Решение № 8719 от 2.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9788/2019 г.

Решение № 8719 от 2.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9788/2019 г., V о., докладчик съдията Емил Димитров Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Община Омуртаг, чрез процесуален представител, срещу решение № 48 от 5.04.2019 г., по адм. д. № 133/2018 г. на Административен съд Търговище/АС-Търговище/, с което е отхвърлена жалбата на община Омуртаг, представлявана от кмета на общинатаq против Заповед № 03-РД/2601 от 27.06.2018 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие"-Разплащателна агенция. С цитираната заповед на осн. чл. 20а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители/ЗПЗП/, чл. 41, ал. 1, чл. 38, ал. 1, т. 5, във връзка с чл. 36, ал. 1, т. 1, чл. 40, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 12/25.07.2016 г. за прилагане на подмярка 7. 2 "Инвестиции в създаването, подобряването, или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка 7 "Основни услуги и обновяване на селата в селските райони" от Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. /Наредбата/, е отказано да бъде финансирано заявление за подпомагане на община Омуртаг на проект ИД № 25/07/2/0.0.0727 на стойност 5866952. 83 лв. Касаторът иска отмяна на съдебното решение като неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост- отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Подробни съображения в подкрепа на касационното основание излага в касационната жалба и в писмена защита. Претендира разноски. Ответникът – Изпълнителен директор на ДФЗ-РА, чрез процесуален представител оспорва касационната жалба. Съображения излага в писмено становище. Претендира разноски. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение съдът е приел за установено от фактическа страна, че община Омуртаг в периода на прием на заявления по подмярка 7. 2 от Мярка 7, открит със заповед № РД 09-552/2.08.2016 г. на министъра на земеделието и храните, е подала заявление за подпомагане на проект "Рехабилитация на общински пътища Община Омуртаг". Приемът е започнал на 2.09.2016 г. и е приключил на 3.10.2016 г. Бюджетът за финансиране на заявленията за подпомагане, подадени в цитирания период на прием, определен със Заповед № РД 09-552 от 2.08.2016 г. за дейност "Строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръжения и принадлежностите към тях", е определен в размер на левовата равностойност на 150 000 000 евро /293 370 000 лева/. В този период на прием са подадени 188 броя проектни предложения, със заявена субсидия на обща стойност 941 625 168. 08 лева, като общата сума на подадените заявления многократно надхвърля наличния за референтния период на прием бюджет за съответната дейност. Със Заповед № РД 09- 166 от 20.02.2018 г. на МЗХГ финансовата помощ е увеличена до левовата равностойност на ЗЗ 234 482, 05 евро, които следва да се използват само за заявления за подпомагане, получили 55, т. по критериите за оценка и са допустими за подпомагане съгласно Наредбата. Подадените в периода на прием заявления за подпомагане са били обработени, при условията на чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата, като заявленията за подпомагане са разгледани в низходящ ред според броя на получените при предварителната оценка точки до размера на бюджета, определен в заповедта за откриване на приема, след извършване на класиране, съгласно критериите за подбор, посочени в Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата. При извършеното класиране заявлението за подпомагане, подадено от Община Омуртаг е получило 50 бр. точки формирани като сбор от точките, присъдени по проекта на кандидата, за които ДФЗ е счел, че е налице съответствие с критериите за подбор, въз основа на резултатите от извършени в процедурата по разглеждане на заявлението административни проверки. По критерия за подбор, посочен в точка 5 от приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата "брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги и обхвата на териториалното въздействие" от претендираните от жалбоподателя 20 точки в заявлението, ДФЗ е присъдил 15 точки, като е приел, че е налице подкритерий 5. 2 - "инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места, с общо население от 1001 до 2000 души". Процедурата е приключила с издаването на оспорената Заповед № 03- РД/2601 от 27.06.2018 г. на ИД на ДФЗ. В мотивите на заповедта са развити съображения относно начина на оценяване на проекта и определените му точки, съобразно приложение № 11 от Наредба № 12, като е посочен наличният бюджет по мярката за дейност по т. 1. 2. "Строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръжения и принадлежностите към тях", определен със Заповед № РД 09-552/02.08.2016 г., достатъчен за финансиране на заявления за подпомагане, получили при класирането най-малко 56 точки при оценяването, като е налице частично разполагаем бюджет по смисъла на чл. 40, ал. 3 от Наредба № 12 за финансиране на заявления за подпомагане, получили най-малко 55 точки. В Заповедта като фактически констатации е посочено че на проекта на Община Омуртаг по критерий 5 от Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата се присъждат 15 точки поради това, че най-дългата реконструирана пътна отсечка по заявлението - Път TGV3074 /Ш-706, с. Величка -с. Ябланово/ - Звездица - Врани кон от КМ 0+00 до КМ 2+018, обслужва с. Звездица и с. Врани кон и е с общо население от 1448 души. С оглед на това и на определените 50 точки за проекта на Община Омуртаг с оспорената Заповед е постановен на основание чл. 38, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 40, ал. 1 и ал. 2 и чл. 36, ал. 1 от Наредбата пълен отказ за финансиране на ИД № 25/07/2/0.0.0727 поради недостатъчен бюджет по подмярката, за финансиране на проекти с по-малко от 56 точки. АС-Търговище е приел за безспорно установено по делото, че по проекта на Община Омуртаг най-дългата реконструирана пътна отсечка е -Път TGV3074/III-706 с. Величка- с. Ябланово-с. Звездица-с. Врани кон от КМ 0+000 до КМ 2+18, измерена в мерна единица 2018 л. м., а съгласно представеното по делото Писмо с изх. № 07-071/8.01.2019 г. на Председателя на Националния статистически институт, към 31.12.2015 г. населението в населено място- с. Врани кон, общ. Омуртаг, обл. Търговище е от 689 бр., а в населено място - с. Звездица, общ. Омуртаг обл. Търговище е от 759 бр. При тези фактически установявания съдът е достигнал до извод, че оспорения акт е издаден от компетентен орган, при спазване на законовите изисквания за форма и съдържание, без да са допуснати съществени процесуални нарушения в хода на проведеното административно производство, при правилно приложение на материалния закон и в съответствие с целта на закона. Съдът е счел, че проектното предложение на община Омуртаг е оценено съгласно критериите за подбор, регламентирани в Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата, като оценяването е извършено съгласно издадено от МЗХГ Задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 вр. Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12/25.07.2016 г. за прилагане на подмярка 7. 2 "Инвестиции в създаването, подобряването, или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка 7 "Основни услуги и обновяване на селата в селските райони" от Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., което е обн. ДВ, бр. 51/27.06.2017 г. Според АС-Търговище задължителното тълкуване е самостоятелен подзаконов административен акт по см. на чл. 50 и чл. 51 от ЗНА, който към датата на издаване на оспорената заповед и към настоящия момент не е отменен и намира приложение. Съдът е приел, че това тълкуване, според което точките по критерий 5 от Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата се определят, като се отчита броя на населението на населеното място/населените места, обслужвани от най-дългата реконструирана/рехабилитирана отсечка, измерена в мерни единици за дължина от съответния общински път, следва да намери приложение към обществените отношения, уредени с Наредбата от датата на влизането й в сила, което обхваща оценяването на подадените проектни предложения в кампанията открита със Заповед №РД-09-552/2.08.2016 г., в т. ч. подаденото от Община Омуртаг заявление за подпомагане. Съдът е извел заключение, че след като по проекта на община Омуртаг най-дългата реконструирана пътна отсечка е Път TGV3074-III-706 с. Величка-с. Ябланово-с. Звездица-с. Врани кон от КМ 0+000 до КМ 2+18, измерена в мерна единица 2018 л. м., обслужваща с. Звездица и с. Врани кон с общо население от 1448 души, което е под 2000 души, по делото е недоказано наличието на всички предпоставки по т. 5. 3 от Критерии 5 на Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата по отношение на община Омуртаг и оспорения акт е материално законосъобразен. Решението е неправилно. Спорният въпрос по делото е бил по прилагането на критерий 5 от раздел II на приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата. Съгласно чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата, в срок до три месеца от крайната дата за съответния период на прием, определен в заповедта по чл. 34, ал. 1, РА: 1. извършва предварителна оценка по критериите за подбор, посочени в приложение № 11, в случаите, при които размерът на заявената финансова помощ на всички подадени заявления надхвърля разполагаемия бюджет, определен в заповедта на министъра на земеделието, храните и горите за съответния период на прием. Раздел II на приложение № 11 касае критерии на подбор на проектни предложения, с включени инвестиции за строителство, реконструкции и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях. Според т. 5 е въведен критерий "Брой на население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториалното въздействие" с възможност по този критерий да се получат максимален брой от 30 точки. Критерият е диференциран на пет подкритерия, свързани с броя на общото население( по данни на НСИ към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване) на територията на населеното място/населените места, където ще се изпълнява инвестицията, за които подкритерии се дава различен брой точки, както следва: 5. 1. При общо население до 1000 души- 10 т.; 5. 2 при общо население от 1001 до 2000 души- 15 точки; 5. 3 при общо население от 2001 до 5000 души- 20 точки; при общо население от 5001 до 10000 души- 25 точки; при общо население над 10000 души- 30 точки. Министърът на земеделието, храните и горите, е издал Задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1, вр. с Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата (обн. ДВ, бр. 51 от 27.06.2017 г.), според което в т. II. Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях, е посочено: Критерий 5 "Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие": За целите на прилагане на критерий 5 "населено място" е населено място съгласно чл. 18, ал. 1 от Закона за административно-териториалното устройство на Република България. Точките по критерий 5 се определят, като се отчита броят на населението на населеното място/населените места, обслужвани от най-дългата реконструирана/рехабилитирана пътна отсечка, измерена в мерна единица за дължина (м, км), от съответния общински път, включен в Решение № 236 от 13 април 2007 г. на Министерския съвет за утвърждаване списък на общинските пътища. Ползват се предоставените от НСИ данни за брой население към 31.12.2015 г. по пол, области, общини и населени места, публикувани на електронната страница на ДФЗ. С влязло в сила на 17.02.2020 г. Решение № 11613 от 31.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11311/2017 г., съдът отменя текстовете на Критерий 4 "Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги и обхвата на териториално въздействие" от раздел I. Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи улици, тротоари и съоръженията и принадлежностите към тях, както и по отношение Критерий 5 "Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги и обхвата на териториално въздействие" от Раздел II. " Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях. " от Задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12 от 2016 г. за прилагане на подмярка 7. 2 / Наредбата /, прието от министъра на земеделието, храните и горите и обнародвано в ДВ бр. 51 от 27.06.2017 г. В резултат Задължителното тълкуване е изменено ДВ бр. 19 от 6.03.2020 г. като в настоящата редакция текстът по критерий 5 е премахнат. В конкретния случай по подаденото от общината заявление на 3.10.2016 г., в което за заявени от кандидата 20 т. поради претендирано съответствие с критерия за подбор, посочен в т. 5 "Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие" от процесното Приложение, са присъдени 15 т., защото най-дългата реконструирана пътна отсечка - Път TGV3074/III-706 с. Величка- с. Ябланово-с. Звездица-с. Врани кон от КМ 0+000 до КМ 2+18, измерена в мерна единица 2018 л. м., обслужва с. Звездица и с. Врани кон с общо население 1448 души, т. е попада в подкритерий 5. 2, за който се присъждат 15 т. В резултат на това, община Омуртаг е получила при класирането общ сбор от 50 т. т. е по-малко от необходимите за получаване финансиране за периода. Първоинстанционният съд е извършил контрол за законосъобразност на оспорения акт, но проверката му за спазване на административнопроизводствените правила от АО се изчерпва с лаконичния извод, че нарушения в тази насока не са допуснати. При анализ на процесното административно производство се установява, че община Омуртаг е подала заявление на 3.10.2016 г. Съгласно чл. 36, ал. 1, т. 3 от Наредбата, в срок до три месеца от крайната дата за съответния период на прием, определен в заповедта по чл. 34, ал. 1, РА: извършва административна проверка на представените документи, заявените данни и други обстоятелства, свързани със заявлението за подпомагане, а съгласно чл. 36, ал. 3 от Наредбата при липса или нередовност на документи, при възникване на необходимост от предоставяне на допълнителни документи при непълнота и неяснота на заявените данни и посочените факти по ал. 1, т. 1, 2 или 3, както и с цел да се удостовери верността на заявените данни, РА указва на кандидата необходимостта от представяне на допълнителни данни и/или документи. Кандидатът е длъжен в срок до 10 работни дни от получаване на уведомяването да представи изисканите му данни и/или документи. Представени след този срок данни и/или документи, както и такива, които не са изрично изискани от РА, не се вземат предвид при последващата обработка на заявлението за подпомагане. Както се отбеляза по-горе Задължителното тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1, вр. с Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредбата, е обн. ДВ, бр. 51 от 27.06.2017 г., в която приложима редакция е било към датата на постановяване на първоинстанционния акт. Принципно верни са съжденията на първостепенния съд за задължителния характер на тълкуването по см. на чл. 50 ЗНА при прилагането на посочената разпоредба от Наредба № 12 в тълкуваната й редакция, както и че то влиза в сила едновременно с влизането в сила на Наредба № 12. Същото в относимата редакция е станало известно както на административния орган, така и на заявилите участие субекти по настоящата процедура за подпомагане, открита със Заповед № РД 09-552/2.08.2016 г., на датата на обнародването му -27.06.2017 г. Съдът обаче не е съобразил, че видно от прочита на Задължителното тълкуване, с него се променят първоначално заложените критерии за подбор в Приложение № 11, а всички подадени документи на заявителите са били съобразени със съдържанието на Приложение № 11 преди датата на обнародването на Задължителното тълкуване в ДВ на 27.06.201 г. В този случай с оглед спазване принципите на чл. 3, ал. 1 от Наредбата, а именно предоставяне на финансовата помощ при добро финансово управление, публичност, пропорционалност и прозрачност, и предвид чл. 5 вр. чл. 20 от Регламент (ЕС) № 1305/2013, след обнародване на задължителното тълкуване, АО е следвало по реда на чл. 36, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредбата, да укаже на всички кандидати, подали заявления за кампанията преди 27.06.2017 г., но подлежащи на разглеждане след тази дата, необходимостта от представяне на допълнителни данни и/или документи, съобразно промяната в критериите за подбор, както с оглед дадената им от законодателя възможност за отстраняване неяснота в подадените документи, която в случая е възникнала ad hoc след обнародване задължителното тълкуване, така и предвид възможността по чл. 36, ал. 6 от Наредбата да кандидата евентуално да оттегли изцяло или частично заявлението си и приложените към него документи. Неспазване на процедурата по чл. 36, ал. 3 от Наредбата в случая има за последица нарушение на административнопроизводствените правила, което е от категорията на съществените, защото препятства органа да извърши обективна оценка на заявленията на кандидатите при спазване разпоредбата на чл. 40, ал. 1 от Наредбата, според която постъпилите заявления за подпомагане се оценяват съгласно критериите за подбор, посочени в приложение № 11, но съответствието с критериите за подбор се преценява към датата на подаване на заявлението за подпомагане съобразно приложените към заявлението за подпомагане документи. Като не е съобразил горното, първостепенния съд е постановил обжалвания съдебен акт в нарушение на материалния закон. Основателно е и оплакването на касатора за необоснованост на решението тъй като изводите на съда не кореспондират със събраните по делото доказателства, и са формирани при тяхната неправилна преценка. Решението на АС-Търговище следва да се отмени като се постанови друго, по съществото на спора, защото същия е изяснен от фактическа страна и не се налага събирането на нови доказателства. С оглед установеното съществено нарушение на административнопроизводствените правила от ИД на ДФЗ, оспорената заповед следва да се отмени като незаконосъобразна и преписката се върне на административния орган за ново произнасяне по заявлението на Община Омуртаг, при съобразяване от органа с мотивите на настоящото решение, включително последиците от влязлото в сила Решение № 11613 от 31.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11311/2017 г. Предвид изхода на спора и съобразно претендираните /в касационната жалба и в с. з. / и доказани разноски, на касатора следва да се присъдят сторените за настоящото производство разноски, които съобразно представения списък по чл. 80 от ГПК са в размер на 1410 лв., като възражението за прекомерност не се уважава предвид фактическата и правна сложност на делото. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1, във връзка с чл. 221, ал. 2, предложение второ от АПК, Върховният административен съд – пето отделение