Решение № 16165 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8685/2019 г.

Решение № 16165 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8685/2019 г., VII о., докладчик съдията Диана Петкова Производството е по чл. 208 и сл. АПК във вр. с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба на Ръководителя на УО на ОП "Околна среда" срещу Решение № 2697/19.04.2019 г. на Административен съд, София град, постановено по адм. д. № 10052/2018 г., с което е отменено решение от 31.08.2018 г. на Ръководителя на УО на ОП "Околна среда" за отказ за верифициране на средства в размер на 117 494. 21 лв. В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон и необснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът сочи, че административният акт е достатъчно мотивиран с констатациите и препоръките отразени в доклад на сертифициращия орган, който изрично е посочен в оспореното решение на УО. Оспорва се извода на съда за непроведена процедура по чл. 63 ЗУСЕСИФ, тъй като в Информационната система за управление и наблюдение – ИСУН, е регистрирана цялата кореспонденция между УО и ответника по касационната жалба. Иска отмяна на решението на административния съд, след което делото да се върне за ново произнасяне с точни и ясни указания по прилагането и тълкуването на закона по чл. 173, ал. 2 АПК. В с. з. касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, поддържа изцяло касационната жалба. Претендира заплащане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – Министерството на регионалното развитие и благоустройство, чрез процесуалния си представител, оспорва изцяло основателността на жалбата. Представя и писмен отговор, в който развива подробни съображения. Счита, че решението на административния съд е постановено в пълно съответствие със събраните доказателства и материалния закон. Претендира заплащане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи, че оспореното съдебно решение не страда от пороци, поради което следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок от надлежно легитимирана страна, срещу съдебен акт подлежащ на касационен контрол. Разгледана по същество на посочените в нея основания и обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК същата е неоснователна. С обжалваното съдебно решение е отменено по жалба на МРРБ решение от 31.08.2018 г. на УО на ОПОС, с което на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, във връзка с постъпило искане за междинно плащане № 19/2.08.2018 г. на стойност 144 151. 83 лв. по ДБФП №BG16 M10 P001-1. 001-0001-C02 "Подпомагане на регионалното инвестиционно планиране на отрасъл ВиК", е отказано верифициране на исканите разходи, отразени в четири точки, както следва: 1.) средства в размер на 113 387. 93 лв., финансирани от БФП, съставляващи разходи за възнаграждения на екипа за управление на бюджета и осигуровки за сметка на работодател по ведомости за м. септември 2017 - м. юни 2018 г. включително, за всички членове на екипа по проекта с изключение на лицата заемащи позиции "лице по нередности", "служител отговорен за информация и комуникация", "финансист", "служител отговорен за мониторинга по проекта", "служител отговорен за съхранение на актива за проекта"; 2.) средства в размер на 3 064. 00 лв., финансирани от БФП, съставляващи разходи по всички заповеди за командировки на членове на екипа за управление на проекта, с изключение на разходи на служител отговорен за мониторинга на проекта; 3.) средства в размер на 542. 28 лв., финансирани от БФП, съставляващи разходи за командировки по описаните фактури за гориво, с изключение на разходите за служител по мониторинга на проекта; 4.) средства в размер на 500 лв., финансирани от БФП, съставляващи разходи за възнаграждения за участие в работни групи и комисии по проекта по издадена сметка за изплатени суми на Ю. Стефанова. Като правно основание за отказа да бъдат верифицирани поисканите разходи по т. 1, 2 и 3 от оспореното решение са посочени разпоредбите на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 2 от ПМС № 189/2016 г., а като фактическо такова наличие на припокриване между възложените допълнителни задължения във връзка с участие в екипа за управление на проекта и вменените чрез длъжностните им характеристики и функционалната характеристика на дирекция "ВиК" в МРРБ задължения. Като правно основание за отказа за верифициране по т. 4 е посочена разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 3 от ПМС № 189/2016 г.), а като фактическо такова - липса на становище за законосъобразност на избора на изпълнител на договор №РД-02-29-80/4.04.2017 г. За да отмени оспореното пред него решение на УО, първоинстанционният съд е формирал извод за незаконосъобразност на административния акт, считайки че е издаден при неправилно приложение на закона и в нарушение на изискуемата форма, доколкото не са посочени конкретните фактически основания за издаването му, а доколкото има такива са лаконични, поради което не може да се извърши проверката за съответствието им с посоченото правно основание на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Настоящата инстанция счита, че така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. Правилно е съобразено от съда, че в случая не са изпълнени изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК и на ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС. Еднопосочна е съдебната практика, че мотивирането на волеизявлението е правна гаранция на упражняване на правото на защита при проверка законосъобразността на административния акт. Обосновано, и в съответствие с относимата нормативна разпоредба, решаващият съд е достигнал до извода, че атакуваният акт е постановен в противоречие с материалноправните разпоредби и в ненадлежна форма. Предмет на съдебен контрол пред първата инстанция е индивидуален административен акт, издаден от УО на ОПОС, с който е отказано верифицирани на разходи в общ размер на 144 151. 83 лв. по искане за междинно плащане № 19/2.08.2018 г. 2018 г. по проект №BG16 М10 Р002-1. 001-0001, "Подпомагане на регионално инвестиционно планиране на отрасъл ВиК" по Договор за безвъзмездна финансова помощ №Д-34-2/10.02.2016 г., одобрен за финансиране по приоритетна ос 1 "Води" на ОПОС, изм. с допълнително споразумение № 1, №Д-34-2/27.03.2018 г. Договорът е сключен между Министерството на околната среда и води като УО и Министерството на регионалното развитие и благоустройство като бенифициер (по смисъла на чл. 2, т. 10 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г.). Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕСИФ. Съгласно сочените разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите правила за допустимост на разходите се регламентират в чл. 57 и 58 ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 от закона конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 се определят с нормативен акт на МС. В конкретния случай такъв подзаконов нормативни акт, относим към спора, е ПМС № 189/2016 г. за определяне на националните правила за допустимост на разходите по програмите съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за програмен период 2014-2020 г. (ПМС № 189/2016 г.). Наред с това специфичните допустими и недопустими разходи за всяка конкретна процедура се определят изчерпателно и с Насоките за кандидатстване и съпътстващите ги документи. Тежестта да установи и докаже, че разходите за които е отказано верифициране са недопустими, е на ръководителя на УО. Той е длъжен да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разход. Всъщност, това е изискване на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, а именно индивидуалният административен акт следва да съдържа фактически и правни основания за издаването му. Това изискване е особено важно, защото само при спазването му адресатът на акта може да осъществи ефективно правото си на защита, а съдът може да изпълни конституционното си задължение за контрол за законност. С оглед на това значение трайната съдебна практика приема, че липсата на фактически и правни основания е основание за отмяна на оспорения акт. В случая административният орган, за да откаже да верифицира поисканите разходи, посочени в четири пункта, се е позовал на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 2 ПМС № 189/2016 г. - по т. 1, 2 и 3 от решението, и на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 3 от ПМС № 189/2016 г. Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, за да се считат за допустими разходите следва да са били извършени законосъобразно, съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Съгласно чл. 10, ал. 2, т. 2 ПМС № 189/2016 г., дейностите по управление на проект могат да се възлагат на служител при наличието на следните предпоставки: дейностите да се изпълняват извън установеното работно време и извън длъжностната характеристика на служителя. Дейностите се възлагат със заповед на органа по назначаването и срещу възнаграждение, а т. 3 сочи, че извън случаите по т. 1 и 2 за дейности по проекта с лицето е сключен договор съгласно правилата на чл. 49, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Като фактическо основание лаконично е посочено по п. 1, 2 и 3, че е налице припокриване между възложените допълнителни задължения на служителите, във връзка с участието в екипа на управление на проекта, и вменените чрез длъжностните им характеристики и функционални характеристики на дирекция "ВиК" в МРРБ задължения. Ответникът по касационната жалба е представил на касатора длъжностните характеристики на членовете на ЕУП, ведно със заповедите на зам. министъра на регионалното развитие и благоустройство като упълномощен представител на бенефициера за възлагане на допълнителни задължения във връзка с участието, за прекратяване на допълнителни задължения, за упълномощаване на лица за орган по назначението. Но в мотивите си административният орган никъде не е обсъдил тези доказателства и изложил конкретна аргументация кои задължения, на кои служители, визирани в длъжностните им характеристики, се припокриват със задължения, определени в заповедите, още повече, че се касае за позиции с различни функции и различни длъжностни характеристики. Само по този начин за бенефициера може да стане ясно становището на административния орган, респ. съдът да извърши своята проверка за законосъобразност. Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 2 ПМС № 189/2016 г. може да е по принцип правно основание за отказ от верифициране на разход, но за да е законосъобразен отказът трябва да е обоснован с конкретни фактически основания, а не само с декларативна констатация. Както се посочи органът е длъжен да посочи за кои дейности и служители конкретно е налице припокриване. Още повече, че структурата на ЕУП е регламентирана подробно в одобрения проект в дейност 5 "Организация, управление и публичност на проекта", с необходимите квалификации и отговорности на всяка една от позициите и е била обект на оценка от УО на ОПОС в рамките на оценяване на проекта. Един от критериите при това оценяване е "предвидената организационна структура за управление на проекта ясно демонстрира разделение на функциите в екипа, достатъчен административен капацитет за изпълнение. " Вярно е, че съгласно ТР № 16/31.03.1975 г. ОСГК на ВС не е задължително мотивите към административния акт да съвпадат с неговото издаване, а същите могат да предхождат издаването, както и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед на предстоящото издаване на акта, както и да са изложени допълнително, когато с това се постигат целите, които законодателят е преследвал с изискването за мотивираност на административния акт. В конкретния случай липсват не само мотиви в оспорения административен акт, но такива не се съдържат в документите по административната преписка. Позоваването от УО на доклад на сертифициращия орган също не може да се приеме като фактическо мотивиране на оспореното решение. Констатация 2 по Таблица 1 към доклада, направена във връзка с проверка на отчетната документация на проект "Подпомагане регионалното инвестиционно планиране на отрасъл ВиК", касае искане за междинно плащане № 15, в което са включени разходи по дейност 5 от проектното предложение за месечни възнаграждения (заплати и осигуровки) на ЕУП и възнаграждения на експерти за участие в работни групи и комисии и касае период 8.11.2017 - 5.12.2017. Т. е., докладът касае друг период на проверка и друго искане за плащане. Освен това в него липсва и конкретизация относно всеки един служител кои от допълнително възложените задължения се припокриват с вменените му чрез длъжностната характеристика и функционална характеристика на дирекцията задължения. УО се е задоволил да цитира в оспореното си решение отправената препоръка, касаеща цялата дейност на същия и поетите ангажименти, но от тях също по никакъв начин не може да се извлекат конкретните факти, които органът счита че се субсумират под хипотезата на сочените правни норми. Правилно е съдебното решение на административния съд и в частта, в която е отменено решението на УО на ОПОС за отказ от верификация на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 3 от ПМС № 189/2016 г. В тази част оспореният административен акт също е немотивиран, поради бланкетното становище, че поисканият разход е недопустим, тъй като липсва становище за законосъобразност на избора на изпълнителя на договора. Не става ясно по какъв начин това се субсумира под нормата на чл. 10, ал. 2, т. 3 ПМС № 189/2016 г., коя норма или условие на договор изисква представянето на такова становище органа не сочи. Изложеното води до извода, че при издаване на оспореното писмо административният орган не е изпълнил задължението си да установи и обсъди всички релевантни обстоятелства, а се е ограничил до бланкетно становище относно сумата, която не следва да бъде верифицирана. При това положение страната е напълно лишена от възможността да разбере причините, довели до постановяване на конкретното решение, и следователно да организира адекватно своята защита. Налице е фактически необосновано твърдение за нарушение на нормативно изискване за допустимост на разход. Като е установил тази незаконосъобразност на оспорения административен акт, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт. За прецизност следва да се посочи, че първоинстанционния съд е допуснал смесване на процедурите по определяне на финансова корекция и отказът от верификация. Отказът за верификация и определянето на финансова корекция са два напълно различни по своята същност правни института. Отказът да се верифицират суми не се основава на наличието на нередност, нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. В тази връзка изложените в мотивите на съдебния акт съображения за нередност са ирелевантни за правния спор. Доколкото обаче същите не са довели до погрешни крайни изводи, то не се отразяват на правилността на съдебното решение. Тъй като административното производство е започнало по инициатива на ответника по касационната жалба, преписката следва да се върне на административния орган за ново произнасяне по постъпилото от Министерството на регионалното развитие и благоустройство искане за плащане с оглед дадените от съда задължителни указания с настоящото решение по тълкуване и прилагане на закона. Тъй като това не е сторено от първоинстанционния съд няма пречка да бъде направено с решението по касационното производство. С оглед на изхода от спора и своевременно направеното искане в полза на ответната страна следва да бъдат присъдени разноски, съставляващи юрисконсултско възнаграждение, които съдът определя в размер на 100 лв. на основание чл. 78, ал. 8 АПК във вр. с чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащане на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд