Решение № 4403 от 29.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 860/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г. (ОПРР) срещу Решение 23509 от 14.11.2024 г. на Административен съд София - град по адм. дело 7164/2024 г.

С обжалваното решение е отменено Решение РД-02-14-940 от 18.06.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Министерството на здравеопазването (МЗ) е определена финансова корекция в размер на 5 % върху допустимите разходи по Договор ДГ-5645 от 09.05.2023 г. с изпълнител Електростроежи АД, за нередност за нарушение на чл. 59, ал. 3 във вр. с чл. 63, ал. 1 и чл. 64, ал. 1 и чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.).

Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г., счита решението за неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Счита, че в следствие на неправилно тълкуване и прилагане на нормативната уредба, първоинстанционният съд е достигнал до неправилни правни изводи и сочи, че от първоинстанционния съд са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, тъй като съдът не е изпълнил законовото си задължение да обсъди в решението си всички събрани по делото доказателства, както и доводите и възраженията на страните в тяхната съвкупност и взаимовръзка.

От съда не са изложи собствени мотиви по отношение на фактическите правни изводи, като такива са направени само и единствено в подкрепа на твърденията на Министерство на здравеопазването, без да се отчита доказателствената стойност на същите в тяхната съвкупност.

Твърди, че неправилно и безкритично първоинстанционният съд е приелтвърдението на бенефициера, че липсва яснота в какво конкретно се изразява установеното нарушение, за което е определена финансова корекция дали става въпрос за незаконосъобразен критерий за подбор или нарушението е свързано с начина, по който изпълнителят следа да докаже съответствието си този критерий за подбор.

Противно на тези изводи, касаторът сочи, че в решението за финансова корекция ясно е посочена правната квалификация на допуснатото от страна на бенефициера нарушение при възлагане на процесната обществена поръчка, като в мотивите си административния орган обосновава само и единствено нарушение на правилото на чл. 59, ал. 3 във вр. с чл. 64, ал. 1 ЗОП, а именно незаконосъобразното изискване на възложителя за представяне на сертификат ISO 45001:2018.

Счита, че въведеното изискване участниците да притежават система за управление здравето и безопасност при работа в съответствие със стандарта ISO 45001:2018 или еквивалентен, съществено изменя кръга на заинтересованите лица, като прави невъзможно участието на икономически оператори, които не притежават въпросната система за управление на здравето и безопасност при работа и по този начин се стеснява кръгът на тези лица.

Обосновава изводи, че изискуемият стандарт не попада в посочените в чл. 64, ал. 3 и ал. 4 ЗОП документи за доказване на съответствието с поставените критерии за подбор, предвид което чрез въвеждане на изискване за представянето му възложителят е допуснал нарушение на чл. 59, ал. 3 ЗОП, като необосновано е ограничил икономическите оператори, тъй като е изискал доказване на технически възможности с непредвиден от ЗОП документ.

Не на последно място посочва, че предметът на процесната обществена поръчка, не се характеризира със специфики или особена сложност извън обичайните, поради което счита, че поставено изискване за наличие на сертификат ISO 45001:2018 е незаконосъобразно и необосновано завишено, поради което същото се явява и ограничително за конкуренцията.

Иска съдът да отмени обжалваното решение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на претендираното от ответната страна юрисконсултско/ адвокатското възнаграждение в случай, че същото е над установените минимални размери, с оглед фактическата и правна сложност на делото.

Ответникът по касационната жалба Министерство на здравеопазването, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски. Представлява се от адвокат Б. Христова, Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна следното:

На 20.05.2022 г. между МЗ и УО на ОПРР е сключен Административен договор РД-02-37-6 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 97 791 432, 00 лева по процедура за директно предоставяне BG16RFOP001-9. 001 Мерки за справяне с пандемията, за изпълнение на проектно предложение BG16RFOP001-9. 001-0002 Укрепване капацитета на болничната мрежа за реакция при кризи.

В чл.29, ал.1 АДБФП е предвидено, че в случай на установяване на нередност, при изпълнение на настоящия договор и неговите приложения, УО коригира финансово бюджета на проекта, като прилага финансова корекция в процент или конкретна сума пари върху стойността на реално извършените и допустими за верификация разходи по проекта.

А според разпоредбата на чл.32, ал.1 от същия договор всеки разход по чл.28 и чл.29, който е платен от УО на бенефициера, се третира като недължимо платен разход и бенефициерът е длъжен да го възстанови на УО в 14 дневен срок от влизането в сила на акта, с който е установено вземането.

Съгласно чл. 46, ал. 1 от договора бенефициерът изпълнява проекта при условията на Приложение Е2 и Партньорско споразумение (Приложение Д) с партньори, сред които по т. 26 Община Елин Пелин.

В изпълнение на сключения договор, кметът на Община Елин Пелин е обявил открита процедура чрез събиране на оферти за възлагане на обществена поръчка, с предмет: Асансьор с входно пространство пристройка към съществуваща поликлиника и диспансер, със ЗП 11,25 м² и РЗП 33,75 м², разположена в УПИ VIII - За поликлиника и диспансер, кв. 82 по плана на гр. Елин Пелин, общ. Елин Пелин, обл. Софийска.

В Раздел III Изисквания за лично състояние и критерии за подбор, т. 1. 3 Технически и професионални способности от обявлението, възложителят е поставил изискване:

• Участниците трябва да притежават система за управление здравето и безопасност при работа в съответствие със стандарта ISO 45001:ХХХХ или еквивалентен.

В допълнение е посочено, че за доказване на поставеното изискване се представя - Копие на притежавана система за управление здравето и безопасност при работа в съответствие със стандарта ISO 45001:2018 или еквивалентен.

Документацията по обществената поръчка е публично достъпна на адрес: https: //app. eop. bg/today/284806.

На 09.05.2023 г. Община Елин Пелин е сключила с Електростроежи АД, Договор ДГ-5645 за изпълнение на обществена поръчка с предмет: Асансьор с входно пространство пристройка към съществуваща поликлиника и диспансер, със ЗП 11,25 м² и РЗП 33,75 м², разположена в УПИ VIII - За поликлиника и диспансер, кв. 82 по плана на гр. Елин Пелин, общ. Елин Пелин, обл. Софийска, на стойност 198 799, 12 лв. без ДДС.

На 23.05.2024 г. ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014 2020 г. е уведомил Министерството на здравеопазването за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция.

На 10.06.2024 г. МЗ е представило възражение.

На 18.06.2024 г., с Решение РД-02-14-940, издадено на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г. ЗУСЕФСУ), ръководителят на УО на ОПРР е определил на Министерство на здравеопазването финансова корекция в размер на 5 % от допустимите разходи по Договор ДГ-5645 от 09.05.2023 г. с изпълнител Електростроежи АД, за нередност за нарушение на чл. 59, ал. 3 във вр. с чл. 63, ал. 1 и чл. 64, ал. 1 и чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата (в редакцията й от ДВ бр. 102 от 23.12.2022 г.).

Представена е Заповед РД-02-14-642 от 15.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на Управляващия орган на ОПРР 2014-2020.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, от формална страна в предвидената от закона форма, при липса на допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон и неговата цел.

Излагайки подробно фактите по делото и относимата нормативна регламентация, първоинстанционният съд е приел, че изискването на други документи за доказване съответствието на участник с поставения от възложителя критерий за подбор, различни от изброените в чл. 64 ЗОП, не представлява незаконосъобразен критерий за подбор.

Съдът е обосновал изводи, че разпоредбите на чл. 59, ал. 3 и чл. 64, ал. 1 ЗОП са относими към изискуемите документи за доказване на съответствие с критериите за подбор и техническите и професионални способности на участниците, което обаче не кореспондира с фактическите установявания на органа към ограничителни изисквания към участниците, предвид което съдът е приел, че изложените от административния орган фактически обстоятелства не съответстват на твърденията за нарушение на нормата на чл. 59, ал. 3 ЗОП.

Посочил е, че в разпоредбите на чл. 60, чл. 61 и чл. 63 ЗОП е направено изчерпателно изброяване от законодателя на допустимите по закон критерии за подбор по чл. 59, ал. 1 ЗОП, предвид което е счел, че чл. 63 ЗОП е относим към чл. 59, ал. 1 от с.з., а не към ал. 3, както неправилно е приел административния орган.

Първоинстанционният съд е приел, че от съдържанието на оспорваното решение за определяне на финансова корекция, не става ясно какво точно всъщност е установеното нарушение, за което се определя същата, тъй като от една страна УО разглежда, незаконосъобразно условие, дефинирано като критерий за подбор, което не е сред лимитативно изброените в закона, а от друга, като нарушена правна норма е посочена тази на чл. 59, ал. 3 ЗОП, касаеща забраната за изискване на документи за доказване на съответствие с поставените критерии за подбор, освен посочените в този закон.

Съдът е приел, че изложените от УО фактически обстоятелства не могат да обусловят извода му за нарушение на чл. 59, ал. 3 ЗОП, нито на обвързаните с тази основна хипотеза други норми на чл. 63, ал. 1, чл. 64, ал. 1 и чл. 2, ал. 2 ЗОП, поради което административният акт няма годно правно основание.

Не на последно място, съдът е приел, че от страна на УО не е посочено и кои точно фактически обстоятелства се отнасят към твърдението му за нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП, а изложените, не обосновават извода му за въведен от възложителя ограничителен критерии за подбор, чрез който се ограничава свободната конкуренция.

Приел е и, че при формиране на изводите си за допуснато нарушение на ЗОП, УО не е взел предвид предмета на обществената поръчка, като от последния не са изложени съображения, дали поставеното от възложителя изискване за притежаване от участника на система за управление здравето и безопасност при работа в съответствие със стандарта ISO 45001:2018 или еквивалентен, не попада в приложното поле на чл. 63, ал. 1, т. 10 ЗОП, според който възложителят може да изисква от кандидата или участника да прилага системи за управление на качеството, включително такива за достъп на хора с увреждания.

Обосновал е изводи, че противно на приетото от УО, от бенефициера не е осъществено твърдяното в акта нарушение.

Въз основа на горното съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил.

Решението е правилно.

Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни.

Доводите на касатора за противоречие на обжалваното решение с материалния закон и необоснованост са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция.

На първо място следва да се има предвид, че като адресат на акта за определяне на финансовата корекция законосъобразно е посочено Министерството на здравеопазването. Съгласно решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 06 март 2025 година по съединени дела С-471/2023 и С-477/23, финансовата корекция може да се определи на икономически оператор, различен от извършилия нарушението, стига финансово отговорният икономически оператор да е могъл да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект ще отговаря по този начин за финансовата корекция пред съответния управляващ орган (т. 69 от решението). От друга страна съгласно т.78 от същото решение, ако бъде установено, че допусналият нередността икономически оператор не е финансово отговорен пред съответния управляващ орган за изпълнението на разглеждания проект, общите принципи на правото на Съюза на добра администрация и на зачитане на правото на защита, както и член 47 от Хартата допускат този икономически оператор да няма право да участва нито в процедурата за определяне на финансовата корекция, нито в съдебното производство за нейното оспорване. В този смисъл предвид чл. 32, ал.1 АДБФП всеки разход по чл.28 и чл.29 (при приложена финансова корекция)от същия договор, който е платен от УО на бенефициера, се третира като недължимо платен разход и бенефициерът е длъжен да го възстанови на УО в 14 дневен срок от влизането в сила на акта, с който е установено вземането. Видно от изложеното единствено бенефициерът (Министерството на здравеопазването) се е задължил пред УО да възстанови всеки неправомерен разход, включително и този по чл.29 АДБФП, касаещ приложена финансова корекция, предвид което законосъобразно като адресат на акта е посочено Министерството на здравеопазването, а не икономическият оператор, допуснал нарушението Община Елин Пелин.

Административният орган е приел, че е осъществено нарушение на чл. 59, ал. 3 във вр. с чл. 63, ал. 1 и чл. 64, ал. 1 и чл. 2, ал. 2 ЗОП.

За да е законосъобразен актът по чл. 73, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.) е необходимо в частта относно елемента на фактическия състав на нередността нарушение на приложимото право, ясно и точно да бъдат установени фактите и обстоятелствата, които осъществяват елементите на фактическия състав на нарушената правна норма и същата да бъде конкретно визирана в акта.

Както правилно е приел и първоинстанционният съд, а и видно от съдържанието на оспорвания административен акт, от изложените от УО мотиви, не става ясно какво е твърдяното нарушение, доколкото посочените за нарушени правни норми на чл. 59, ал. 3 във вр. с чл. 63, ал. 1 и чл. 64, ал. 1 и чл. 2, ал. 2 ЗОП, се отнасят както към критериите за подбор, които възложителят може да определи по отношение на кандидатите и участниците ( чл.63, ал.1, т.1 до т.10 ЗОП и чл.2, ал.2 ЗОП), така и към начините за доказване на техническите и професионалните способности на кандидатите или участниците в процедурата(чл. 59, ал.3 и чл. 64 , ал. 1 , т.1 до т.10 ЗОП) Коментирайки поставеното от възложителя изискване Участниците да притежават система за управление здравето и безопасност при работата в съответствие със стандарта ISO 45001:2018, административният орган е изложил разнородни мотиви, както в насока, че поставеното от възложителя изискване към участниците да представят този вид сертификат е в нарушение на чл. 59, ал. 3 ЗОП, така също и че съгласно цитираната разпоредба, възложителят няма право да изисква от последните други документи за доказване на съответствието с поставените критерии за подбор, освен посочените в закона, доколкото в чл. 64 ЗОП са изброени документите, с които се доказват поставените изисквания, като посоченият сертификат не е включен в изброените, с което възложителят е ограничил потенциалните икономически оператори от възможността да оферират по съответната процедура.

Видно от съдържанието на административния акт, същият не съдържа конкретни факти, а представлява съвкупност от общи, необвързани с конкретика констатации из целия спектър на изискванията към критериите за подбор. От друга страна разпоредбите на чл.63, ал.1 и чл.64, ал.1 имат по 10 точки, като органът не е посочил конкретно нарушена норма. Ако е считал, че са нарушени всички разпоредби е следвало да посочи кои конкретни факти в хипотезата на коя конкретна правна норма попадат.

Съгласно трайната и безпротиворечива практика на Върховния административен съд, неправилно определената правна квалификация на допуснатото нарушение съставлява съществено нарушение, което винаги обосновава незаконосъобразност на акта. Липсата на годно правно основание не дава възможност на съда да извърши цялостна проверка за законосъобразност на административния акт, доколкото не може да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на съответната им правна норма, като се мотивира. Доколкото в настоящия случай това не е налице, административният акт се явява незаконосъобразен, както правилно е приел и първоинстанционният съд.

Липсата на доказана по делото нередност, осъществена от ответника, чрез соченото от органа нарушение на ЗОП прави ненужна проверката за правилното квалифициране на нередността по Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Липсата на нередност значи липса на основание за определяне на финансова корекция.

Видно от изложеното, доводите на касатора за противоречие на обжалваното съдебно решение с материалния закон, са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, да заплати на Министерството на здравеопазването разноски за касационната инстанция, представляващи заплатено адвокатско възнаграждение в размер на 3 056,00 лв., видно от Фактура 788 от 24.01.2025 г. и авизо преводно нареждане от 18.02.2025 г. Направеното от касатора възражение за прекомерност е неоснователно, тъй като не се твърдят конкретни обстоятелства, обосноваващи липса на правна и фактическа сложност.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,