Решение № 4564 от 16.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 546/2019 г.

Решение № 4564 от 16.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 546/2019 г., V о., докладчик съдията Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите (НАП), чрез пълномощника й главен юрисконсулт Е. Еленова срещу решение № 2329 от 30 ноември 2018 г., постановено по адм. дело № 2068 от 2018 г., по описа на Административен съд – Варна. С него е отменена негова заповед № 1465 от 01 юни 2018 г. за прекратяване на служебното правоотношение с Ж. Желязков, считано от 05 юни 2018 г., на длъжност "инспектор по приходите" в ТД на НАП – Варна, Дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", ИРМ Добрич, с придобит ранг – младши, поради съкращаване на длъжността. Със същото решение е осъдена НАП да заплати на Ж. Желязков от [населено място], сумата в размер на 300,00 лв. (триста лева), представляваща направените по делото разноски за платено адвокатско възнаграждение. В касационната жалба се излагат оплаквания за нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. първо и трето от АПК. Моли за отмяната му и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – Ж. Желязков, чрез пълномощника му адв. П. Стамов, в депозирания писмен отговор на касационната жалба от 08 януари 2019 г., изразява становище за нейната неоснователност. Моли за отхвърлянето й и присъждане на разноските по делото. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), състав на пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна, а разгледана по същество е основателна. Обжалваното решение е постановено след надлежно сезиране на съда с жалба против индивидуален административен акт от лице, за което същият има неблагоприятни последици, при което същото е валидно и допустимо. Производството пред Административен съд – Варна е образувано въз основа на жалба от Ж. Желязков от [населено място] срещу заповед № 1465 от 01 юни 2018 г., издадена от Изпълнителния директор на НАП. С нея, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение, считано от 05 юни 2018 г., поради съкращаване на длъжността му "инспектор по приходите" в ТД на НАП – Варна, Дирекция "Контрол", отдел" Оперативни проверки", ИРМ Добрич, с придобит ранг – I младши, поради съкращаване на длъжността. В заповедта са посочени дължимите обезщетения и придобития от служителя ранг. Съдът е приел, че оспорената пред него заповед, е издадена от компетентен административен орган – по арг. на чл. 107, ал. 1 от ЗДСл, във връзка с чл. 13, ал. 1 от ЗНАП, в установената писмена форма и съдържаща правното и фактическото основание за прекратяване на служебното правоотношение – чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, което е достатъчно да мотивира решението на органа, за да отговаря на изискуемата форма. Изложил е аргументи за неправилно приложение на материалния закон, поради липсата на двете кумулативни предпоставки от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, поради което е установил, че не е налице действително съкращаване на длъжността, заемана от Ж. Желязков, изразяващо се в пълно премахване на функциите, задълженията и изискванията по смисъла на чл. 2, ал. 1 от НПКДА. Длъжността, заемана от държавния служител – "инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" на Дирекция "Контрол" на Териториална Дирекция – Варна – ИРМ – Добрич, на Национална агенция по приходите, макар да е длъжност в премахнат отдел, както система от функции, задачи и отговорности на служител от регионалната структура с присъщите й функционални дейности е продължила да съществува в длъжностната характеристика за длъжността "инспектор по приходите" в сектор "Мобилни групи" – Варна в Главна дирекция "Фискален контрол" при Централно управление на Национална агенция по приходите. Съдът е установил, че с приемане на параграф 2 на ЗР на Постановление № 309 от 20 декември 2017 г. на Министерски съвет за одобряване на допълнителните разходи (трансфери) за 2017 г., обн. в ДВ, бр. 102 от 20 декември 2017 г., в сила от 01 януари 2018 г., общият щат на държавната администрация е изменен и определен с повече от 200 бройки, което е формирало увеличение на общия щат в тази администрация от 7686 на 7886 човека, т. е. налице са 200 нови бройки. С посоченото увеличение попадат длъжностите "инспектор по приходите", каквато е заемало лицето – жалбоподател в звеното на тази регионална администрация и преминаването на длъжността в структурата на ЦУ на НАП не обоснова извода за реално съкращаване на процесната длъжност, по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, поради което е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна и я е отменил. Решението е неправилно. Административен съд - Варна в противоречие с установените факти и обстоятелства е приел, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Ж. Желязков е незаконосъобразна поради неправилно тълкуване и приложение на материалния закон – чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. С оглед съдържанието на цитираната правна норма, за да е налице "съкращаване на длъжността" е необходимо наличието на две кумулативни предпоставки да са налице, а именно: длъжността да е отпаднала като нормативно определена позиция, с пълно премахване на функциите, задачите и задълженията или респективно тяхното изменение да е толкова значително, че новата им съвкупност и изискванията за тяхното осъществяване да налагат извод за наличие на качествено нова длъжност. Дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" е определена в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА) – нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение, възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, на Закона за митниците или на Закона за дипломатическата служба, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. В разглеждания случай, спорният момент е дали длъжността, заемана от Ж. Желязков – "инспектор по приходите" в ТД на НАП – Варна, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", ИРМ – Добрич е продължила да съществува като система от функции, задължения и изисквания, и критерии за заемането й, утвърдени с длъжностната характеристика. Видно от приобщения доказателствен материал по делото се установява, че съкращаването на процесната длъжност, в ТД на НАП Варна, Дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", ИРМ Добрич е извършено в изпълнение на заповед № 3 ЦУ-560 от 23 април 2018 г. на изпълнителния директор на НАП, с която се утвърждава ново длъжностно разписание и за ТД на НАП Варна, считано от 01 май 2018 г. Съответно, целият отдел "Оперативни проверки" при дирекция "Контрол", обслужващ територията на цялата дирекция е закрит. Общата численост на броя на служителите в ТД на НАП Варна е намален и от 1179 щатни броя, след 01 май 2018 г. е 1146 щатни броя, като от длъжностното разписание са отпаднали всички служители от отдел "Оперативни проверки", включително е съкратена и длъжността "инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки", ИРМ Добрич. Също така не е налице целият обем от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика за длъжностна на служителя, който е бил преди 01 май 2018 г. Налице е разграничение между органите по приходите с оглед позиционирането на длъжността: "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "инспектор по приходите" в структурата на администрацията, в отдел, дирекция към ТД на НАП и ЦУ на НАП. При сравнение между преките задължения на органите по приходите в другите оперативни отдели: "Проверки", "Ревизии", "Селекция" и "Услуги за клиентите" в дирекция "Контрол" в ТД на НАП не се установява идентичност с тези на служителите от съкратените длъжности в отдел "Оперативни проверки". Видно от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел "Оперативни проверки" при ТД на НАП, е посочено, че основна цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчно-осигурителното законодателство, чрез извършване на оперативни проверки на задължени лица, а преки задължения са: извършване на оперативни проверки, съгласно утвърдените процедури и инструкции съобразно данъчно-осигурителното законодателство; изпълнява насоките и указанията, дадени от ръководителя на екип за конкретните оперативни действия; извършва предварителен преглед и анализ на наличната информация за задълженото лице; извършва посещения на място в офиси, търговски и производствени помещения, складове и други, свързани с осъществяването на стопанска дейност на задължените лица; в зависимост от вида на проверката и проверявания обект при извършване на контролните действия прилага утвърдените процедури и инструкции за функция "Контрол"; изисква от проверяваното лице да представи документ и писмени обяснения; изисква доказателства и доказателствени средства, събрани в хода на проверката; при определени обстоятелства прави предложение до отдел "Селекция" за селектиране на задължените лица за извършване на проверка или ревизия; при необходимост извършва действия за обезпечаване на доказателства; съставя актове за административни нарушения; при необходимост изготвя искане за възлагане на експертиза; изготвя съответния протокол, с който приключва проверката и го предоставя на проверяваното лице по ДОПК; връчва всички други документи, свързани с извършваната конкретна проверка по реда на ДОПК; при необходимост извършва съвместни оперативни проверки и наблюдения с представители на други контролни органи; изпълнява и други задължения, възложени от прекия ръководител и при необходимост изпълнява трудовите си задължения и след изтичане на редовното работно време. Видно от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел "Проверки" при ТД на НАП, като основна цел е посочено, че основната цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчното и осигурителното законодателство чрез извършване на проверки, а като преки задължения са изброени такива, които не са част от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел: "Оперативни проверки" при ТД на НАП, включват: проверка на счетоводната документация на проверяваното лице; изготвя, подписва и изпраща искания за извършване на насрещна проверка; изготвя молба и съпътстващ доклад за обмен на информация съгласно Регламент (ЕО) 1798/2003; дава предложение за отвод или самоотвод при наличие на основание; дава предложение за спиране, възобновяване и прекратяване производството по извършване на проверка при наличие на основание; окомплектова и изпраща по компетентност екземпляр от преписката при постъпила жалба по издаден от него акт; събира информация и изготвя отговор по получено запитване/молба за информация от администрацията на друга ДЧ; инициира предоставянето на спонтанна информация, като попълва съответния формуляр и изготвя съпътстващ доклад; изготвя писмено уведомление до съответния териториален директор при установяване на основания за изменение за задължения, определени с влязъл в сила ревизионен акт; изготвя съобщение за уведомяване на прокуратурата при установени индикации за наличие на престъпно деяние в хода на производството; регистрира индикации за установени данъчни и и осигурителни измами, както и рискове от неспазване на данъчното и осигурителното законодателство и обработва всички документи, преди предаване в отдел "Архив" в СУЕА. Видно от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел "Оперативни дейности" при ЦУ на НАП основната цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчното законодателство, чрез извършване на фискални проверки на задължени лица, свързани с висок фискален риск, а в преките задължения са вменени множество правомощия, които не са част от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел "Оперативни проверки" при ТД на НАП. Следователно закриването на целия отдел "Оперативни проверки" в дирекция "Контрол" в ТД на НАП обосновава извод, че като система от функции и задачи длъжността не съвпада с тази на инспектор по приходите в отдел "Проверки" при ТД на НАП и в отдел "Оперативни дейности" при ЦУ на НАП. С оглед представеното по делото длъжностно разписание на ТД на НАП – Варна към 01 май 2018 г., одобрено със заповед № 3 ЦУ-560 от 23 април 2018 г. на ИД на НАП, числеността на администрацията на ТД-НАП-Варна е 1146 щатни броя. Видно от приложените по делото поименни разписания на длъжностите на ТД на НАП-Варна към 01 юли 2017 г. числеността на администрацията на ТД-НАП-Варна е общо 1179 бр., като две са щатните бройки за "инспектор по приходите" в ИРМ – Добрич, отдел "Оперативни проверки", а към 05 юни 2018 г. числеността на ТД на НАП – Варна е общо 1146 щатни броя, т. е. има намаляване на администрацията, а "инспектор по приходите" отдел "Проверки", дирекция "Контрол" при ТД на НАП – Варна – ИРМ- Добрич не съществува, както като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание, така и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Съобразно чл. 2, ал. 3 от ЗДСл длъжностното разписание е утвърдено от органа по назначаване (изпълнителния директор на НАП). Хипотезата на чл. 5, ал. 5, т. 6 от ЗНАП е осъществена с решение № РМФ-30 от 14 май 2018 г. на МФ. С оглед на гореизложеното, неправилен е изводът на инстанцията по същество, че не е налице реално съкращаване на заеманата от Желязков, длъжност. Също така липсва напълно аналогична длъжност по идентификационни белези, към която да са прехвърлени в пълен обем функциите и задълженията на закритата длъжност. Следва да се приеме, че съкращаването е реално и е осъществен фактическият състав по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая е спазен и целта на закона. Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в закритите отдели "Оперативни проверки" във всички ТД на НАП, което е насочено към повишаване ефективността на администрацията. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране на дейността на НАП. Предвид изложеното, първоинстанционното решение следва да се отмени като незаконосъобразно като постановено в нарушение на материалния закон и с оглед неговата необоснованост – отменително основание по чл. 209, т. 3, предл. първо от АПК, и да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърли предявеното оспорване от Ж. Желязков на заповед № 1465 от 01 юни 2018 г. на Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите за прекратяване на служебното му правоотношение. При този изход на делото, основателно е искането на процесуалния представител на касатора за присъждане на разноски - юрисконсултско възнаграждение, което съдът определя в размер на 100. 00 /сто/ лева. Посочената сума следва да се възложи в тежест на Ж. Желязков. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,