изразява пределите на правомощията на отделния административен орган в зависимост от мястото и положението на органа вътре в административната организационна система.

Съгласно чл. 14 Регламент (ЕО) № 73/2009 НА СЪВЕТА от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани ... всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17 - Системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Използваните техники се основават на компютризирана географска информационна система, която е желателно да включва въздушни или сателитни ортогонални изображения, с хомогенен стандарт, гарантиращ точност, равна поне на картографско изображение с мащаб 1:10 000.

Задължението за създаване и прилагане на интегрираната система за администриране и контрол лежи върху държавата, като по силата на принципа на процесуалната автономия държавата-членка сама решава с какви правно-технически средства да извърши това.

В областта на общата селскостопанска политика на Европейския съюз орган с обща компетентност, който по силата на вътрешните актове представлява централен едноличен орган на изпълнителна власт, е министърът на земеделието и храните. Това следва от създадената в Р. Б. система на органите на изпълнителната власт, уредена подробно в Закона за администрацията. Ето защо дори специален закон да не закрепва задължението по чл. 14 от Регламент № 73 за конкретен държавен орган, по силата на устройствените правила на администрацията в България и нормата на чл. 33 ЗПЗП с обща компетентност за създаване и поддържане на ИСАК разполага именно министърът на земеделието и храните. Това правомощие му е предоставено от акт на Европейския съюз, който се ползва с върховенство по отношение на вътрешното законодателство и има непосредствено действие на територията на страната ни като държава-членка. При действието на принципа на прилагане на правото на ЕС и общата компетентност на централните административни органи, която е специализирана по материя, не може да бъде споделено разбирането, че е налице пълна липса на компетентност за министъра на земеделието и храните да одобри специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние". Предприетото от него правно действие, обективирано в оспорваната пред съда заповед № 09-114 от 27.02.2014 г., представлява упражняване на възложената от правото на ЕС компетентност и общата му компетентност по чл. 33 ЗПЗП, поради което актът следва да се счита за издаден в рамките на предоставените му законови правомощия.

Тъй като делото е изяснено от фактическа страна спорът следва да бъде решен по същество при наличните и относими доказателства.

Съгласно заключението на назначената по делото експертиза, в конкретният случай, административният орган е определил обхвата на слоя ПДЗС по отношение на спорните парцел 30096-54-2-2 - с. З. като е използвал сателитна снимка от 2013 г., а по отношение на парцели 32915-170-1-1 - с. И.; 35537-506-2-2, 35537-509-1-4 - с. К. е извършил теренни проверки на масто с GPSприемник с вграден компас и камера. Цялата част от площите, посочени в писмото с изх. № 70-3209 от 17.07.2014 г., които не са включени в слоя ПДЗС не отговарят на изискванията на Наредба № 5 от 10.03.2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища (обн. ДВ, бр. 22 от 19.03.2010 г. и отм. ДВ, бр. 15 от 24.02.2015 г.). Заключението не е оспорено от страните и е прието от съда като обективно.

Обстоятелството, че страната не е посочила доказателства оборващи както заключението на експерта, така и констатациите на административния орган прави възражението за непълнота на експертизата неоснователно, поради което не следва да бъде уважено. Жалбата е неоснователна, а оспорваният административен акт, като правилен и законосъобразен, следва да остане в сила.

Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, петчленен състав