Решение № 10349 от 5.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5750/2015 г.

Решение № 10349 от 5.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5750/2015 г., V о., докладчик председателят Диана Добрева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК. Образувано е по жалба на Д. М. М. срещу заповед № РД-15-333 от 21.04.2015 г. на министъра на земеделието и храните, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител (ЗДСл) във връзка с § 1 от ПМС № 90/16.04.2015 г. (обн. ДВ, бр. 29/21.04.2015 г.) и утвърдено длъжностно разписание на МЗХ, в сила от 21.04.2015 г., е прекратено служебното й правоотношение. Иска се отмяна на заповедта като незаконосъобразна. Ответникът - министърът на земеделието и храните, чрез процесуален представител изразява становище за неоснователност на подадената жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 от АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното: Ж. Д. М. е заемала длъжността "старши юрисконсулт" в дирекция "Административно и правно обслужване" (АПО), отдел "Правно обслужване" в (МЗХ) до 21.04.2015 г., от която дата е прекратено служебното й правоотношение с оспорената заповед поради съкращаване на длъжността. Видно от предходното длъжностно разписание, утвърдено от министъра на земеделието и храните, което е в сила от 12.01.2015 г. до влизане в сила на цитираното в оспорената заповед ново длъжностно разписание, дирекция АПО обхваща 3 отдела с обща численост 30 щатни бройки, начело с директор. В отдел "Правно обслужване" са предвидени за заемане 16 щатни длъжности, от които началник отдел - 1 бр. (незаета); главен юрисконсулт - 7 бр.; главен експерт - 2 бр.; старши юрисконсулт - 2 бр.; юрисконсулт - 3 бр. (една незаета); главен специалист - 1 бр. В отдел "Нормативни актове" са предвидени за заемане 6 бр. щатни длъжности: началник отдел 1 бр. (незаета); главен юрисконсулт - 2 бр. и юрисконсулт - 3 бр., а в отдел "Секретариат" - 7 щатни длъжности, от които началник на отдел - 1 бр.; държавен експерт - 1 бр. и главен експерт - 5 бр. (една незаета). С ПМС № 90/16.04.2015 г. (обн. ДВ бр. 29/21.04.2015 г.) е изменен Устройствения правилник на МЗХ, като изменението е в сила от деня на обнародването съгласно § 11 от ЗР на постановлението. Промените не касаят общата численост на МЗХ от 602 щатни бройки, като и дирекция "АПО" остава с 30 щатни бройки, както е преди изменението на УП. С доклад от 21.04.2015 г. на и. д. главния секретар на МЗХ е направено предложение за утвърждаване на ново длъжностно разписание на МЗХ. Със заповед № РД-09-254/21.04.2015 г. на министъра на земеделието и храните, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията (ЗАдм), чл. 2, ал. 3 от ЗДСл и чл. 16 от Устройствения правилник на МЗХ е утвърдено ново длъжностно разписание. Видно от длъжностното разписание, в сила от 21.04.2015 г., Дирекция АПО продължава да обхваща 3 отдела с обща численост 30 щатни бройки, начело с директор. В отдел "Правно обслужване" са предвидени за заемане 12 бр. щатни длъжности, от които началник отдел - 1 бр.; главен юрисконсулт - 5 бр.; главен експерт - 2 бр.; старши юрисконсулт - 1 бр.; юрисконсулт - 2 бр.; главен специалист - 1 бр. В отдел "Нормативни актове" са предвидени за заемане същите като преди 6 бр. щатни длъжности, а в отдел "Секретариат" - 11 щатни длъжности, от които началник на отдел - 1 бр.; държавен експерт - 1 бр., главен експерт - 5 бр., старши експерт - 2 бр. и младши експерт - 2 бр. Тоест налице е намаление на главните юрисконсулти в отдел "Правно обслужване" с 2 щатни бройки (от 7 на 5), на старшите юрисконсулти с 1 бр. (от 2 на 1) и на юрисконсултите с 1 бр. (от 3 на 2), като длъжностите са запазени като наименование и нормативно определена позиция в щатното разписание. Установява се, че с тези 4 щатни бройки в новото щатно разписание на дирекцията са разкрити нови експертни длъжности - старши и младши експерт в отдел "Секретариат". При тези доказателства, съдът приема от правна страна следното: Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108 от ЗДСл орган. Същият текст съдържа специални разпоредби по отношение на формата, в която следва да се издаде административния акт, имащи предимство пред общия текст на чл. 59 от АПК. Текстът предвижда издаването на административния акт в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. В този смисъл доводите на жалбоподателката, че оспореният акт е незаконосъобразен поради липса на мотиви е неоснователен. Посочването на фактическото и правното основание за прекратяване на служебното правоотношение, а именно съкращаване на длъжността и чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е достатъчно за мотивиране на оспорената заповед според специалния закон. Посочени са и другите два изискуеми реквизити - дължими обезщетения и придобит ранг. Актът е издаден при спазени административнопроизводствени правила. Новоутвърденото длъжностно разписание, послужило като правно основание за издаването на оспорената заповед, е материализирано в съответствие с чл. 25, ал. 4 от ЗАдм, даващ правомощие на министъра на земеделието и храните да издава правилници, наредби, инструкции и заповеди. Съгласно чл. 16 от УП на МЗХ министърът утвърждава структурата на административните звена и длъжностните разписания по предложение на главния секретар, което е сторено, видно от доклад от 21.04.2015 г. на и. д. главния секретар на МЗХ, с който е направено предложение до министъра за утвърждаване на ново длъжностно разписание на МЗХ. Заповедта е издадена при формално правилно приложение на материалния закон. Легална дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" се съдържа чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Според тази дефиниция "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са две: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, в негова тежест е да установи, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в щатното разписание на съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете обстоятелства следва да бъдат установени кумулативно. Съдът намира, че формално са налице двете кумулативно изискуеми предпоставки от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - заличаване на длъжността в длъжностното разписание и отмяна, изменение или отпадане на функциите за длъжността старши юрисконсулт в дирекция "Административно и правно обслужване", отдел "Правно обслужване" към МЗХ. Относно първата предпоставка - заличаване на длъжността в длъжностното разписание, съдът намира същата за безспорно установена. Макар длъжността "старши юрисконсулт" да продължава да съществува сама по себе си като нормативно определена позиция, видно при съпоставка на двете длъжностни разписания е, че тя е числено намалена с 1 бройка (от 2 на 1). Вярно е, че общата численост на дирекция АПО е запазена, но длъжностите са преструктурирани. Докато в отдел "Правно обслужване" са намалени щатните длъжности с 4 бр., в отдел "Секретариат" са увеличени с посочените по-горе експертни длъжности (младши и старши експерт). Една от формите на съкращаване на длъжността е намаляване на щатните бройки за дадена длъжност, която продължава да съществува и след съкращаването на щата, но се изпълнява от по-малък брой служители, като административният орган има право на преценка с кои служители да прекрати правоотношението, тъй като действа при оперативна самостоятелност и в ЗДсл не се съдържат изисквания за провеждане на подбор. В случая числеността на дирекцията е запазена, но бройката на съкратените 2 длъжности главен юрисконсулт, 1 старши юрисконсулт и 1 юрисконсулт са преобразувани в други длъжности, за които има друго изискване за образователна степен (бакалавър), докато за главен, старши юрисконсулт и юрисконсулт е магистър, със специалност "право". Независимо от невъзможността да бъдат сравнени задълженията по длъжностните характеристики за длъжността на жалбоподателката и новоразкритите длъжности поради факта, че на жалбоподателката не е връчвана длъжностна характеристика през 2014 г., когато е преназначена, само от сравнение на длъжностните разписания и разпоредбите на чл. 7, ал. 3 и 4 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, регламентиращи основните функции на "старши и младши експерт" и чл. 7, ал. 9 от същата Наредба за юрисконсултските длъжности са видни разликите в изискванията и функциите на експертните и юрисконсултските длъжности. Юрисконсултските длъжности са свързани със задължения за осъществяване на процесуално представителство и изготвяне на становища по правни проблеми, каквито двете експертни длъжности нямат. Основните функции на последните се свързват с обработка на информация и систематизирането й, което не са характерни за длъжността "юрисконсулт". Тоест системата от функции, изисквания и задължения за длъжността "старши юрисконсулт" е продължила да съществува по новото щатно разписание само за наименованата по същия начин единствена щатна бройка, заемана от К. К.. Независимо, че посоченото в заповедта фактическо и правно основание за прекратяване на служебното правоотношение на М. формално е налице, заповедта е издадена в несъответствие с целта на закона и поради това съдът я преценява като незаконосъобразна. Смисълът на съкращението е да се оптимизира работата, като дейността се организира по начин, който да позволи по-ефективно изпълнение на функциите на административната структура. В случая целта категорично не е постигната, защото в сравнително краткия период от 21.04.2015 г. до 1.07.2015 г. нито една от новоразкритите експертни длъжности в отдел "Секретариат" на дирекция АПО за сметка на съкратените юрисконсултски такива не е била заета, а напротив, считано от 1.07.2015 г. е в сила поредното ново щатно разписание на МХЗ, съгласно което в отдел "Правно обслужване" са "възстановени" двете от "съкратените" бройки за юрисконсулти и числеността му е увеличена от 12 на 14 щатни бройки. На втората бройка за длъжността "старши юрисконсулт" е новоназначена В. Г., а третата бройка за длъжността юрисконсулт фигурира отново като незаета, както е и към 21.04.2015 г. При тези доказателства съдът счита, че в случая органът по назначаването е упражнил превратно оперативната си самостоятелност да извърши организационни и структурни промени в рамките на непроменена нормативно определена численост на дирекция АПО с цел подобряване на дейността на съответната администрация. Стабилитетът на държавната служба е не само изрично гарантиран в чл. 81 от ЗДСл, но и съгласно чл. 2 от ЗАдм. администрацията осъществява своята дейност при спазване на изброените принципи, сред които са тези на законност, ефективност, предвидимост, обективност и безпристрастност. Разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от АПК императивно изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, и спазването им е част от задължителната проверка за законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или по целесъобразност. Така че настъпването на последните описани факти, които нямат пряко значение при проверката относно наличието на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл към момента на издаване на процесната заповед, имат съществено значение за съответствието на извършеното съкращение в щата с целта на закона и следва да бъдат взети предвид от съда. Затова съставът счита, че обжалваната заповед подлежи на отмяна при наличие на основанието по чл. 146, т. 5 от АПК - несъответствие с целта на закона. При този изход на делото основателно е искането на жалбоподателката за присъждане на разноски и МЗХ следва да се осъди да й заплати сумата 700 лева. По тези съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение