Решение № 14741 от 8.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4317/2013 г.

Решение № 14741 от 8.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4317/2013 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 145 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Людмила Преславова Петрова от гр. София против заповед № 702/11.03.2013 г. на министъра на околната среда и водите, с която служебното и правоотношение е прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради получена възможно най - ниска годишна оценка за изпълнение на длъжността. Жалбоподателката поддържа, че заповедта е незаконосъобразна, тъй като е издадена в нарушение на административнопроизводствените правила и на разпоредбата на чл. 19 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА) оценяването е извършено за служител на експертна длъжност със спомагателни функции, а тя заема длъжност експерт с аналитични и/или контролни функции. Моли заповедта да бъде отменена. Ответникът - министърът на околната среда и водите чрез процесуалния представител оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, намира жалбата за процесуално допустима, подадена в срок и от лице с правен интерес от оспорването. Разгледана по същество е основателна. Жалбоподателката Петрова заема длъжност младши експерт с ранг II младши в отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Биоразнообразие" на дирекция "Фондове на Европейския съюз за околна среда" в Министерство на околната среда и водите. За установяване на равнището на професионална квалификация и изпълнение на служебните задължения на служителката Петрова е извършено ежегодно оценяване, което обхваща периода 1.12.2011 г. - 31.11.2012 г. и протича на три етапа. За целта е съставен работен план на 30.11.2011 г., обективиран във формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността съгласно Приложение № 2 към чл. 24, ал. 1, т. 3 на отменената Наредба за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (НУРАСДА). След влизане в сила на новата Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА), приета с ПМС № 129/26.06.2012 г., обн., ДВ, бр. 49 от 29.06.2012 г., в сила от 1.07.2012 г., изм. и доп., бр. 27 от 15.03.2013 г., наричана по-нататък наредбата е изготвен нов формуляр за оценка на изпълнението на длъжността от служители, заемащи експертни длъжности със спомагателни функции и технически длъжности съгласно Приложение № 3 към чл. 19, ал. 1, т. 2, като в т. 1 на формуляра са изложени обобщено преките задължения и конкретни задачи. Сравняването на работния план и обобщението в новия формуляр не разкрива съществени разлики в поставените за изпълнение задачи от служителя за оценявания период, напротив и двата плана възпроизвеждат основни задължения от длъжностната характеристика на изпълняваната от Петрова длъжност младши експерт в отдел "Оценка, търгове и договаряне". Междинната среща, видно от новия формуляр е проведена на 4.07.2012 г. за което свидетелстват подписите на оценяващия ръководител и на оценявания служител. По делото е представена електронна кореспонденция от която е видно, че едва на 8.11.2012 г. Иванка Рейзи-началник отдел "Оценка, търгове и договаряне" в МОСВ предоставя на служителите указанията на Гюлнар Осман-директор на дирекция "СДЧРКИО" за прилагане на НУРИОСДА и по-конкретно изискванията за привеждане на формуляра за индивидуалния работен план с новите разпоредби. Заключителната среща е проведена на 28.01.2013 г., след която е определена общата оценка за изпълнение на служебните задължения. Оценяването е извършено от началника на отдел "Оценка, търгове и договаряне" в дирекция "Фондове на Европейския съюз за околна среда" (ФЕСОС) в съответния формуляр, в който са отбелязани, както е изложено по-горе, обобщените преки задължения и/или конкретни задачи, изискванията към служителя, коментарите и констатации на оценяващия ръководител, датите на междинната и заключителна срещи (удостоверени с подписите на оценяващия и оценявания), определената обща оценка за периода, възраженията на оценявания, както и становището на контролиращия ръководител-Йоана Христова-директор на дирекция "ФЕСОС" в МОСВ от 11.02.2013 г. след получаване на оценката. Въз основа на направените за периода на атестирането констатации оценяващият ръководител определя на жалбоподателката най-ниската обща оценка за изпълнение на служебните задължения "неприемливо изпълнение". Оценката е оспорена от Людмила Петрова на 04.02.2013 г. с възражение изх. № 95-00-176, което е прието за неоснователно от контролиращия ръководител и така оценката става окончателна (формуляр за корекция на годишната оценка на изпълнението на длъжността от 11.02.2013 г.). На база на така проведеното годишно оценяване на изпълнението на длъжността на Людмила Петрова и получена в резултат на това най-ниска възможна оценка министърът на околната среда и водите издава заповед № 702/11.03.2013 г., с която служебното правоотношение с жалбоподателката Петрова е прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл орган, в предвидената в същия текст писмена форма и съдържа посочените в нормата реквизити, включително фактическото и правно основание за издаване на заповедта. Обстоятелството, че в заповедта не е посочено пред кой орган и в какъв срок може да се оспорва, не опорочава административния акт, тъй като не се отразява на смисъла на волеизявлението на административния орган. Ето защо възражението на жалбоподателката за нарушение във формата на административния акт е неоснователно. При издаването на заповедта обаче са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправни норми, които опорочават определената обща оценка, послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и 5 от ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността въз основа на постигането на предварително съгласувани цели и показаните компетентности. В разглеждания случай Людмила Петрова заема длъжност младши експерт в администрацията на Министерството на околната среда и водите, която е с длъжностно ниво Б6 според Класификатора на длъжностите в администрацията и съгласно чл. 4, ал. 2 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., обн., ДВ, бр. 49 от 29.06.2012 г., в сила от 1.07.2012 г. длъжността е експертна с аналитични и/или контролни функции. Оценяването на изпълнението на длъжността се извършва на три етапа, като съдържанието на същите и общата оценка са регламентирани с разпоредбите на чл. 8 - 11 от НУРОИСДА. Предвид характера на заеманата длъжност, приложимата правна норма за етапите на оценяването е чл. 8, ал. 1 от Наредбата, а съответен на тази длъжност и оценката на нейното изпълнение е формулярът за оценка по образец съгласно приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от наредбата. Представения по делото формуляр за оценка на Петрова, който е конкретното фактическо основание, обусловило извода на административния орган да прекрати служебното правоотношение е образец съгласно приложение № 3 към чл. 19, ал. 1, т. 2 и се отнася до служителите на експертни длъжности със спомагателни функции и на технически длъжности, следователно неотносим към оценяването на изпълнението на длъжността на Петрова за периода 1.12.2011 г. до 31.12.2012 г. В случая в нарушение на цитираните по-горе разпоредби от Наредбата представеният формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, независимо че формално отразява всички етапи от процедурата, не може да послужи за оценка на общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителя за оценявания период. На първо място в противоречие с нормата на чл. 12, ал. 2 и ал. 4 от НУРАСДА (отм.) в първоначално изготвения работен план са възпроизведени задълженията на служителката по длъжностна характеристика (участие в оценителни комисии и в експертни работни групи при провеждане на процедури за подбор на проекти и при провеждане на процедури за директно предоставяне в областта на биоразнообразието, писмено уведомяване одобрените и неодобрени кандидати в процедури за подбор на проекти, изготвяне на доклад от участие в оценителни комисии и др.), но не са определени конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето цели, както и изисквания към изпълнението, които служителят следва да реализира през периода. На второ място съставеният съгласно § 3, ал. 1 от ПЗР към НУРОИСДА формуляр по време на междинната среща е относим към оценка на изпълнението на длъжността на експертни длъжности със спомагателни функции, но не и към заеманата от жалбоподателката експертна длъжност с аналитични и/или контролни функции. А представената по делото електронна кореспонденция сочи, че едва през ноември месец са получени указанията за съобразяване на старите работни планове с новите изисквания на НУРОИСДА, което е следвало да стане през м. юли, вместо през ноември, с което се потвърждава възражението на жалбоподателката, че отбелязаните дати във формуляра за оценка не отговарят на действителното развитие на процедурата по изготвяне на годишната оценка на изпълнението на длъжността. Посочените нарушения на административната процедура по издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е съществено, тъй като крайната оценка на изпълнението на длъжността е изготвена при липса на работен план, което опорочава и следващите етапи от процедурата по атестиране и води като краен резултат до невъзможност за преценка на степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности както на междинната среща, така и на заключителната. На последно място в нарушение на чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА оценката на изпълнението не е изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, а е заменена с общи фрази, че експертът работи под възможностите си, изпитва трудност при постигане на изискванията за качествено изпълнение, проявява неспособност за използване на логичен, аналитичен и систематичен подход в работата си, фокусира се върху изпълнението на собствените си цели, без да се интересува от изпълнението на целите на отдела. Тези констатации не се базират на конкретно установими факти и обстоятелства, поради което не могат да обусловят изводи относно компетентностите на служителя. В тази връзка представените по делото писмени доказателства от ответната страна-писма, доклади и докладни записки свързани с реализацията на проекти и проектни предложения по Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г. " не опровергават изводите на настоящата инстанция относно опорочената процедура по издаване на заповедта на министъра на околната среда и водите за прекратяване на служебното правоотношение и нейната незаконосъобразност. Те касаят период от около един месец в края на оценявания период и сочат на тенденциозно, лично отношение на прекия ръководител към служителката, доколкото резолюциите и забележките, поставени върху изготвени от Петрова документи по проекта се отнасят до несъществени технически грешки и собствено на ръководителя виждане по въпроса за логическото структуриране на документите. Тези доказателства при липсата на приет между оценяващия ръководител и оценявания служител индивидуален работен план в който да са заложени конкретни задачи свързани с движението на описаните в писмата и докладните записки проекти и проектни предложения не могат да засегнат компетентностите на служителя, поради което не следва да се отчитат при общата годишна оценка за изпълнение. Посочените нарушения на изискванията на чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА са съществени тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван с оглед обективно установени факти и обстоятелства - същата не отразява изпълнението на целите и задачите, както и демонстрираните от служителя професионални компетентности за периода на оценяване. Поради всичко изложено настоящият съдебен състав приема, че получената от служителя обща оценка за изпълнението като съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалноправни разпоредби не обосновава прилагането на нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от страна на органа по назначаването. Следователно изискванията на цитирания текст за прекратяване на служебното правоотношение не са изпълнени, поради което издадената заповед е незаконосъобразна и следва да бъде отменена. По тези съображения Върховният административен съд, Пето отделение,