Решение № 14079 от 13.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9438/2020 г.

Решение № 14079 от 13.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9438/2020 г., VII о., докладчик съдията Христо Койчев Производството е по реда на чл. 208 - 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Ръководителя на националния орган /Н0 на "Програма за Транснационално сътрудничество Дунав" 2014-2020 г. и директор на дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" в МРРБ срещу решение № 2735/3.06.2020 г., постановено по административно дело № 10507/2019 г. на Административен съд София – град, с което е обявена нищожността на решение № РД-02-14-903/26.08.2019 г., с което са определени за недопустими разходи за възнаграждения на членове на екипа по проект с реф. № DTP-196-3. 1 с изпълнител ДП "Пристанищна инфраструктура". В касационната жалба се навеждат доводи за неправилност на съдебното решение, като постановено в противоречие с материалния закон – касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че неправилно съдът е приел, че оспореното решение е издадено от некомпетентен орган. Посочва се, че неправилно съдът е приел, че оспореното решение е такова за налагане на финансова корекция, а то е за отказ за верификация и от там са изведени и неправилни изводи за некомпетентност на издателя на акта. Правомощията на НО по отношение установяването на недопустими разходи са обосновани в т. 5. 1, т. 5. 3, т. 5. 4 от Програмата за транснационално сътрудничество "Дунав" 2014-2020 г., във връзка с чл. 8, ал. 4, бук. "а", т. ii и т. v от регламент № 1299/2013 на ЕС и Парламента от 17.12.2013 г. относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел Европейско териториално сътрудничество". Сочи се, че предвид нормите на чл. 5, ал. 1, т. 1 и чл. 29, ал. 1, т. 8 от Устройствения правилник на Министерство на регионалното развитие и благоустройството, Решение № 156/21.03.2014 г. на МС на Р. България, чл. 9, ал. 1 от ЗФУКПС и Заповед № РД-02-14-191/26.02.2019 г., на министъра на регионалното развитие и благоустройството са налице законовите предпоставки за компетентност на органа издал оспореното решение. Твърди се, че неправилно АССГ е приел, че обжалвания акт касае определяне на финансова корекция, а не отказ от верификация, като е приел, че органа недопустимо е смесил двата института, тъй като видно от обстоятелствената част на акта и диспозитива му се касае именно за отказ за верификация на разходи които са определени като "недопустими". Отчитането на даден разход в противоречие с изискването му за допустим не е нарушение на правото на Съюза и не е нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕСИФ и в този смисъл е неправилен извода на АССГ че, по своята същност оспорения акт представлява налагане на финансова корекция. Този извод е довел и до неправилно приемане, че НО не е имал компетентност да издаде оспорения акт. Моли съда да отмени решението на АССГ и да се постанови такова с което да се отхвърли жалбата на ДП "Пристанищна инфраструктура" срещу решение № РД-02-14-903/26.08.2019 г. Претендират се и разноските по делото за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба – ДП "Пристанищна инфраструктура" в писмено становище, депозирано от процесуалния му представител, оспорва жалбата и твърди че е неоснователна. Сочи се че решението на Административен съд София-град е правилно. Моли съда да отхвърли жалбата и се претендират разноски. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи, че акта е издаден от директор на дирекция "УТС" в МРРБ въз основа на делегация, като не се установява делегиращият орган – министъра на регионалното развитие и благоустройството да разполага с компетентност по съответната програма. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Обжалваното решение е валидно и допустимо, като постановено от компетентния административен съд след надлежно сезиране с жалба срещу индивидуален административен акт от страна, чийто права и законни интереси са засегнати с него. За да обяви нищожността на акта – решение № РД-02-14-903/26.08.2019 г., съдът приема, че същият е издаден от некомпетентен орган. В мотивите си, решаващия съд е приел, че оспорения акт е издаден от директора на дирекция "УТС" в МРРБ въз основа на делегация – издадена заповед № РД-02-14-191/26.02.2019 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Съдът е посочил, че с процесната заповед е възложено на Д. Георгиева да ръководи и организира дейността на "Националния партниращ орган и Националното звено за контакт по Оперативна програма за транснационално сътрудничество в Югоизточна Европа 2007-2013 и Национален орган и Национално звено за контакт по Програма Дунав 2014-2020 и Програма Балкани Средиземно море 2014-2020 и УРБАКТ III. Посочил е, че в т. 3 от същата заповед на директора на дирекция "УТС" в МРРБ е делегирано да издава заповеди и изменения на заповеди, свързани с управлението на програмите, както и всички индивидуални административни актове по смисъла на ЗУСЕСИФ. Съдът е посочил, че за да е налице валидно прехвърляне на правомощия е необходимо органът, който извършва делегацията, да притежава компетентност за издаване на съответния индивидуален административен акт, а в случая не се установява, че министъра на регионалното развитие и благоустройството разполага с такава компетентност. Първоинстанционният съд е приел, че оспорения акт е такъв за налагане на финансова корекция, а не както се сочи в акта за отказ за верификация и тъй като в нито един национален нормативен акт не е установена компетентност на министъра на регионалното развитие да налага финансови корекции по конкретната многонационална програма за сътрудничество, нито му е възложено качество, от което да произтича подобна компетентност, то той не може да делегира такива правомощия на издателя на акта. Предвид на горното е прието, че оспореното решение е издадено от некомпетентен орган и съдът го е провъзгласил за нищожно. Решението е неправилно. Съгласно правната доктрина незаконосъобразността има две проявни форми - нищожност и унищожаемост, като разграничаването им е с оглед степента на порока, засягащ административния акт, последиците от проявяването му и способите за тяхното преодоляване. Нищожността се отнася до валидността на административното волеизявление. При нищожните актове допуснатата незаконосъобразност предпоставя толкова тежко, радикално и нетърпимо нарушение на законността, че санирането им е изключено, същите са лишени от правно действие и не могат да породят целените правни последици. В чл. 146 АПК са изброени пороците, които водят до незаконосъобразност на акта, а признаването на акта за валиден или за недействителен почива на критерия степен или тежест на незаконосъобразността при издаването му. Всяка некомпетентност на органа (предметна, териториална и по степен) води до нищожност на акта. В конкретния случай актът който се обжалва пред съда според обстоятелствената му част и диспозитива е за отказ за верификация, тъй като разходите които са претендирани са недопустими. Дали е налице смесване на двете производства – по налагане на финансова корекция и по отказа за верификация от страна на НО при издаване на процесното решение е въпрос по съществото на спора, като настоящата съдебна инстанция с оглед резултата от съдебното обжалване ще се произнесе само и единствено дали оспорения акт е нищожен или не. Управляващия орган е този който по смисъла на съответните разпоредби в ЗУСЕСИФ – чл. 60 и сл. и чл. 73 от с. з. издава съответния акт. Съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗУСЕСИФ органи за управление и контрол на средствата от ЕСИФ са управляващите органи, сертифициращите органи и одитните такива. Съгласно ал. 5 управляващите органи отговарят за цялостното програмиране, управление и изпълнение на програмата, както и за предотвратяването, откриването и коригирането на нередности, включително за извършване на финансови корекции. Ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият орган, или определено от него лице. Правомощия на ръководител на УО по ЗУСЕСИФ могат да бъдат упражнявани и от овластено от него лице. По силата на чл. 3, ал. 1 от Устройствения правилник на министерство на регионалното развитие и благоустройството / приет с ПМС № 171/16.08.2017 г., обн. В ДВ бр. 68 в сила от 22.08.2017 г. /, Министърът на регионалното развитие и благоустройството, наричан по-нататък "министъра", е централен едноличен орган на изпълнителната власт, който провежда държавната политика в областта на регионалното развитие и благоустройството. В чл. 5 от подзаконовия акт са посочени правомощията на министъра, като в т. 1 е визирано, че той провежда държавната политика за: регионално развитие и европейско териториално сътрудничество, а в т. 12 /в редакцията си преди изменението в ДВ бр. 57/2020 г. / осъществява функции на Национален координатор във връзка с изпълнение на Стратегията на Европейския съюз за Дунавския регион. По силата на чл. 13, ал. 1 от Устройствения правилник министерството е структурирано в 2 главни дирекции, 15 дирекции, инспекторат и звено за мрежова и информационна сигурност. Дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" според чл. 26 от същия подзаконов акт се намира в специализираната администрация на министерството. Разпоредбата на чл. 29, ал. 1, т. 8 от Устройствения правилник гласи, че Дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" изпълнява функциите на Национален орган и Национално звено за контакт по Програма Дунав 2014 – 2020 и Програма Балкани – Средиземно море 2014 – 2020, Програма ИНТЕРРЕГ ЕВРОПА 2014 – 2020, Програма ИНТЕРАКТ III, ЕСПОН 2020 и УРБАКТ III, и всички произтичащи от това задължения и отговорности съгласно регламентите на Европейския съюз (ЕС) и Структурните фондове. Министърът на регионалното развитие и благоустройството е ръководител на администрацията, в рамките на чиято структура се намира Управляващият орган /чл. 25, ал. 1 от ЗА/. По силата на чл. 9, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), ръководителите по чл. 2, ал. 2 - могат да делегират правомощията си по този закон на други длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи определят конкретните им права и задължения. На основание раздел I, т. 1, б. "г", т. 3 и т. 5 от Заповед № РД-02-14-191/26.02.2019 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, издадена на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА, чл. 3, ал. 2 и чл. 5, ал. 1, т. 1 и т. 10 и ал. 4 вр. чл. 29, ал. 1 и ал. 2 от Устройствения правилник на МРРБ и на чл. 9, ал. 1 и ал. 2 от ЗФУКПС, директора на дирекция "УТС" е оправомощен да ръководи и организира дейността на Националния орган по Програма "Дунав" 2014-2020 г., включително да издава всички административни актове по ЗУСЕСИФ. С цитираната заповед, на директора на дирекция "УТС" са делегирани правомощията на ръководител на НО в пълен обем, без да е налице ограничение по отношение на издаваните актове по ЗУСЕСИФ. От анализа на така посочените по-горе правни норми следва извода, че НО има правомощие да установява извършване на недопустими разходи и да издава решения свързани с отказ за верификация на такъв вид разходи по процесната програма. Правомощието на министъра на регионалното развитие и благоустройството да делегира своите права произтича от общото му законово регламентирано право да осъществява държавната политика в областта на регионалното развитие и благоустройството и в частност да провежда държавната политика за регионално развитие и европейско териториално сътрудничество, включващо и осъществяване на функции като национален орган по съответните транснационални програми вкл. по програма "Дунав" 2014-2020 г. Следва да се има в предвид и, че Национален партниращ орган по процесната програма се явява именно Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" и тя изпълнява този вид функции предвид нормата на чл. 29, ал. 1, т. 8 от Устройствения правилник на министерството. Основен принцип в правото е, че когато за изпълнител на дадено правомощие е посочен не конкретен административен орган, а административна структура, то компетентен да се произнесе е нейният ръководител. Както се посочи по-горе, по силата на чл. 9, ал. 1 от ЗФУКПС ръководителите по чл. 2, ал. 2, т. е. на бюджетните организации по смисъла на закона, каквато организация безспорно е Министерството на регионалното развитие и благоустройството, могат да делегират правомощията си по закона на други длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи определят конкретните им права и задължения. В заповедта на министъра на регионалното развитие и благоустройството изрично са посочени функциите и правомощията на Националния орган, включващи ръководството и организацията на дейността на програмата, включително и да издава всички актове по ЗУСЕСИФ. Следователно, оспореният акт, с който са определени като недопустими разходи за възнаграждения на членове на екипа по процесния проект е издаден от компетентен орган. За пълнота следва да се добави, че ВАС с решение № 10522/30.07.2020 г., постановено по адм. дело № 12420/2019 г. е приел, че издадения акт от същия НО по същата програма за транснационално сътрудничество "Дунав 2014-2020 г." е компетентен орган и акта е издаден в кръга на предоставените му правомощия. Предвид горното ВАС счита, че изводите на АССГ относно липсата на компетентност на издателят на оспорения акт, съдържащи се в първоинстанционното решение са неправилни. Ръководителят на НО на "Програма Дунав" 2014-2020 г., разполагащ с правомощието да извършва авансови, междинни и окончателни плащания, т. е. да извършва верифициране, може да бъде министърът на регионалното развитие и благоустройството или друго оправомощено от него за ръководител на УО длъжностно лице. В случая със заповед № РД-02-14-191/26.02.2019 г., министърът на регионалното развитие и благоустройството, е определил директора на дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" при министерство на регионалното развитие и благоустройството за ръководител на Националния орган и последния като такъв притежава компетентността да издава актове по реда на ЗУСЕСФ вкл. и такива за отказ за верификация /независимо от основанието, вкл. и да определя недопустими разходи/ и/или за финансова корекция. Предвид горното обжалвания съдебен акт следва да бъде отменен и делото върнато за ново разглеждане. Мотивите на съда се свеждат до констатацията, че обжалвания акт е нищожен, поради липса на компетентност на издалият го орган. Спорът не е разглеждан по същество. Като не е разгледал приложените към делото доказателства, не ги е съпоставил с обжалвания акт и не е изложил мотиви по същество на спора, съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, като касационният съд не може да се произнесе по същество поради забраната за нови фактически установявания по чл. 220 АПК. Изложеното налага отмяна на обжалваното решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав. При новото разглеждане на спора съдът ще следва да обсъди всички относими доказателства и да направи правни изводи относно законосъобразността на оспорения административен акт. По искането на касатора за присъждане на разноски следва да се произнесе първоинстанционният съд съгласно чл. 226, ал. 3 от АПК. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,