Решение № 8768 от 3.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3875/2020 г.

Решение № 8768 от 3.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3875/2020 г., V о., докладчик съдията Тинка Косева Производството е по чл. 208 – чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба от заместник - изпълнителния директор на ДФ"Земеделие", чрез процесуален представител срещу решение № 104 от 10.02.2020 г., по адм. дело № 1217/2019 г. на Административен съд - Плевен. С касационната жалба са релевирани доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и процесуалните правила и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател заявява искане за отмяна на обжалваното решение и постановяване на решение по същество на спора, с което се отхвърли жалбата срещу оспорения административен акт. Претендира присъждане на сторени за производството разноски и прави възражение за прекомерност на претендираното от ответника адвокатско възнаграждение. Ответникът - Д. Пеков в писмен отговор, чрез процесуален представител оспорва касационната жалба с доводи за неоснователност и заявява искане за потвърждаване на оспореното съдебно решение. Претендира разноски. Възразява срещу претендираните от касатора разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, поради което предлага обжалваното решение като правилно да бъде оставено в сила. Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която решението е неблагоприятно, поради което разглеждането на жалбата е процесуално допустимо. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано във връзка с оспорване на Уведомително писмо (УП) за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 214 " Агроекологични плащания" от ПРСР 2007 - 2013 г. за кампания 2016 г. с изх. № 02-150-6500/1719 от 06.08.2019 г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", в частта с което на Д. Пеков е отказано финансиране за направление "Биологично растениевъдство" в размер на 3749, 8 лв. С обжалваното съдебно решение съдът е отменил оспореното уведомително писмо, като е изложил мотиви, че същото е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, но при формално изложени мотиви и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което не може да бъде извършена преценка, относно правилното приложение на материалния закон. Съдът е приел, че в УП липсват конкретни съображения, относно материалноправните основания за постановения отказ за финансово подпомагане. Не е изложено въз основа на какви обстоятелства, органът приема, че са налице неспазени базови изисквания, както и не е посочено кои конкретни базови изисквания не са спазени от кандидата. Прието е, че липсват документи в представената административна преписка, които биха могли да се приемат за мотиви за издаването на акта, а представеното писмо /л. 14 -16 не може да замести мотивите на административния орган. Според съдът въпреки изложените мотиви в оспореното уведомително писмо, че в контролен лист от извършена проверка на място са посочени конкретни неспазени базови изисквания, като за резултатите от проверката кандидатът е бил уведомен с уведомително писмо, по делото не са представени както контролен лист, така и уведомителното писмо до кандидата. Изложени са мотиви, че липсват данни и за втората хипотеза, посочена в УП, че е налице констатирано разминаване на предоставената на фонда информация от съответното контролиращо лице за даден земеделски парцел и заявеното от земеделския стопанин за същия парцел. Въпреки констатираните нарушения на административнопроизводствените правила, съдът е изложил мотиви и по съществото на спора, анализирал е разпоредбата на чл. 13, ал. 3 от Наредба № 11 от 06.04.2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от ПРСР за периода 2007 -2013 г. във връзка с чл. 36, 37, § 2 и чл. 38, § 3 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008, за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент на Комисията (ЕО) № 834/2007 на Съвета, относно биологичното производство и етикирането на биологичните продукти по отношение на биологичното производство, етикирането и контрола ( OB, L 250 от 18.09.2008 г.) Съдът е приел, че нормата на чл. 13, ал. 3 от наредба № 11/2009 г. директно препраща към цитираните норми от Регламента, в който са визирани единствено минималните периоди на преход, липсват мотиви в УП по какви причини органа приема, че тригодишния срок е фиксиран и не позволява по - дълъг период на преход, както и налице ли е първа реколта Биологично производство, което да обоснове извод, че преходния период е изтекъл и площите, респ. продукцията е биологична. По тези мотиви, съдът приема, че оспореното УП изх. № 02-150-6500/1719 от 06.08.2019 г. на заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" е издадено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, с оглед на което не може да се прецени съответствието му с материалноправните норми, което налага неговата отмяна и връщането на преписката на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. Нормата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК предвижда, че административният акт следва да съдържа фактическите и правни основания за издаването му, от което следва, че императивно изискване на закона е административният акт да е мотивиран. Мотивите на административния акт представляват единство от фактическите и правни основания за издаването му и тяхното наличие позволява на адресата на акта да разбере волята на административния орган и да защити адекватно правата и интересите си. Мотивите имат съществено значение и за съда при осъществявания контрол за законосъобразност и липсата им възпрепятства този контрол и представлява самостоятелно основание за отмяна на издадения административен акт. Фактическите и правни основания за издаване на акта, относно отказа за финансово подпомагане, съставляващи мотиви на административния орган се съдържат в табличен вид в оспореното уведомително писмо, включително и разясненията по колони на самите таблици. Видно от съдържанието на уведомителното писмо, административният орган е мотивирал крайния си извод да откаже финансово подпомагане изцяло, с данните в колона 7 – неспазване на базови и други изисквания от таблицата на страница 2 от уведомителното писмо. Тези данни касаят установени неспазени базови изисквания. Поясненията към тези колони, цитирани по-горе, по съществото си и според утвърдената съдебна практика, представляват мотивите за постановяване на отказа. В конкретния случай административният орган е посочил, че е констатирано неспазване на базови изисквания, съгласно раздел V "Намаления при неспазване на базови и изисквания за дейностите по мярка 214 от ПРСР 2007 - 2013 г. от Методика за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по м. 214 Агроекологични плащания", утвърдена със Заповед № РД 09-243/17.03.2017 г., издадена от министъра на земеделието и храните, на основание чл. 16 от Наредба № 11 от 06.04.2009 г., която по силата на заповедта за утвърждаването й се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г. Раздел V от тази методика касае намаления при неспазване на базови и изисквания за дейностите по мярка 214 от ПРСР 2007 - 2013 г., като в т. 1 са посочени общите условия, според които при неспазване на базови изисквания на конкретен парцел, намалението се прилага към установената площ на парцела, извън специфичните случаи за конкретни дейности, описани в т. 2 от същия раздел. Когато е констатирано неспазване на поне едно базово изискване, установената площ на парцела се счита неизбираема за подпомагане и се изключва от общата избираема площ като тази площ не се счита за наддекларирана, а се отчита като площ, за която земеделския стопанин не е спазил ангажимент, свързан с предоставянето на помощта, различен от тези, които засягат декларирания размер на площта. Отделно в т. 2 са определени специфични условия, като за дейностите по направление "Биологично растениевъдство" е посочено, че размерът на финансовата помощ може да бъде намален със сумата, изчислена за установената площ на парцела, без тя да е наддекларирана, когато: биологичната дейност за даден земеделски парцел се различава от заявената дейност от земеделския стопанин за същия парцел - бенефициентът декларира, че даден парцел е в преход, а контролиращото лице предостави информация, че е биологичен или в обратния случай; установената земеделска култура на контролирания парцел се различава от заявената култура в заявлението за подпомагане. Видно е, че самата методика не съдържа определяне на базовите изисквания, на които следва да отговарят заявените за подпомагане по мярка 214 парцели и това следва от изричния текст на чл. 16 от Наредба № 11/2009 г., в който са посочени базовите изисквания по чл. 26, ал. 1 и 2. В настоящия случай макар данните от таблиците на стр. 2 и стр. 4 от уведомителното писмо да касаят неспазени базови изисквания, нито в поясненията към съответните колони, нито другаде в административния акт, както и в административната преписка се посочват кои точно от базовите изисквания не са спазени от кандидата. Отделно в УП са изложени съображения, че в съответствие с т. IV "Изчисляване и налагане на намаленията", втори абзац от Методиката за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по м. 214 "Агроекологични плащания", утвърдена със Заповед № РД 09-243/17.03.2017 г., издадена от министъра на земеделието и храните, след изтичане на минималните периоди на преход към биологично производство, съгласно чл. 36 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикирането и контрола (OB, L 250 от 18.09.2008 г.) не се предоставя финансово подпомагане за площите и пчелните семейства, заявени за подпомагане по дейност за преминаване към биологично земеделие (период на преход), като установения размер се изключва от избираемия за подпомагане. Като неспазено конкретно в УП е посочено изискването на чл. 13, ал. 3 от наредба № 11 от 06.04.2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "АЕП" от ПРСР 2007 - 2013 г. установено, чрез извършването на административна проверка. Според цитираната разпоредба, агроекологичните плащания за периодите на преход по ал. 1, т. 1, 3, 5, 7, 9 и 10 се предоставят на подпомаганите лица за срок, който не надвишава периодите на преход към биологичното производство, съгласно чл. 36, чл. 37, § 2 и чл. 38, § 3 на Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета, относно биологичното производство и етикирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикирането и контрола (EO, L 250 от 18.09.2008 г.) Декларативното посочване от страна на административния орган на разпоредбата на чл. 13, ал. 3 от Наредба № 11 от 06.04.2009 г. в оспореното уведомително писмо, без да са посочени конкретни фактически съображения, относно постановения отказ, го прави материално незаконосъобразен. Цитираната в УП методика, че при установено различие между биологичната дейност за даден земеделски производител и заявената от замеделския производител дейност за същия парцел, се намалява финансовото подпомагане, не квалифицира това обстоятелство като базово изискване по смисъла на наредба № 11/2009 г., за което министърът на земеделието, храните и горите разполага с правомощие да определи реда, начина и размера на намаляването на финансовото подпомагане по мярка 214 чрез издаването на методика. Правилно, съдът е приел, че липсата на съвпадение в данните за състоянието на заявените за подпомагане парцели - в преход и биологични, не представлява неизпълнено базово изискване, поради което неправилно органа се е позовал от правна страна на утвърдената Методика на министъра на земеделието, храните и горите, уреждаща намалението и отказването на финансово подпомагане именно в случаите на неспазени базови изисквания и изисквания за управление. Настоящата съдебна инстанция намира, че в оспореното уведомително писмо е налице пълно несъответствие между посочените фактически и правни основания. В уведомителното писмо е посочено като фактическо основание за постановения отказ "неспазване на базови изисквания", а посоченото от административния орган правно основание е относимо към изискванията за управление на земеделското стопанство – надвишаване на минималните периоди на преход за заявените за подпомагане два парцела с орехови насаждения. Това обуславя и материална незаконосъобразност на административния акт. Недопустимо е едва в хода на съдебното производство, съдът да формира предположения какви са били действителните съображения на административния орган за издаване на обжалвания акт и въз основа на какви конкретни факти те са основни. Липсата на ясно и точно посочени фактически основания и съответните на тях изводи, нарушава правото на защита на засегнатото от издадения акт лице и поставя същото в невъзможност да формира конкретните си възражения срещу неблагоприятния за него краен резултат, съответно изключва възможността за осъществяване на реален съдебен контрол и проверка относно фактическите и правни основания за постановяване на оспорения акт. Както правилно е приел първоинстанционният съд в поясненията към колона 7 от уведомителното писмо е посочено, че в контролен лист от извършена проверка на място са посочени конкретни неспазени базови изисквания, за които кандидатът е бил уведомен с уведомително писмо. По делото не са представени като доказателства, както контролния лист, така и цитираното уведомително писмо, въпреки дадените изрични указания от съда с определение № 2353 от 25.11.2019 г. и разпределената доказателствена тежест между страните по чл. 163, ал. 3 АПК. Правилни са изводите на Административен съд - Плевен, че липсват доказателства и за констатирано разминаване на предоставената на фонда информация от съответното контролиращо лице за даден земеделски парцел и заявеното от земеделския стопанин за същия парцел, като кандидатът е бил уведомен за нарушенията на базовото изискване от контролиращото лице, получило разрешение съгласно чл. 18, ал. 1 от Закона за прилагане на общите организации на пазарите на земеделски продукти на ЕС, с което той има сключен договор за контрол на биологичното производство. Относими конкретни мотиви за постановения отказ за финансово подпомагане за пръв път са изложени едва след оспорване на уведомителното писмо пред Административен съд - Плевен в писмо от 04.10.2019 г. на зам. изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", придружаващо жалбата, изпратена до съда. Едва в този документ, с който жалбоподателят не е запознат се посочва, че кандидатът е подал заявление за подпомагане, с което кандидатства за четвърта поредна година по направление "Биологично растениевъдство" от мярка 214 "Агроекологични плащания" от ПРСР 2007 - 2013 г., като по направлението е заявил код на дейност АП 03 - за биологично растениевъдство - трайни насаждения, лозя и маслодайна роза и на дейност АП 08 - за биологично растениевъдство в преход - трайни насаждения, лозя и маслодайна раза. В резултат на извършените административни проверки е установено, че са изтекли минималните периоди на преход за заявените за подпомагане парцели, представени в таблицата на стр. 2 от УП. Посочено е, че в съответствие с т. IV "Изчисляване и налагане на намаленията", втори абзац от Методиката за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по м. 214 "Агроекологични плащания", утвърдена със Заповед № РД 09-243/17.03.2017 г., издадена от министъра на земеделието и храните, след изтичане на минималните периоди на преход към биологично производство, съгласно чл. 36 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикирането и контрола ( OB, L 250 от 18.09.2008 г.) не се предоставя финансово подпомагане за площите и пчелните семейства, заявени за подпомагане по дейност за преминаване към биологично земеделие (период на преход), като установения размер се изключва от избираемия за подпомагане. Изложените в посоченото писмо мотиви, не биха могли да изпълнят ролята на мотиви на оспорения административен акт, съобразно възприетото с ТР № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК становище, че мотивите за издаване на административния акт могат да бъдат изложени допълнително, след издаването му, в съпроводително писмо, с което жалбата на страната се изпраща на съда. Това е така, тъй като е налице пълно несъответствие между фактическите и правни основания, посочени в оспореното УП и в изявлението на административния орган при изпращане на преписката за разглеждане от съда. В уведомителното писмо е посочено като фактическо основание за постановения отказ "неспазване на базови изисквания", а посоченото от административния орган основание е относимо към изискванията за управление на земеделското стопанство - надвишаване на минималните периоди на преход за заявените за подпомагане парцели. Това обуславя и материална незаконосъобразност на административния акт. Следва да се отбележи, че Методиката, на която се е позовал административния орган, има характер на подзаконов нормативен акт, съгласно легалната дефиниция на чл. 75, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден – чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми е придадено обратно действие на Методиката, като е прието, че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната година - 2016 г. Няма данни нормативния акт да е обнародван в ДВ, каквото е императивното изискване на чл. 37, ал. 1 от ЗНА. С оглед на изложените мотиви, настоящият състав намира, че обжалваното решение е правилно. Същото не страда от пороци по чл. 209, т. 3 от АПК и следва да бъде оставено в сила на основание чл. 221, ал. 2 от АПК. Независимо от изхода на спора разноски на ответника не се присъждат, поради липсата на доказателства за извършването им. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение