Решение № 2953 от 27.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4981/2018 г.

Решение № 2953 от 27.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4981/2018 г., VI о., докладчик председателят Любомир Гайдов Производство по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на "Медицински център Хипоталамус" ООД от гр. Пловдив, срещу решение № 420/23.02.2018 г. по адм. д. № 499/2017 г. по описа на Административен съд Пловдив, в частта му, с която е отхвърлена жалбата му срещу писмена покана за възстановяване на получени суми без правно основание с изх. № 16-2318/16.01.2017 г. издадена от директора на РЗОК Пловдив. С решение № 420/23.02.2018 г. по адм. д. № 499/2017 г. на Административен съд Пловдив е отменена писмена покана с изх. № 16-2318/16.01.2017 г. за възстановяване на суми в размер на 22 480, 62 лева, получени без правно основание от дружеството за първото тримесечие на 2016 г., за разликата над 22 345, 94 лева и е отхвърлена жалбата на "МЦ Хипоталамус" ООД в останалата част. Поддържат се доводи срещу решението като неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което се иска отмяната му. В съдебно заседание касаторът се представлява от адв. Ж. Димова, поддържа жалбата и претендира разноски. Ответникът, директорът на РЗОК – Пловдив, не се явява, представлява се от юрисконсулт Митев със становище за неоснователност на жалбата. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховен административен съд, състав на шесто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от процесуално легитимирана страна и разгледана по същество за основателна по следните съображения: Надвишението визирано в процесната писмена покана е констатирано при извършена проверка назначена със заповед № РД-13-2348/06.10.2016 г. на директора на РЗОК Пловдив по изпълнението на определения брой назначавани специализирани медицински дейности /СМД/ и стойността на назначаваната медико-диагностична дейност /МДД/ за І-во тримесечие на 2016 г. по индивидуален договор /ИД/ № 16-2318/17.02.2015 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ /СИМП/ и Допълнително споразумение № 11/17.05.2016 г. За проверката е съставен протокол за неоснователно получени суми № РД-13-2348/12.10.2016 г. връчен на 12.10.2016 г. на представляващия лечебното заведение, срещу който последният е подал протестно становище /възражение/ вх. № 29-00-106/31.10.2016 г. Същото е разгледано и прието за неоснователно, като мотиви за това са изложени и в процесната писмена покана. По адм. дело № 499/2017 г. на л. 79 е представена Докладна записка към протокол за неоснователно получени суми от 12.10.2016 г. до директора на РЗОК подадена от Г. Добрев – контрольор при РЗОК Пловдив, относно извършената проверка на основание чл. 76а, ал. 2 във връзка с чл. 73 и чл. 74 от ЗЗО, чл. 24 и чл. 27 от Инструкция № РД-16-31/23.06.2016 г. и заповед № РД-13-2348/06.10.2016 г., съставения протокол за неоснователно получени суми и подаденото възражение от "МЦ Хипоталамус" ООД. Въз основа на протокола и доказателствата в административната преписка, на основание чл. 76а, ал. 3 във връзка с ал. 1 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/ е издадена писмена покана изх. № 16-2318/16.01.2017 г. Със същата се поканва "МЦ Хипоталамус" ООД да възстанови неоснователно получена сума в размер на 22 480, 62 лева представляваща надвишен регулативен стандарт СМД /направления бл. МЗ-НЗОК № 3 и МД /направления бл. МЗ-НЗОК № 4 за първото тримесечие на 2016 г. При проверката се установява, че за І тримесечие на 2016 г. на МЦ са издадени направления за специализирани медицински дейности /СМД/ /бл. МЗ-НЗОК № 3/, които са изпълнени, отчетени и заплатени от НЗОК на ЛЗ – ИМП – общо 2056 броя. Възложеният за І тримесечие на 2016 г. регулативен стандарт на лечебното заведение /ЛЗ/ бл. МЗ-НЗОК № 3 за тип 1, 2 и 4 е 645 броя, допълнително отпуснатия регулативен стандарт бл. МЗ-НЗОК № 3 за тип 1, 2 и 4 е 112 броя, 10% върху определеното е допустимото надвишение без компенсация – 76 броя, 15% върху определеното отново допустимо надвишение само за І, ІІ и ІІІ тримесечие – 114 броя, общо определеният брой направления допустим за изразходване на МЦ за І тримесечие на 2016 г. е 947 броя. Общо издадените, изпълнени и заплатени направления СМД бл. МЗ-НЗОК № 3 за тип 1, 2 и 4 в същото и друго РЗОК е 2056 броя, от което като се извади допустимия общ определен брой от 947 броя, дава като резултат надвишение от 1 109 броя на обща стойност 21 071 лева съгласно Приложение № 1 /стр. 31-63 по адм. д. № 499/2017 г./. При проверката се установява, че за І тримесечие на 2016 г. на МЦ са назначени направления за медико-диагностични дейности /МДД/ /бл. МЗ-НЗОК № 4/, които са изпълнени, отчетени и заплатени от НЗОК на ЛЗ на стойност 32 087, 64 лева. Възложеният за І тримесечие на 2016 г. регулативен стандарт на ЛЗ бл. МЗ-НЗОК № 4 за тип 1, 2, 4, 6, 7, 9 и 10 е в размер на 23 340, 42 лева, допълнително отпуснатия регулативен стандарт бл. МЗ-НЗОК № 4 е 1 202 лева, 10% върху определеното е допустимото надвишение без компенсация – в размер на 2 454, 24 лева, 15% върху определеното отново допустимо надвишение само за І, ІІ и ІІІ тримесечие е 3 681, 36 лева, общо определената сума МДД допустима за изразходване на МЦ за І тримесечие на 2016 г. е 30 678, 02 лева. Общо издадените изпълнени и заплатени направления МДД бл. МЗ-НЗОК № 4 за тип 1, 2, 4, 6, 7, 9 и 10 в същото и друго РЗОК е 32 087, 64 лева, от което като се извади допустимата определена сума от 30 678, 02 лева, дава като резултат 1, 409, 62 лева. Административен съд Пловдив е приел заключенията на първоначална и допълнителна съдебно-счетоводни експертизи. Административен съд Пловдив е установил въз основа на заключенията на ССчЕ, че 7 направления /1 за МДД и 6 за СМД/ не са издадени от касатора, а някои не са изпълнени от него, като 3 от направленията са включени в писмената покана, а 4 не са включени. Съдът е посочил, че според заключението на вещото лице, тези направления влизат в лимитната част на направленията /т. е. участват в регулативния стандарт/ и оказват влияние върху надвишението, т. е. изкривяват резултата във вреда на жалбоподателя. Поради това, съдът е приел, че следва да бъде коригирана сумата по писмената покана в посока намаление, съответно с 6 х 19 лева или 114 лева в частта СМД, както и с 20, 68 лева в частта МДД /видно от въпросното направление на л. 308, същото е за назначени МДД 10. 21 и 10. 24, всяко от които струва 10, 34 лева по Решение №РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. по чл. 54, ал. 9 и чл. 59а, ал. 6 от ЗЗО на Надзорния съвет на Националната здравноосигурителна каса /НС на НЗОК/, или общо намаление на сумата по писмената покана със 134, 68 лева. Първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата срещу останалата част от писмената покана, като е приел, че същата е издадена от компетентен орган, в рамките на правомощията му, в необходимата писмена форма, съдържаща фактическите и правни основания, при липса на процесуални нарушения и в съответствие с материалния закон и целта му, поради което е законосъобразна. Настоящият касационен състав на Върховния административен съд, шесто отделение не споделя становището на Административен съд Пловдив за законосъобразност на писмената покана в оспорената й в касационното производство част по следните съображения: Основателни са наведените в касационната жалба доводи, че Протоколът за неоснователно получени суми не е подписан от А. Тодорова – длъжностно лице от РЗОК Пловдив и В. Кирилов – длъжностно лице от НЗОК – началник отдел "ИМДП" в ЦУ на НЗОК на основание заповед № РД-25-298/30.09.2016 г. на Управителя на НЗОК, които в протокола също не са отбелязани като извършили проверката. Същата е извършена и протоколът е подписан само от другите двама членове на комисията, определена да извърши проверката със заповед №РД-13-2348/06.10.2016 г. на директора на РЗОК Пловдив – Г. Добрев и В. Каменова – и двамата служители на РЗОК Пловдив. Видно от приложен на л. 25-27 по адм. д. № 499/2017 г. Протокол за неоснователно получени суми № РД-13-2348/12.10.2016 г., същият е подписан от посочените две лица Г. Добрев и В. Каменова /л. 27/, поради което може да се приеме за основателно това възражение на касатора. Следователно проверката в "МЦ Хипоталамус" ООД е извършена и протоколът е съставен и подписан от комисия в непълен състав, от само двама от определените със заповед № РД-13-2348/06.10.2016 г. на директора на РЗОК Пловдив членове и без участието на определения представител на НЗОК – В. Кирилов. Това е нарушение на административно производствените правила, обосноваващо незаконосъобразност на крайния административен акт. Основателно е възражението на касатора, за неправилност на извода на първоинстанционния съд, че не трябва да бъде изследван въпросът дали има нанесена щета на бюджета на Националната здравноосигурителна каса, нито дали превишението се компенсира с неусвоени средства за СМД и МДД разчетени за следващите тримесечия на 2016 г. Основателно се явява и възражението, че извършването на проверка на 12.10.2016 г. относно изпълнението на назначените и заплатени брой СМД и стойност на МДД за първо тримесечие на 2016 г. е преждевременно преди приключване на бюджетната година. Както е посочил касаторът, преценката за нанесена щета на бюджета на НЗОК следва да бъде направена на база годишен размер на предоставените средства на изпълнителя на медицинска помощ /брой СМД и стойност МДД/, тъй като разпределението на средствата се прави за годината, по чл. 1, ал. 1, редове 1.1.3. 2 и 1.1.3. 4 от Закона за бюджета на НЗОК за 2016 г. (отм.); , и едва след това по тримесечия за РЗОК и за конкретния изпълнител на медицинска помощ. Според заключението на основната ССчЕ по въпрос 4 /на л. 156-157 от адм. д. № 499/2017 г./, допуснатото през първото тримесечие на 2016 г. от "МЦ Хипоталамус" ООД превишение на възложената стойност бланки МЗ-НЗОК № 3 и МЗ-НЗОК № 4 е компенсирано до края на годината с неусвоени /неизползвани бланки от същия тип/брой СМД и съответно от същия тип/стойност МДД. Също така в заключението на допълнителната ССчЕ /по въпрос 1 и 2 – на л. 1272 и 1273 от адм. д. № 499/2017 г./, вещото лице е изчислило, че при допуснатото през първото тримесечие на 2016 г. от "МЦ Хипоталамус" ООД превишение на възложения брой бланка МЗ-НЗОК № 3, на годишна база за 2016 г. в справката за брой "Медицинско направление за консултация или за провеждане на съвместно лечение" /Бланка МЗ-НЗОК № 3 за изпълнители на ПИМП и СИМП за РЗОК Пловдив са налице остатъци от направления в размер 30 241 броя. Също така, при допуснатото през първото тримесечие на 2016 г. от "МЦ Хипоталамус" ООД превишение на възложения брой бланка МЗ-НЗОК № 4, на годишна база за 2016 г. в справката за стойност на "Медико-диагностични дейности" /Бланка МЗ-НЗОК № 4 за изпълнители на ПИМП и СИМП за РЗОК Пловдив са налице остатъци от направления в размер на 582 910 лева. Според вещото лице, от изложеното може да се направи извод, че допуснатите превишения на планираните за "МЦ Хипоталамус" ООД средства за І-то тримесечие на 2016 г. се компенсира от неусвоената бройка и стойност на остатъци от направления за СМД и МДД от други изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ и специализирани медицински дейности към РЗОК Пловдив, и превишението не е причинило щета на бюджета на РЗОК, респективно на НЗОК. Следва да се отбележи, че въпросите относно правилността на определяне на регулационните стандарти са неотносими към предмета на настоящото производство, тъй като не касаят по същество оспорения акт – писмена покана за възстановяване на суми, а други актове и договора със СИМП, които не са предмет на настоящото производство. Извън предмета на съдебен контрол по делото е въпросът достатъчно реалистично ли са определени сумите отпускани на изпълнителите на СИМП за СМД/ВСМД и МДД и относно правилността на регулативните стандарти. Първоинстанционното решение не е съобразено с чл. 15 от Правилата за условията и реда за утвърждаване от НЗОК за всяка РЗОК и за всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на извънболнична първична и на извънболнична специализирана медицинска помощ на броя на назначаваните специализирани медицински дейности и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности - 2016 година (Правилата за 2016 г.), приети от Надзорния съвет на НЗОК с Решение № РД-НС-04-27/11.04.2016 г., в сила от 01.04.2016 г. Правилата за 2016 г. са издадени по законова делегация от чл. 3, ал. 2 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2016 година (отм.); /ЗБНЗОК 2016 г./, съгласно която условията и реда за прилагане на ал. 1 се регламентират с акт на Надзорния съвет на НЗОК. На основание чл. 15, ал. 1 от Правилата, неусвоените брой/ стойности за СМД и МДД от изпълнителя на медицинска помощ /ИМП/ от предходното тримесечие могат да бъдат усвоени през текущото и следващи тримесечия с изключение на тези, неусвоени през четвърто тримесечие. С алинея 2 изрично е предвидено, че възможността по ал. 1 не лишава ИМП от правото да ползва допустимото по чл. 8, ал. 3 10% надвишение за текущото тримесечие. Допусната е нормативна възможност за преразпределение на неусвоените брой на СМД и стойност на МДД, утвърждавани на изпълнителя на извънболнична медицинска помощ за съответното тримесечие, в рамките на останалите тримесечия от текущата финансова година. Така формулирана, нормата дава основание да се счита, че след като неусвоените брой СМД и стойност МДД за първо, второ и трето тримесечие могат да се прехвърлят във всяко следващо тримесечие, то би следвало те да могат да компенсират и преразхода, допуснат през предходни тримесечия. Разходите за видовете медицинска помощ, изплащана от НЗОК, се определят в годишна стойност (чл. 22, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване), а финансовата рамка на НРД съответства на годишните разходи за здравноосигурителни плащания (чл. 11 от НРД МД 2015 г. - отм. и чл. 7 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. по чл. 54, ал. 9 и чл. 59а, ал. 6 от Закона за здравното осигуряване на Надзорния съвет на Националната здравноосигурителна каса). Тримесечните параметри (брой на СМД и стойност на МДД) се определят на всеки изпълнител на първична и специализирана медицинска помощ в рамките на годишните разходи на НЗОК и съответната РЗОК. Целта на тримесечните разпределения на броя на назначаваните СМД и стойността на МДД е да се осигури финансова дисциплина и текущ контрол върху разрешените и изразходваните средства в рамките на бюджетната година. Това е и целта на разпоредбите на чл. 8, ал. 3 и 4 от Правилата за 2016 г., приложими в процесния случай. Регламентирани са възможните отклонения от определените параметри чрез тримесечни надвишения на броя на СМД и стойностите на МДД с до 10 на сто, които не могат да се прехвърлят, и превишения с 15 на сто, които могат да се компенсират през следващото тримесечие. В този смисъл е установената практика на ВАС – напр. Решение № 6867 от 28.05.2018 г. по адм. д. № 11109/2017 г., VІ Отд. на ВАС. Неправилно административният съд не е взел предвид и не е съобразил произнасянето си със заключението на приетите по адм. дело № 499/2017 г. основна и допълнителна съдебно-счетоводна експертиза. Съдът е следвало да съобрази, че на основание чл. 15, ал. 1 от Правилата за 2016 г. и чл. 22, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване, при определяне размера на нанесените щети на НЗОК следва да бъде отчетена реализираната икономия през друго тримесечие и да се извърши съответната компенсация на преразхода в рамките на отчетната година. Следователно, не са били налице материалноправните предпоставки за издаване на акта и приетото от административния орган в оспорения акт за преразход на бюджетни средства и съответно щета на бюджета на НЗОК за І тримесечие на 2016 г., нанесена от "МЦ Хипоталамус" ООД е неправилно. При определяне на размера на нанесените на НЗОК вреди, подлежащи на възстановяване на договорно основание, първоинстанционният административен съд необосновано не е зачел реализираните икономии през следващите тримесечия в рамките на отчетната бюджетна година. В обжалваната си част съдебното решение е неправилно и следва да бъде отменено, като вместо него се постанови отмяната на писмената покана в оспорената с касационната жалба част. На касатора, предвид изхода на спора следва да се присъдят съдебно-деловодни разноски за двете инстанции, съгласно подадена молба от 11.02.2019 г. както следва: за първоинстанционния съд – 50 лева държавна такса, 200 лева възнаграждение на вещо лице по ССчЕ и 1400 лева адвокатско възнаграждение; за касационната инстанция: 25 лева държавна такса и 500 лева за адвокатско възнаграждение; общо за двете инстанции 2175 лева. Предвид изложените съображения, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,