Решение № 8378 от 12.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 8471/2020 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба, подадена от Х. Лазаров, в качеството му на управител на ПОЛИСИМО ТРАВЕЛ ЕООД гр. Трявна против Решение 23 от 19.02.2020 г., постановено по адм. дело 205/2019 г. от Административен съд Габрово, в която са развити доводи за незаконосъобразност и наличие на отменителното основание на чл. 209, т. 3, предл. първо и второ АПК. Иска се отмяната на обжалвания акт и присъждане на понесените разноски за двете съдебни инстанции. Ответната страна - Заместник-министърът на земеделието, храните и горите и Ръководител на Управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони 2014-2020, чрез процесуалния си представител ст. юрк. Ст. Пашова представя писмено становище за неоснователност на касационната жалба. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Счита, че е налице нарушение по смисъла на чл. 172а, ал. 2 АПК, тъй като в мотивите си съдът не е коментирал направените от жалбоподателя възражения в необходимата за това степен, същите не са били взети предвид и надлежно разгледани и оценени. В решението си първоинстанционния съд не се е произнесъл по всички направени от страната искания, като липсват мотиви относно основното възражение на касатора като жалбоподател, свързано с твърдените, като допуснати, нарушения от Комисията при излагане на нормативно определените критерии за подбор, вкл. нарушаване принципа на чл. 8 АПК. От страна на жалбоподателя (като страна в процеса) е било поискано събирането на доказателства относно изясняване спорния в казуса въпрос, свързан с материалната законосъобразност на акта, като с протоколно определение от 03.10.2019 г. (л. 29 по делото) първоинстанционният съд е оставил без уважение искането ответникът да представи бизнес-плановете на проектните предложения на други три дружества с мотива, че това е насочено към преценка работата на Комисията, което най-общо не подлежи на съдебен контрол. Според касатора същите обаче не попадат в дефинициите за производствени дейности, но са били оценени с 20 точки по този критерий, за разлика от проектното предложение на първия. Целта на искането е била да се докаже нарушаването на принципа за равенство на участниците в случая чл. 8 АПК, като при наличие на сходни и еднакво обосновани дейности според подателя на касационната жалба, кандидатите са били третирани различно (което е било и основното възражение пред съда, неразгледано надлежно). Без събиране и приобщаване на исканите доказателства това няма как да бъде преценено, като следва да се има предвид, че нормите на чл. 9, ал. 3 и 4, чл. 171, ал. 2 и ал. 4 АПК, регламентиращи служебното начало в процеса изискват от съда не само да дава конкретни указания на страните, но и да осъществява процесуално съдействие за законосъобразното решаване на въпроса, предмет на делото. Счита, че посоченото представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила, Решението не е обосновано в необходимата за това степен, което е довело и до неправилното приложение на относимия материален закон. Предлага обжалваният съдебен акт да бъде отменен, а делото върнато за ново разглеждане от друг съдебен състав на същия съд. Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното: Касационната жалба е депозирана в срок, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна, но не по изложените в нея съображения. Предмет на оспорване пред решаващия съд е Списъкът на проектни предложения по чл. 9в, ал. 6, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ относно позиция 35, регистрационен на проектното предложение в ИСУН BG06RDNP001-6.004-0248, по процедура за подбор BG06RDNP001-6.004 Производство на продукти, които не са включени в приложение І от Договора за функционирането на Европейския съюз по подмярка 6.4.1 Инвестиции в подкрепа на неземеделски дейности от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 година, публикуван на 07.06.2019 година на интернет страницата на Държавен фонд Земеделие. Съдът е приел жалбата за процесуално допустима, като подадена от страна, за която е налице правен интерес от оспорването. За да отхвърли жалбата съдът е приел за установено от фактическа страна, че ПОЛИСИМО ТРАВЕЛ ЕООД е участвало в процедура чрез подбор BG06RDNP001-6.004 Производство на продукти, които не са включени в Приложение І от Договора за функционирането на Европейския съюз по подмярка 6.4.1. Инвестиции в подкрепа на неземеделски дейности от ПРСР 2014-2020, като е подало проектно предложение с рег. в ИСУН BG06RDNP001-6.004-0248 и наименование Преустройство на част от съществуваща производствена сграда в цех за производство на готови ястия в УПИ ХVІІІ-279, кв. 23 по плана на гр. Трявна. След предварителната оценка дружеството е останало недоволно от получения брой точки, подало е възражение, което не е било уважено и проектното му предложение е останало оценено с 58 точки, според които е попаднало в Списъка на проектни предложения по чл. 9в, ал. 6, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските на позиция 35. Съдът е установил още, че ръководителят на УО е приел Условия за кандидатстване, публикувани по надлежния ред и достъпни за кандидатите в интернет http://www.dfz.bg/bg/prsr-2014-2020/merki-podpomagane-ISUN/ , като е спазил визираната в закона процедура - съгласно чл. 26, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/, ръководителят на управляващия орган /УО/ на програмата утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2. Съгласно чл. 26, ал. 6 ЗУСЕСИФ, утвърдените документи по ал. 1 се публикуват на интернет страницата на съответната програма и в ИСУН заедно с обявата за откриване на процедурата чрез подбор, съответно се изпращат на конкретните бенефициенти заедно с поканата за участие в процедурата чрез директно предоставяне и също се публикуват на страницата и в ИСУН. Съдът е проследил процедурата по извършване на предварителната оценка на проектните предложения и е установил, че са спазени правилата за формиране на експертната комисия, правилата за извършване на оценъчната й дейност, правилата за документиране и отчет на дейността й, като законово установен помощен орган на Ръководителя на УО. Приел е, че не може да извършва контрол за законосъобразност на самата оценъчна дейност на комисията, тъй като тя не представлява административна дейност. Оценителната дейност се осъществява в рамките на нормативно и административно установени правила, но сама по себе си тя няма административен, а експертно-оценъчен характер и изисква притежаването на специални знания, които не са част от компетентността на органа и именно поради това законодателят е предвидил нейното използване в процедурата по подбор. Оценителната комисия оценява и класира проектните предложения, но не е овластена да издава завършени юридически актове, тя прави само предложение за оценката и за класирането на всяко от проектните предложения, като тя може, след като е допуснала съответното проектно предложение до процедура по подбор, да го включи в един от списъците по чл. 9в, ал. 6 ЗПЗП. Предложенията на комисията, обективирани в списъците, са подготвителни административни актове, които едва след одобрението на ръководителя на УО пораждат права, съответно засягат законни интереси на кандидатите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Процесният списък е публикуван след получено становище на УО. Полученото становище, респ. одобрение се потвърждава от факта на публикуване на списъка в предложения от комисията ред на проектните предложения, без УО да го е връщал за провеждане на оценяването и класирането от етапа, където са допуснати нарушения, когато те са отстраними, или да не е одобрил доклада, ако в процедурата са допуснати съществени нарушения. Оспорващото дружество е подало възражение срещу класирането на проектното му предложение на база предварителна оценка, което е било разгледано от нарочно определена със Заповед РД 09-276 от 15.03.2019 г. на заместник-министъра на земеделието, храните и горите и Ръководител на Управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони 2014-2020, изменена със Заповед РД 09-356 от 09.04.2019 г. комисия. Съгласно изготвения доклад, възражението на оспорващото дружество не е уважено и полученият брой точки е останал 58, на позиция 35 от Списъка на проектни предложения по чл. 9в, ал. 6, т. 2 ЗПЗП. Въз основа на тази фактическа установеност съдът е приел, че процесният списък, по отношение на оспорената позиция 35, е изготвен при наличие на компетентност, в изискуемата форма, при спазване на административно-производствените правила и материалноправните разпоредби, както и в съответствие с целта на закона. При оценката на процесното проектно предложение оценителната комисия не е допуснала нарушения на установените правила за оценяване, поради което класирането на процесното проектно предложение е намерил за материално законосъобразно, а оспорването за неоснователно. Решението е недопустимо и следва да бъде обезсилено. Съдът се е произнесъл по жалба, насочена срещу действия в производство по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, които не подлежат на самостоятелен контрол за законосъобразност. Съгласно чл. 9в ЗПЗП предварителна оценка на проектните предложения за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 се извършва, когато размерът на заявената финансова помощ по всички подадени проектни предложения надхвърля разполагаемия бюджет, определен в условията за кандидатстване за съответната процедура, и това е предвидено в условията за кандидатстване. Ръководителят на управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., съответно изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, за мерките и подмерките, делегирани с договора по чл. 2д, ал. 2, назначава комисия, която извършва предварителна оценка на проектните предложения. В едномесечен срок след приключване на периода на прием комисията оценява и класира проектните предложения по критерии и ред, определени в условията за кандидатстване. Комисията изготвя списък на всички проектни предложения, в който се посочва полученият брой точки за всеки проект по всеки критерий. Списъкът се публикува на интернет страницата на Министерството на земеделието, храните и горите, съответно на Държавен фонд "Земеделие". Кандидатите могат да подадат възражение до ръководителя на управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. в 14-дневен срок от публикуването на списъка. Ръководителят на управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. назначава комисия за разглеждане на възраженията. Комисията се произнася в срок от 60 дни от подаване на всяко възражение и уведомява съответната комисия, която е изготвила списъка. Въз основа на извършената предварителна оценка комисията изготвя и публикува на интернет страницата на Министерството на земеделието, храните и горите, съответно на Държавен фонд "Земеделие" списък на: проектните предложения, за финансирането на които е необходим бюджет, който не надвишава с повече от 30 на сто бюджета, определен в условията за кандидатстване за съответната процедура, включително проектните предложения, получили еднакъв брой точки и на всички проектни предложения, извън тези за финансирането на които е необходим бюджет, който не надвишава с повече от 30 на сто бюджета, определен в условията за кандидатстване за съответната процедура. Същинската процедура по подбора на проектните предложения от средата на тези за финансирането на които е необходим бюджет, който не надвишава с повече от 30 на сто бюджета, определен в условията за кандидатстване за съответната процедура се извършва по реда на глава трета, раздел II от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове до достигане на до 110 на сто от бюджета. Тази процедура се провежда в тримесечен срок от публикуване на списъка по чл. 9в, ал. 6, т. 1 ЗПЗП. В случай, че има наличие на остатъчен бюджет до 110 на сто в процедурата по оценяването могат да вземат участие и проектни предложения за финансирането на които е необходим бюджет, който надвишава с повече от 30 на сто бюджета, определен в условията за кандидатстване за съответната процедура и намерили място в списъка по чл. 9в, ал. 6, т. 2 ЗПЗП /чл. 9г от ЗПЗП/. Съгласно чл. 9д ЗПЗП ръководителят на управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., съответно изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, за мерките и подмерките, делегирани с договора по чл. 2д, ал. 2, издава решение, с което отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на всички останали проектни предложения, извън тези по чл. 9г ЗПЗП. Въз основа на цялостен анализ на чл. 9в и 9г ЗПЗП се установява, че на практика са налице две процедури: процедура по предварителна оценка на проектните предложения, която се регламентира от ЗПЗП и процедура по подбор на проектни предложения, която протича по реда на глава трета, раздел II от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Първата от двете процедури процедурата по предварителната оценка на проектните предложения има два варианта. Първият е този, при който кандидатът е допуснат до процедурата по подбор на проектни предложения. При този вариант, процедурата по предварителна оценка по смисъла на чл. 9в ЗПЗП е етап от особената административна процедура по разглеждане на заявления за подпомагане по съответната подмярка /чл. 27, ал. 4, изр. 1 от ЗУСЕСИФ/, която завършва с издаването на заповед от изпълнителния директор на ДФЗ. Тази заповед е индивидуален административен акт като издаването му, или отказът да бъде издаден, подлежат на съдебен контрол, а актовете по движението на процедурата не подлежат на оспорване чл. 27, ал. 4, изр. 1 от ЗУСЕСИФ. Вторият вариант на процедурата по предварителната оценка на проектните предложения по чл. 9в ЗПЗП е този, при който кандидатът не е допуснат до процедурата по подбор по реда на чл. 9г ЗПЗП. В този случай административният акт, с който завършва процедурата е решението на ръководителя на управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., съответно изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, с което отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ /чл. 9д от ЗПЗП/. Това решение е индивидуален административен акт, като издаването, или отказът за издаването му, подлежат на съдебен контрол. В настоящия случай е извършена предварителна оценка на проектните предложения поради надхвърляне на разполагаемия бюджет за съответния период на прием, като предварителната оценка на проектното предложение на земеделския производител е била оспорена по съответния ред и не е спорно, че възражението е било отхвърлено от комисията, но предложението участва в крайното класиране в обявения списък, последен етап на предварителното класиране, с 58 точки. По делото няма доказателства за извършване на действия и преминаване към втората процедура - по подбор на проектни предложения, която протича по реда на глава трета, раздел II от ЗУСЕСИФ. Предвид изложеното настоящият състав на ВАС, пето отделение, намира, че характеристиката на Списъка на проектни предложения по чл. 9в, ал. 6, т. 2 ЗПЗП води до извода, че същият не е административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, който да подлежи на самостоятелен контрол за законосъобразност. Списъкът е част от действията в производството по предоставяне на безвъзмездна помощ и съгласно чл. 27, ал. 4 ЗУСЕСИФ не подлежи на самостоятелно оспорване. Като е приел обратното съдът е постановил недопустим съдебен акт, който следва да бъде обезсилен, а производството по делото прекратено. Воден от горното и на осн. чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд, пето отделение