Решение № 5579 от 28.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 429/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на Министерство на образованието и науката, чрез процесуален представител служител с юридическо образование Й. Йовчев, срещу Решение 23206/12.11.2024 год., постановено по адм. дело 7302/2024 год. по описа на Административен съд София-град, с което е отхвърлена жалбата на министерството против Решение РД-02-14-982/24.06.2024 год. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (РУО на ОПРР), с което е определена финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи по Договор BG16RFOP001-3.002-0007-С06-D-17 от 03.10.2023 год. с изпълнител Стемо ЕООД. Заявено е твърдение, че оспореното съдебно решение е неправилно поради противоречие с материалния закон и необоснованост касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В подкрепа на това твърдение, е заявено, че както съдът, така и административния орган са приложили към конкретната поръчка правила, които не са приложими към нея. Сочи, че е налице изрична правна норма, съдържаща се в текста на чл. 187, ал. 4 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), според която възложителят не е длъжен да мотивира в обявата невъзможността за разделяне на обособени позиции на поръчката. Твърди, че не е налице нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год.) (Наредба за посочване на нередности). С оглед квалификацията на нередността, касаторът намира за неправилни аргументите относно това, че неразделянето на предмета на обществената поръчка на обособени позиции, необосновано създава пречка пред участието на по-голям кръг от икономически оператори, има разубеждаващ ефект върху тях и поради това ограничава конкуренцията, предвид голямото разнообразие на техника и мебели. Сочи, че тези аргументи са неотносими към избраната от административния орган нередност, която е за липса на обосновка за неразделяне, а не за неразделяне. Твърди, че административният орган е подходил формално при анализа на нарушението и не е изследвал финансовото му отражение. Касаторът счита, че както административният акт, така и първоинстанционното решение са в противоречие с Решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 04.10.2024 год. по дело С-175/23. По изложените съображения се иска отмяна на обжалваното решение и вместо това постановяване на решение по съществото на спора с отмяна на Решение РД-02-14-982/24.06.2024 год. на РУО на ОПРР. В съдебно заседание, касаторът чрез процесуалния си представител служител с юридическо образование Й. Йовчев, поддържа касационната жалба по заявените доводи и аргументи и формулира искане за отмяна на обжалваното съдебно решение. Заявено е искане за присъждане на разноски за две инстанции, включващи юрисконсултско възнаграждение, както и държавни такси. Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (РУО на ОПРР), в писмен отговор чрез представител по пълномощие гл. юрисконсулт Д. Велинова, излага становище за неоснователност на касационната жалба. Иска съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции и прави възражение за прекомерност на претендираните от касатора разноски за юрисконсултско/адвокатско възнаграждение над минималния размер, поради липса на фактическа и правна сложност на делото. В съдебно заседание, ответникът не се явява и не се представлява. В допълнително постъпила молба от 04.03.2025 год. чрез представителя по пълномощие, се поддържат доводите, обективирани в писмения отговор, заявена е неоснователност на оспорването, претендира се юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции и се прави възражение за прекомерност на претендираните от касатора разноски. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването. Счита, че не са налице сочените от касатора основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на касатора и доказателствата по делото, намира касационната жалба за основателна по следните съображения: За да постанови обжалваното решение, от фактическа страна административният съд е приел за установено следното: Министерство на образованието и науката е бенефициер по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ИСУН BG16RFOP001-3.002-0007-С01, РД-02-37-25/17.01.2017 год., сключен с Министерство на регионалното развитие и благоустройството - Главна дирекция Градско и регионално развитие, в качеството й на Управляващ орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020, за изпълнението на проектно предложение BG16RFOP001-3.002-0007 Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Видин, Враца, Монтана, Плевен. В изпълнение на договора и за реализиране целите по проекта, Министерство на образованието и науката е публикувала обява за събиране на оферти по реда на чл. 20, ал. 3, т. 2 от ЗОП за възлагане обществена поръчка с предмет: Доставка на оборудване/обзавеждане за обновяване на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на Професионална гимназия по ресторантьорство, търговия и обслужване гр. Плевен с прогнозна стойност от 67 499,46 лева без ДДС. В резултат на проведената процедура е сключен Договор BG16RFOP001-3.002-0007-С06-D-17/03.10.2023 год. с избрания участник Стемо ЕООД, на стойност 64 728,35 лв. без ДДС /77 674,02 лв. с ДДС. Във връзка с регистриран сигнал за нередност под 2495 в УО на ОПРР, органът е извършил проверка и е уведомил бенефициера с писмо изх. 99-00-6-256/20.05.2024 год. за констатациите си за извършено нарушение с финансов ефект, както следва: 1). Незаконосъобразен предмет - органът е установил, че в указанията за участие в обществената поръчка е посочен предмет: Доставка на оборудване/обзавеждане за обновяване на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на Професионална гимназия по ресторантьорство, търговия и обслужване гр. Плевен не са посочени мотиви за липсата на обособени позиции. УО приема, че липсата на такива в комбинация с обема на доставките, включени в обхвата на поръчката, необосновано ограничава участието на лицата по следните причини: - в предмета на поръчката са включени напълно различни видове техника мултифункционални устройства, интерактивен дисплей със стойка за стена, двойна ученическа маса, единична модулна триъгълна ученическа маса, единична ученическа маса, ученически стол, комплект бюро и стол за учителя; - всяка една от изброените техники и мебели са различни по своето естество и се предлагат от различни производители, съответно едни биха могли да бъдат предоставени от едни доставчици, като доставката на компютърна техника например, а други като мебели се предоставят от други доставчици. Според УО неразделянето на предмета на обществената поръчка на обособени позиции на фона на голямото разнообразие от техника и мебели, необосновано създава пречки пред участието на по-голям кръг от икономически оператори, има разубеждаващ ефект върху тях и поради това ограничава конкуренцията. Обемът и голямото разнообразие на различни видове стоки в рамките на предмета на обществената поръчка предполагат наличието на технически ресурс, с каквито не много икономически оператори разполагат. Така решението на възложителя да не раздели предмета на поръчката на отделни позиции е ограничило участието на субекти, които не притежават технически способности да изпълнят целия обем на поръчката, но разполагат с капацитет за качествено и ефективно изпълнение на част от него. Обосновал е, че в случая, като не е разделил предмета на поръчката на обособени позиции, възложителят е създал необосновани пречки за по-широко участие в процедурата за обществена поръчка в нарушение на императивните изисквания на чл. 2, ал. 2 от ЗОП и чл. 49, ал. 1 от ЗОП. Въведеното изискване освен това необосновано увеличавало административната и финансовата тежест върху потенциалните участници, като ги задължава да прибягват до капацитета на трети лица, и то на етап, в който няма никаква яснота дали те ще бъдат допуснати в следващите фази от процедурата. Формиран е извод за нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, чл. 49, ал.1, чл. 46, ал. 1 от ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗОП. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за които се предвижда определяне на финансова корекция в размер на 5% върху допустимите разходи по засегнатия договор. На основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ на бенефициера е дадена възможност да представи възражение и приложи доказателства по констатациите на органа и предложението за определяне на финансова корекция. С писмо с изх. РД-22-468/29.05.2024 год., бенефициерът е представил възражение, в което е оспорил твърденията на РУО на ОПРР за наличие на допуснати нарушения, които биха могли да се квалифицират като нередност. Заявено е, че не е налице основание за определяне на финансова корекция. Като е приел депозираното възражение за неоснователно, РУО на ОПРР е постановил Решение РД-02-14-982/24.06.2024 год., с което на основание чл. 73, ал. 1, във връзка с чл. 69, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ и чл. 142, ал. 1 от АПК, както и чл. 143, § 2 и чл. 2, § 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013, за гореописаното нарушение е определил финансова корекция на бенефициера Министерство на образованието и науката в размер на 5% върху поисканите за възстановяване разходи по засегнатия Договор BG16RFOP001-3.002-0007-С06-D-17/03.10.2023 год. с изпълнителя Стемо ЕООД на стойност 64 728,35 лв. без ДДС /77 674,02 лв. с ДДС. В мотивите на административния акт, РУО на ОПРР е възпроизвел фактическите установявания и правните изводи, обективирани в уведомлението от 20.05.2024 год. и е приел за неоснователни наведените от бенефициера възражения. При така установените фактически обстоятелства, първоинстанционният административен съд е приел от правна страна, че оспореният административен акт е постановен от компетентен административен орган, в предвидената от закона писмена форма и при спазване на процесуалните правила. По отношение материалната законосъобразност на решението, съдът е приел за правилни изводите на РУО на ОПРР за допуснато от бенефициера нарушение при възлагането на обществената поръчка. Първоинстанционният съд е приел за неоснователни възраженията за незаконосъобразност на акта поради несъответствие на посоченото правно основание за издаването му и фактическите констатации. Посочил е, че изискването на закона за мотивиране на невъзможността за разделяне на предмета на поръчката на обособени позиции е императивно заложено в закона, като изискването е не да се посочат произволни причини, а тези причина да са адекватни на предмета на поръчката. Обосновал е, че в разглежданата обществена поръчка, при преглед на техническата спецификация се установява, че в обхвата й е включена доставка на мултифункционално устройство и интерактивни дисплеи, представляващи техника и оборудване. Според първоинстанционният съд, наред с така посочените артикули, в техническата спецификация е включена доставка на артикули за обзавеждане - ученически маси, ученически столове и комплекти бюро и стол за учители, които предполагат различен кръг от доставчици. Предвид цитираните по-горе разнородни видове артикули съдът е приел, че обединяването им в една и съща поръчка, без да са разделени на отделни обособени позиции, в които да групират например отделно артикули за оборудване и съответно за обзавеждане, е ограничително и в нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, тъй като не е съобразено с предмета и сложността на поръчката. Всеки един от изброените артикули се групира в отделни обособени позиции техника и мебели, защото са различни по своето естество и се предлагат от различни производители, съответно техника например, а други като мебели/обзавеждане се предоставят от доставчици на мебели. Макар да са касае до извършване на един и същ вид дейност - доставка, при така направеното групиране на разнородни артикули, участниците по процедурата трябва да са доставчици едновременно на техника и на обзавеждане/мебели, което създавало допълнителна административна тежест и предпоставки за отказ от участие. Приел е, че по този начин е ограничено участието на потенциални субекти, не притежаващи технически способности да изпълнят целия обем на поръчката, но разполагащи с капацитет за качествено и ефективно изпълнение на част от нея, да участват в поръчката само по отношение на някоя от отделните категории стоки и това способствало за разубеждаване от участие. В заключение е приел за доказано извършеното нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, чл. 49, ал. 1, чл. 46, ал. 1 от ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗОП, както и че същото правилно е подведено като нередност по т. 3 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. В съответствие с горните доводи и аргументи, първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата и в полза на административния орган е присъдил разноски в размер на 100 лева. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствени правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК не е необходимо да ги възпроизвежда. Относно материалната законосъобразност на оспореното съдебно решение, настоящата касационна инстанция приема следното: Съгласно разпоредба на чл. 46, ал. 1 от ЗОП, при подготовката за възлагане на обществена поръчка възложителят преценява възможността за разделянето й на обособени позиции. Когато реши, че не е целесъобразно разделянето на обществената поръчка на обособени позиции, в решението за откриване на процедурата възложителят посочва причините за това. Видно е, че законодателят възприема като принципно положение разделянето на обществените поръчки на обособени позиции. Това е продиктувано от необходимостта да бъде насърчено участието на малки и средни предприятия в изпълнението на различни по предмет дейности, като по този начин се стимулира икономическото им развитие. Обединяването на обективно делими дейности, поради това, се възприема като изключение, което следва да бъде изрично мотивирано. Нарушението на чл. 46, ал. 1 от ЗОП предполага незаконосъобразно взето решение за неразделяне на предмета на отделни обособени позиции. В настоящият случай в изпълнение на договора и за реализиране целите по проекта, Министерство на образованието и науката е публикувало обява за събиране на оферти по реда на чл. 20, ал. 3, т. 2 от ЗОП за възлагане обществена поръчка с предмет: Доставка на оборудване/обзавеждане за обновяване на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на Професионална гимназия по ресторантьорство, търговия и обслужване гр. Плевен. Възлагането на обществена поръчка чрез събиране на оферти е извън изчерпателно изброените в чл. 18, ал. 1 от ЗОП процедури по ЗОП. Сключването на договор за обществена поръчка чрез събиране на оферти е способ за възлагане на обществена поръчка, който с оглед на чл. 195 от ЗОП не е изключен от изискванията на закона. Уредбата на способа "събиране на оферти с обява" се намира в глава Двадесет и шеста от ЗОП, като съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 4 от ЗОП възложителят не е длъжен да мотивира в обявата невъзможността за разделяне на обособени позиции на поръчката. В случая не намира приложение правилото за субсидиарно прилагане на общите разпоредби от части първа и втора от ЗОП, съответно и на това, съдържащо се в разпоредбата на чл. 46, ал. 1 от ЗОП, доколкото в чл. 187, ал. 4 от ЗОП е налице специален текст. На следващо място настоящата инстанция намира, че следва да посочи, че съгласно посочената от органа за нарушена разпоредба чл. 49, ал. 1 от ЗОП, техническите спецификации трябва да осигуряват равен достъп на кандидатите или участниците до процедурата за възлагане на обществената поръчка и да не създават необосновани пречки пред възлагането на обществената поръчка в условията на конкуренция. Разпоредбата се намира в Раздел II Технически спецификации. Маркировки. Протоколи от изпитвания в Глава 6 Подготовка на процедурата. В § 2, т. 54 от ДР на ЗОП е дадено легално определение на понятието технически спецификации. При обществените поръчки за доставки, както е в конкретния случай, те са спецификация във вид на документ, в който се определят изискваните характеристики на продукта, като равнище на качество, работни характеристики, приложение на продукта, безопасност или размери, включително съотносими към продукта изисквания по отношение на наименованието, под което се продава, терминология, символи, изпитване и методи на изпитване, опаковане, маркиране и етикетиране, инструкции за употреба, производствени процеси и методи на всеки етап от жизнения цикъл на доставката или услугата и процедури за оценяване на съответствието. За да е налице нарушение на чл. 49, ал. 1 от ЗОП е необходимо възложителят да е заложил такива условия относно характеристиките на продукта или услугата, които да водят до необосновани пречки пред съответните участници, като чрез въведените изисквания да не се осигурява равен достъп на кандидатите до процедурата по възлагане, т.е. да са въведени такива специфични условия в техническите спецификации, които да водят до ограничение на конкуренцията. Видно от цитираната разпоредба, същата се отнася до техническите спецификации във вид на документ, в който се определят изискваните характеристики към продукта или услугата, а не касае предмета на обществената поръчка с оглед възможността му за разделяне на обособени позиции. В случая фактите, установени от административния орган в оспорения акт, не водят до извод за наличие на нарушение на чл. 49, ал. 1 от ЗОП. Изложените факти мотивират незаконосъобразен предмет и неразделяне на поръчката на обособени позиции, същевременно квалификацията е по чл. 49, ал. 1 ЗОП и чл. 46, ал. 1 ЗОП, визираща техническите спецификации поставени от възложителя и изискването за мотивиране на неразделянето на поръчката. Сочените от УО разпоредби касаят две различни самостоятелни по своя характер нарушения, които обосновават различни нередности, за които е предвидено определяне на финансови корекции в различни размери. Другата правна квалификация на нарушението, посочена от РУО, а именно тази по чл. 2, ал. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗОП е изведена като такава от административния орган, въз основа на извода му за неразделяне на предмета на обществената поръчка на обособени позиции предвид вида и спецификата на дейностите. Разпоредбата на чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗОП е обща и изисква спазването на заложения в нея принцип за свободна конкуренция. Но при изрична разпоредба, касаеща неразделянето на предмета на поръчката на обособени позиции, общото позоваване на чл. 2, ал. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗОП не може да обоснове извод за съответстваща на нарушението правна квалификация. Относно неразделянето на поръчката на обособени позиции, следва да се има предвид разпоредбата на чл. 46, ал. 1 от ЗОП, но безспорно в случая се установява, че тази разпоредба не е нарушена, предвид специалния текст на чл. 187, ал. 4 от ЗОП. Като е достигнал до противен извод, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, в противоречие с материалния закон, което следва да бъде отменено. Вместо него следва да бъде постановено ново решение по съществото на спора, с което административния акт да се отмени на основание чл. 146, т. 4 от АПК. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК претенцията на касатора за разноски се явява основателна. Такива се претендират за юрисконсултско възнаграждение за две инстанции, както и за платени държавни такси. Така заявеното искане се явява основателно, поради което в полза на Министерство на образованието и науката следва да се присъди сумата от общо 331,07 лв., включваща юрисконсултско възнаграждение, определено по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ във вр. чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ в размер на по 100 (сто) лева за всяка от инстанциите и заплатени държавни такси за двете съдебни инстанции в размер на 31,07 лева за първоинстанционното производство и 100,00 лева за касационното оспорване. По отношение заявеното от процесуалния представител на ответника възражение за прекомерност, съдът намира същото за неоснователно, тъй като е присъден размерът на заплатените държавни такси, а присъдената сума за юрисконсултско възнаграждение е съответна на предвидената такава по чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24, изр. второ от Наредбата за заплащането на правната помощ. Предвид разпоредбата на § 1, т. 6 от ДР на АПК, разноските следва да бъдат поети от Министерство на регионалното развитие и благоустройството - юридическото лице, в чиято структура се намира административният орган, издател на акта. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,