Решение № 7364 от 5.7.2023 г. на ВАС, V о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 43, ал. 3 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП). Образувано е по касационна жалба на заместник-изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФ "Земеделие"), чрез процесуалния представител главен юрисконсулт Москова, срещу решение 3 от 24.01.2023 г., постановено по адм. д. 153/2022 г. по описа на Административен съд - Сливен, с което е отменено уведомително писмо /УП/ с изх. 02-200-6500/189 от 10.03.2022 г., издадено от заместник-изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" и преписката е върната за ново произнасяне в отменената част съобразно дадените указания в мотивите на решението, и ДФ "Земеделие" е осъден да плати сумата от 710 лева, представляваща направените разноски по делото. С касационната жалба се иска отмяна на съдебното решение като неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Съдът е коментирал приетата съдебно-техническа експертиза, но не е решил правния спор, а актът е отменен поради липсата на мотиви. Излага доводи, че оспорваното уведомително писмо съобразно чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК е мотивирано с фактически и правни основания. Касаторът поддържа, че вписаните в УП основания, ставки за схема/мярка (лв./ха) и таблиците към него за исканите суми, намаленията и оторизираните суми по всяка схема/мярка, както и писмените доказателства от административната преписка, въз основа на които е издадено оспореното УП, обективират волята на административния орган и позволяват да бъде упражнено правото на защита на жалбоподателя, както и да бъде осъществен съдебен контрол за законосъобразност на административния акт. Позовава се на ТР 16/1975 г. на ОСГК на ВС, че съществува правна възможност за саниране на порок в издадения административен акт, при липса на мотиви на същия, чрез допълнително излагане на мотиви в актове и документи, които са послужили за издаване на оспорения акт. Цитира практика на ВАС решение 2952/30.03.2022 г. по адм. д. 437/2022 г. по описа на ВАС. Органът се е позовал в случая на заявлението на земеделския производител с УИН 20/260520/29276, в което още на етап автоматични проверки е отчетена грешка по отношение на спорните земеделски парцели, представляващи фактическото основание, въз основа на което административният орган е взел своето решение. С. Димов се е запознал с отчетената грешка, подписал се е под констатациите, но в нормативно определения срок не е направил корекция или редакция на заявлението си. В конкретния случай административният орган е изложил и допълнително мотиви в становище изх. 02-200-6500/189 от 04.04.2022 г. на заместник изпълнителния директор на ДФЗ, изготвено по повод подадената жалба. Порокът липса на мотиви е саниран в един по-късен етап и в съпроводителното писмо към административната преписка по делото. Посочва още, че в уведомителното писмо освен фактическите основания за издаването са посочени и правните такива. Моли да се отмени съдебното решение и вместо него да се отхвърли жалбата срещу УП. Претендира разноски. В условията на евентуалност прави възражение за прекомерност на разноските на ответника за адвокатски хонорар. Ответникът по касационната жалба С. Димов, чрез процесуален представител адв. Д. Петров, оспорва касационната жалба. Поддържа становище за правилност на първоинстанционното решение, поради което иска оставянето му в сила и присъждане на разноски. Касационната жалба е неоснователна, тъй като с нея се прави опит да се оспори трайната практика на ВАС и на административните съдилища, че при издаването си всеки административен акт следва да бъде мотивиран по начин, по който страните и решаващия съд да могат да разберат причините, поради които е издаден акта. Решаващият съд е установил, че от съдържанието на уведомителното писмо и наличните в него таблици не може да се установи какво е приел административният орган като основание за налагането на намаленията. Не става ясно по различните мерки и схеми едно и също ли е основанието за налагане на намаление или са различни. По преписката са представени резултати от автоматична проверка на въведени данни на подаденото от оспорващия заявление, според които 2,54771 ха от заявените за подпомагане земеделски земи попадат извън слоя площи, допустими за подпомагане. В същото време според представените със заключението на вещото лице справки, наддекларираната площ е 1,95 ха. Липсва позоваване в уведомителното писмо на резултати от извършени административни проверки, както и препращане към събрани по административната преписка доказателства. Решаващият съд е приел, че излагането на мотиви след издаването на акта означава дописването му, което е недопустимо. В съответствие с тълкувателно решение 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, мотивите към административния акт могат да бъдат изложени и отделно от него, най-късно до изпращането на жалбата срещу акта на по-горестоящия административен орган, в съобщението до страните, в съпроводителното писмо или друг документ към изпратената преписка. Административният орган е направил опит да мотивира оспореното уведомително писмо с представеното по делото становище след депозирането на жалбата до съда, което не е допустимо. В този смисъл цитира решение 104 от 05.01.2023 г. на ВАС по адм. д. 5711/2022 г. Моли да се остави в сила решението. Претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Административният съд правилно е приел, че административният акт е незаконосъобразен и е отменил уведомителното писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания на площ за Кампания 2020 г. с изх. 02-20-6500/189 от 10.03.2022 г., издадено от заместник-изпълнителният директор на ДФЗ, в частта, с която на С. Димов са наложени намаления на претендираните за подпомагане суми в размер на 1526,53 лв. по подмярка 13.1/НР 1; в размер 1596,18 лв. по СЕПП; в размер 131,4 лв. по СПП; в размер 8,66 лв. по СПК и в размер на 491,57 лв. по ЗДП, и преписката е изпратена на административния орган за ново произнасяне в отменената част. Съдът правилно е установил, че УП е немотивирано поради което е незаконосъобразно на основание чл. 146, т. 2 от АПК. Съгласно императивната разпоредба на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, УП следва да е мотивирано с фактическите и правни основания за неговото издаване, както и да е ясна волята на издателя му. Обосновано съдът приема, че липсват конкретни мотиви относно материалноправните основания за частичен отказ от финансиране, като не са изложени ясни и точни съображения за намаляване на размера на поисканото финансово подпомагане. Не са посочени конкретните изисквания, които не са спазени от производителя, водещи до намаляване размера на претендираното от него подпомагане. Съдът обосновано е посочил, че от УП не става ясно по различните мерки и схеми едно и също ли е основанието за налагане на намаление или се касае за различни причини, като административният орган и вещото лице приемат за недопустими различни по размер площи. Административният орган не се е позовал на резултати от извършени административни проверки и няма препращане към събрани по административната преписка доказателства. Неизлагането на мотиви е самостоятелно основание за отмяна на УП, като посочването на такива в хода на оспорването му е недопустимо допълване на издаденото УП и не представлява основание за отмяна на така постановеното съдебно решение. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение съдът е приел за установено, че ответникът по касация С. Димов, регистриран в Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) с Уникален регистрационен номер (УРН) 604269 подал в ДФ "Земеделиe" Общо заявление за подпомагане с Уникален идентификационен номер 20/260520/29276 от 06.04.2020 г. за кампания 2020 г. по Схема за единно плащане на площ (СЕПП), Схема за преразпределително плащане (СПП), Схема за плащане за селскостопански практики, които са благоприятни за климата и околната среда - зелени директни плащания (ЗДП), Схема за обвързано подпомагане на протеинови култури (СПК), Схема за преходна национална помощ за земеделска земя на хектар (ПНДП), Плащания по Натура 2000 и Рамковата директива за водите (Мярка 12) и Компенсационни плащания в планински райони (Подмярка 13.1/НР 1). Към заявлението е приложена Таблица на използваните от заявителя парцели за 2020 г. в землището на с. Кипилово, с. Сборище, с. Стара река и с. Стрелци с посочени данни за идентификация на парцела и схеми/мерки за подпомагане, както и декларации за участие по цитираните схеми за подпомагане. На 26.05.2020 г. Димов подал заявление за редакция на схеми/мерки за подпомагане, като заявил същите схеми и мерки за подпомагане за 140 парцела в землището на гр. Шивачево, с. Кипилово, с. Сборище, с. Стара река и с. Стрелци, с обща площ 61,25 ха, от които по СЕПП 61,25 ха, по ПНДП - 1,15 ха, по ЗДП 61,25 ха, по СПК 1,15 ха и по Мярка 12/Натура 2000 57,888 ха (л. 114-148 по адм. д. 153/2022 г.). По заявлението е извършена автоматична проверка на въведените данни, за което е съставен протокол от 26.05.2020 г. (л. 150), съгласно който: 2 броя фермерски блокове са без физически блок, а именно БЗС: 36854-66-13 и 69821-145-1; един от заявените парцели, а именно 36854-585-1-1 попада във физически блокове с начин на трайно ползване /НТП/ Трайно неподходящи за подпомагане (Неземеделските площи в случай, че не се установи земеделска дейност върху тях са недопустими за подпомагане); 6 броя от заявената площ или части от нея попадат извън полигоните с площи допустими за подпомагане, с размер на единичното излизане под 0,05 ха, като такива площи не подлежат на теренна проверка БЗС-та /Излизаща площ (ха): 36854-28-5, 36854-445-25, 69821-145-1, 36854-28-6, 36854-100-2, 36854-565-2; за 12 парцела над 0,05 ха от БЗС-то излиза извън площите, подходящи за подпомагане за ДПП, ЕНП, попадащо/прилежащо към недопустимата част, не участва в окончателната калкулация БЗС-та /Излизаща площ (ха): 36854-393-2/0,05543 ха, 36854-86-21/0,29164 ха, 36854-86-22/0,25379 ха, 36854-66-8/0,30661 ха, 36854-574-9/0,33241 ха, 36854-66-13/0,06754 ха, 36854-565-2/0,0632 ха, 36854-77-5/0,43239 ха, 36854-585-1/0,19082 ха, 69821-145-3/0,14279 ха, 36854-131-15/0,07537 ха и 36854-86-10/0,14149 ха. Оспорващият се е подписал, че се е запознал с резултатите от автоматичните проверки. Със заповед РД-09-155/23.02.2021 г. на министъра на земеделието и храните, обн. ДВ, бр. 20 от 09.03.2021 г., са одобрявани окончателните специализирани слоеве Физически блокове и Площи, допустими за подпомагане за кампания 2020 г., които заедно с останалата информация от СИЗП се предоставят на Разплащателната агенция. С уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2020 г. с изх. 02-200-6500/189 от 10.03.2022 г. на зам. изпълнителния директор на ДФЗ е извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания, като по отношение на ответника по касация оторизираните суми са, както следва: По СЕПП от исканата сума от 13014,40 лв. е оторизира сума в размер на 11418,22 лв. намаление от 1596,18 лв.; по Подмярка 13.1/НР 1 от искани 14252,89 лв. са оторизирани - 12726,36 лв., намаление 1526,53 лв.; по мярка СПП от искани 4524 лв. са оторизирани 4392,53 лв., намаление 131,48 лв.; по СПК искани 298,10 лв. са оторизирани 289,44 лв. намаление 8,66 лв.; по ЗДП искани 8196,48 лв. са оторизирани 7704,91 лв. и намаление 491,57 лв. В уведомителното писмо са посочени ставките за схема/мярка (лв./ха) за Кампания 2020, начинът на изчисление на оторизираните суми за всяка схема/мярка, в табличен вид са посочени исканите суми по схеми/мерки, намаленията и оторизираните суми. Посочени са намаленията, въз основа на извършените административни проверки, при които са установени всички недопустими за подпомагане площи в съответното заявление, проверки на площи, заявени от повече от един кандидат, проверки на място или автоматизирани проверки, спрямо данните в слоя с допустими площи по Система за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/ и предоставени данни от МЗХГ и МОСВ, намаления в случаите на неспазване на сроковете при подаване и/или редакция на заявленията съгласно чл. 12 от Наредба 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания; наложена ставка на корекция (финансова дисциплина), определена съгласно чл. 26 от Регламент (ЕС) 1307/2013, налагана съгласно чл. 6, параграф 2, буква е), т. i) от Регламент за изпълнение (ЕС) 809/2014 на Комисията и Линейно намаление съгласно чл. 65, параграф 2, буква в) от Регламент (ЕС) 1307/2013, налагано съгласно чл. 6, параграф 2, буква е), т. i i i) от Регламент за изпълнение (ЕС) 809/2014 на Комисията /които не са налагани за кампания 2020/. С оспореното уведомително писмо Разплащателната агенция - ДФ "Земеделие" не оторизирала изцяло поисканите със заявлението за подпомагане суми. В хода на производството пред първоинстанционния съд било представено становище на заместник-изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" относно извършени административни проверки въз основа на подаденото от ответника заявление, съгласно което установените като недопустими площи за подпомагане се дължали на обстоятелството, че площите, с които заявителят кандидатствал за подпомагане, не били включени в специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", създаден и поддържан от Министерството на земеделието, храните и горите (МЗХГ). В хода на делото е прието заключение на основна и допълнителна съдебно-техническа експертизи, видно от които се установяват разминавания в посочените в заявлението, в уведомителното писмо и в резултатите от автоматизираните проверки площи, допустими за подпомагане. Според заключението, въз основа на уведомителното писмо, оспорващият за кампания 2020 г. е декларирал за подпомагане по схемите и мерките за директни плащания площ от 61,25 ха, от които 59,39 ха попадат в слой Площи допустими за подпомагане, като извън слоя са останали 1,95 ха. Процентът за наддеклариране по СЕПП и НР1 е по 3,29% по всяка мярка. Според допълнителното заключение на СТЕ обаче, общата площ на попадащите извън слоя площи допустими за подпомагане от заявените от оспорващия парцели възлиза на 2,54771 ха, съгласно протокол за автоматична проверка на подаденото заявление. Както е установил първоинстанционният съд, административният орган не е изложил мотиви и пояснения за съществуването на тези различия, които да дават по един задълбочен и ясен начин обяснение за съществуващите различия в данните относно площите заявени и допустими за подпомагане, както и на какво се дължат тези различия и как са били установени. Тези неясноти и непълноти в мотивите на процесното уведомително писмо съставляват съществено нарушение на административнопроизводствените правила, накърняващо значително правото на защита на ответника и възможността му своевременно и пълноценно да разбере за кои площи му е отказано подпомагане и по какви причини, както и да отстрани недостатъците в заявлението си, ако такива са били установени. Възпрепятства се и съдебния контрол за законосъобразност на акта. Непълнотата в мотивите на акта по тези съществени въпроси може да бъде приравнена на пълната липса на такива. При така установеното от фактическа страна, административният съд приема, че оспореното уведомително писмо е издадено от компетентен орган в рамките на неговите правомощия да взема решения за одобряване или отхвърляне на заявления за подпомагане по схемите и мерките на Общата селскостопанска политика, прилагана от Разплащателната агенция. Административният съд правилно е приел, че обжалваното уведомително писмо е издадено в изискуемата писмена форма, но при издаването му не са спазени изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК за посочване на фактическите и правните основания за издаването му. В уведомителното писмо се съдържат данни за размера на поисканите суми от жалбоподателя по отделните схеми за подпомагане, както и размера на оторизираните суми. Не става ясно с оглед на какви точно фактически установявания, са извършени съответните намаления на сумите и откъде идват цитираните по-горе различия в площите, недопустими за подпомагане съгласно данните от автоматичните проверки, посочени и в допълнителната СТЕ. В случая не са извършени административни проверки и/или проверки на място в съответствие с чл. 37 от ЗПЗП, които да доведат до конкретно изясняване на съответствието на всеки от заявените парцели, посочени в таблицата 2020. СТЕ въз основа на извършен преглед е посочила за съответните площи, обявени като недопустими, кратки описания на състоянието, в което се намират. Данни относно извършването на такива проверки на място - дата на извършване на проверката, протоколи и др. не се намират в административната преписка и съставените документи преди издаване на акта - уведомителното писмо. Видно от документите съдържащи се в административната преписка, е била генерирана справка към заявлението като резултат от извършена автоматична проверка, но тя не е административна проверка по смисъла на чл. 37 от ЗПЗП. Едва в хода на производството пред Административен съд Стара Загора е изготвено становище от заместник-изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". Изложеното в допълнителното становище пред първоинстанционния съд от административния орган, също не дава конкретно пояснение относно цитираните различия в размера на определените за недопустими площи в УП и в резултата от автоматичната проверка, констатирани и в допълнителното заключение на СТЕ. Правилно приема съдът, че непосочването на фактическите основания или некоректното им или общо посочване, както и непосочването на конкретни факти и обстоятелства, които са били взети предвид при вземане на решение на административния орган относно заявената субсидия по схеми/мерки за директни плащания, представлява нарушение на нормата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Съдът е приел, че е възможно мотивите да предхождат издаването на административния акт или да се съдържат в друг документ, съставен в хода на производството по издаване на административния акт, но не е допустимо едва в хода на образувано съдебно производство по обжалване на акта за първи път органът, издал акта да представи писмени доказателства, съдържащи конкретни фактически и правни основания за издаването му. Приел е, че уведомителното писмо е издадено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, с оглед разпоредбата на чл. 35 АПК, поради което правилно е отменил административния акт и е върнал преписката на органа за ново произнасяне. Настоящият съдебен състав изцяло споделя изводите на Административен съд - Стара Загора за допуснато нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, защото не са посочени фактическите и правните основания за издаване на акта, които да гарантират ефективно упражняване правото на жалба на адресата на акта и да осигурят възможност за осъществяване на съдебен контрол за спазване на материалния закон. Както правилно е посочил съдът, не става ясно нито от административния акт, нито от данните в административната преписка дали намалението на субсидията се дължи на обстоятелството, че са заявени площи, които не са включени в окончателно одобрения специализиран слой "Площи допустими за подпомагане" за Кампания 2020. Според становището на административния орган /л. 12-17/ декларираните от жалбоподателя площи по СЕПП, НР1 и ЗДП за кампания 2020 са в размер на 61,25 ха, а общо установените площи са 59,3 ха в резултат на извършените административни проверки спрямо предоставената база данни Площи, допустими за подпомагане създадена и поддържана от Министерство на земеделието като част от СИЗП, съгласно чл. 33а от ЗПЗП и чл. 41, ал. 8 от ЗПЗП. Според съда, изложеното налага извода, че определените намаления са въз основа на установените за подпомагане площи, които попадат извън слоя ПДП за кампания 2020. От заключението на допълнителната СТЕ се установява, че по делото са представени резултати от автоматичната проверка на въведените данни в заявление за подпомагане по директни плащания за кампания 2020 г. на бенефициента С. Димов. Проверката е извършена на 05.08.2020 г. Отнася се за фермерски блокове без физически блок, брой единици 2, БЗС-та 36854-66-13 и 69821-145-1. В резултат на проверката е установено, че заявените от бенефициента площи попадат извън полигоните с площи, допустими за подпомагане, с размер на единично излизане под 0,05 ха. Такива площи не подлежат на теренна проверка. Посочени са брой единици 6, БЗС-та /излизаща площ (ха): 36854-28-5, 36854-445-25, 69821-145-1, 36854-28-6, 36854-100-2 и 36854-565-2. Констатирана е вид грешка над 0,05 ха. От БЗС-то излиза извън площите, подходящи за подпомагане за ДПП, ЕНП, попадащо/прилежащо към недопустимата част, не участва в окончателната калкулация. Брой единици - 13, като БЗС-та/Излизаща площ (ха): 36854-393-2/0.05543 ха, 36854-86-21/0.29164 ха, 36854-86-22/0.25379 ха, 36854-66-8/0.30661 ха, 36854-574-9/0.33241 ха, 36854-87-14/0.19423 ха, 36854-66-13/0.06754 ха, 36854-56502/0.0632 ха, 36854-77-5/0.43239 ха, 36854-585-1/0.19082 ха, 69821-145-3/0.14279 ха, 36854-131-15/0.07537 ха, 36854-86-10/0.14149 ха. СТЕ стига до заключение, че на базата на извършената документна и насрещна проверка, от резултатите на автоматичната проверка на въведените данни в заявлението за подпомагане по директни плащания за кампания 2020 г. на бенефициента С. Димов, извършена на 05.08.2020 г. е видно, че площите декларирани в заявление с УНР 20/260520/29276 попадат извън специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2020 г., - цитираните брой единици 13, общата площ попадащи извън Специализирания слой ПДП 2020 г. са равни на 2.54771 ха. Административният орган е длъжен служебно да изясни всички относими факти преди издаване на акта и ясно и недвусмислено да посочи кои от тях приема за доказани, за да приложи съответната им правна норма. Тази дейност не може да се извършва за първи път от съда в производството по обжалване на административния акт. В аналогичен смисъл е решение 732 от 24.01.2023 г. по адм. д. 3997/2022 г., пето отделение на ВАС. Според съдебната практика и при съобразяване с Тълкувателно решение 16/1975 г. на Общото събрание на гражданската колегия на Върховния съд, е допустимо осъществяването на тази дейност да е видна и от други документи, съставени в административното производство от органа или негови помощни органи, но това не означава, че събраните доказателства трябва да се обсъждат и анализират за първи път в съдебното производство, а фактите, които се приемат за доказани от тях според административния орган да се посочват за първи път след сезирането на съда. При тези фактически данни съдът е постановил обжалваното решение в съответствие с доказателствата по делото, при изяснена фактическа обстановка и при правилно приложение на материалния закон. Не са налице касационните основания за отмяна на съдебното решение по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, каквито оплаквания са направени с касационната жалба. По изложените съображения обжалвания съдебен акт като валиден, допустим и правилен следва да бъде потвърден с настоящото решение. Въпреки изхода на спора и направеното искане на ответника по касация за присъждане на сторените разноски, същото не следва да бъде уважено, тъй като липсват доказателства за извършени разходи. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,