Решение № 9449 от 28.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 3548/2011 г.

Решение № 9449 от 28.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 3548/2011 г., V о., докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. С решение № 357 от 26.01.2011 г., постановено по адм. д. 5/10 г. Административен съд - София град, първо отделение, 13-ти състав, е отменил по жалба на Николай Владимиров Николов от гр. София заповед № 10016 от 16.12.2009 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното му правоотношение за длъжността "старши инспектор" в РМД - гр. София, Митница София, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., като незаконосъобразна и е осъдил Агенция "Митници" да заплати на жалбоподателя разноски по делото в размер на 650 лв. Срещу така постановеното решение е подадена касационна жалба от директора на Агенция "Митници" - гр. София чрез процесуалния му представител юрисконсулт Полина Павлова. В същата се прави оплакване, че решението на Административен съд - София град е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В жалбата се излагат съображения в тази насока. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решение № 357 от 26.01.2011 г., постановено по адм. д. № 5/10 г. на Административен съд - София град. Претендира се присъждане на юрисконсулско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба Николай Владимиров Николов от гр. София чрез своя процесуален представител взема становище за неоснователност на жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е процесуално допустима, а по същество е основателна и следва да бъде уважена. Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. С решението си Административен съд - София град е отменил като незаконосъобразна заповед № 10016 от 16.12.2009 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното правоотношение на Николай Владимиров Николов от гр. София за длъжността "старши инспектор" в РМД - гр. София, Митница София, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В уводната част на съдебния акт съдът е описал много подробно установената фактическа обстановка по издаване на обжалваната заповед, свързана с извършвани структурни промени в Агенция "Митници", която фактическа обстановка не е спорна между страните. Съдът е описал подробно и ангажираните от жалбоподателя доказателства, като е посочил, че не следва да се обсъжда заключението на вещото лице по допуснатата съдебна експертиза, тъй като тя дава отговори на въпроси, за изясняването на които не са необходими специални знания, както и не следва да се обсъждат представените по административната преписка писмени доказателства, касаещи утвърждаването на "Процедура за съкращаване на персонала в Агенция "Митници" и нейното осъществяване, като е посочено, че извършването на оценка и подбор е право на органа по назначаването, която не подлежи на съдебен контрол. След изясняване на фактическата обстановка съдът е пристъпил към изграждане на своите правни изводи. При извършената служебна проверка за съответствие на оспорената заповед с изискванията на чл. 146 от АПК са направени констатации, че същата е издадена от компетентен орган, и в установената от закона писмена форма, но в нарушение на материално-правните разпоредби и целта на закона, поради което следва да бъде отменена. Мотивите на съда за последното могат да бъдат систематизирани в две големи групи - 1. допуснато нарушение на чл. 87а от ЗДСл., като държавният служител е уволнен от несъществуваща администрация, което нарушение прави заповедта незаконосъобразна единствено и само на това основание и 2. органът по назначаването е действал contra legem на 16.12.2009 г., като утвърждавайки ново щатно разписание в сила от 15.12.20090 г. за Митница София, той е упражнил превратно своята власт, след като със заповед от 30.11.2009 г. на министъра на финансите тази митница се закрива, считано от 16.12.2009 г. На база на изложеното е направен краен извод за незаконосъобразност на издадената заповед, което обоснована нейната отмяна. Основните оплаквания, които се поддържат в касационната жалба е за допуснато нарушение на материалния закон. Навеждат се доводи, че в нарушение на материалния закон административният съд е приел, че е налице хипотезата на чл. 87а от ЗДСл., при която не се прекратяват правоотношенията с държавните служители, като не са съобразени съответни разпоредби от ЗМ, свързани с начина на структуриране на митническата администрация. Излагат се и оплаквания относно изводите на съда за превратно упражняване на власт относно приемането на новото щатно разписание от 15.12.2009 г. за Митница София. По направените оплаквания настоящата инстанция съобрази следното: Както бе вече посочено, по делото няма спор относно фактическата обстановка по извършването на промяна в структурата на Агенция "Митници", свързана със закриването на Регионалните митнически дирекции и някои митници, митнически бюра и пунктове. Спорният въпрос е дали тези промени, свързани безспорно с намаляване на числеността на персонала с цел на оптимизиране на дейността, покриват фактическия състав "закриване на администрация" по смисъла на чл. 87а от ЗДСл., според който при преобразуване на администрация, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, служебното правоотношение с държавния служител не се прекратява. Тълкуването на разпоредбата налага извода, че във всички хипотези на чл. 87а от ЗДСл. е налице промяна в администрацията от такова естество, която води до промяна на органа по назначаването. Правното устройство и организация на митническата администрация е уредено в глава втора, раздел първи от Закона за митниците (ЗМ). Съгласно чл. 7, ал. 1 от закона, митническата администрация е централизирана административна структура, организирана в Агенция "Митници", която е юридическо лице на бюджетна издръжка със седалище в София, алинея втора определя, че Агенция "Митници" е структурирана в Централно митническо управление и митници. Според чл. 8 от закона, митници, митнически бюра и митнически пунктове се създават, преобразуват и закриват от министъра на финансите по предложение на директора на Агенция "Митници", директорът на Агенция "Митници" определя структурата и числеността на персонала в рамките на общата численост на персонала на агенцията. Съпоставена така изложената правна регламентация с фактите по делото води до извода, че закриването на една митница и преминаването на дейността й към друга митница в рамките на Агенция "Митници" не може да бъде разглеждано нито като "преобразуване на администрация", нито като "закриване на администрация" по смисъла на чл. 87а от ЗДСл., доколкото тези действия се извършват в рамките единствено и само на митническата администрация по смисъла на чл. 7, ал. 1 от ЗМ. Поради това не може да бъде споделен изводът на административния съд, че е налице хипотезата на чл. 87а от ЗДСл., при която не се прекратяват служебните правоотношение с държавните служители и че Николай Владимиров Николов е съкратен от несъществуваща администрация. Служебното правоотношение е прекратено именно от тази администрация, с която служителят е имал служебно правоотношение. От доказателствата по делото, включително и от заключението на вещото лице по допуснатата съдебно-икономическа експертиза се установява, че с новото длъжностно разписание на митница София, в сила от 15.12.2009 г., общата численост на персонала е намалена от 203 бр. на 114 бр., в това число е налице намаление с 21 бр. на длъжността "старши инспектор", а в отдел "Тарифна политика", където е работил Николай Николов, броя на старшите инспектори е намален от 6 на 2 бр. Следователно, с въвеждането на новото длъжностно разписание на Митница София по отношение на длъжността "старши инспектор" е настъпило намаление на бройките, в това число и за отдела на ответника по касация, и следователно е налице съкращение в щата за тази длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Не могат да бъдат споделени и изводите на първоинстанционния съд, че съставеното на 15.12.2009 г. длъжностно разписание на Митница София съставлява превратно упражняване на власт. Вярно е, че към 30.11.2009 г. е било известно, че Митница София се закрива от 15.12.2009 г. Но дейността на закритата митница преминава към Митница Столична, поради което не е лишено от логика обстоятелството, че на 15.12.2009 г. директорът на Агенция "Митници" е утвърдил ново длъжностно разписание на митница София, още повече, че той е имал такова задължение и по силата на приетия с ПМС № 302 от 15.12.2009 г. нов устройствен правилник на агенция "Митници", с който числеността на персонала е намалена от 3899 бр. на 3370 бр. Доколкото по силата на закона (чл. 8, изр. 2 от ЗМ) директорът на Агенция "Митници" има правомощия да определя структурата и числеността на персонала в рамките на общата численост на персонала на агенцията, то дейността по приемане на ново длъжностно разписание е израз на оперативна самостоятелност и не подлежи на съдебен контрол. Настоящата съдебна инстанция не споделя и мотивите на административния съд относно това, че в производството по обжалване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение не следва да бъдат обсъждани доказателствата, свързани с приетата от органа по назначаването "Процедура за съкращаване на персонала в Агенция "Митници" и нейното осъществяване, тъй като извършването на подбор не подлежи на съдебен контрол. Независимо, че процедура по подбор не е предвидена в ЗДСл., тези вътрешни правила, приложими при преценката за това кои служители да останат на работа и с кои служебното правоотношение да бъде прекратено, оповестени публично пред служителите на Агенция "Митници", ограничават нормативно установените граници на оперативната самостоятелност на органа по назначаването. По този начин одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган Процедура става част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Поради това, макар и непредвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК, според която административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. От данните по делото е видно, че от страна на директора на Агенция "Митници" е издадена Заповед № ЗАМ 613 от 12.11.2009 г., с която е утвърдена процедура за съкращение на персонала в митниците, изменяна и допълвана със заповеди № ЗАМ - 623/24.11.2009 г. и ЗАМ - 666/03.12.2009 г., която е оповестена на служителите. Въз основа на нея процедура е съставен протокол № 2 от 7.12.2009 г. (л. 60 и следващите от първоинстанционното дело) на комисия, назначена със заповед № ЗАМ - 654/1.12.2009 г. на директора на Агенция "Митници", за извършена оценка на определените за подбор служители в състава на Митница - София, от който е видно, че жалбоподателят (сега ответник по касация) Николай Владимиров Николов е получил една от ниските оценка от оценените старши инспектори - 65точки. От заключението на вещото лице в тази насока се установява, че в рамките на отдел "Тарифна политика" Николай Владимиров Николов е получил най-нисък резултат от всичките оценени 6инспектори. Този резултат, макар и не вписан в мотивите на обжалваната заповед, явно е отчетен от органа по назначаването при издаване на процесната заповед, поради което наведеният довод в първоначалната заповед, че процедурните правила по съкращението не са спазени, се явява неоснователен. На база на изложеното следва да бъде направен извод, че заповед № 10016 от 16.12.2009 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното правоотношение на Николай Владимиров Николов от гр. София за длъжността "старши инспектор" в РМД - гр. София, Митница София, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., е издадена и в съответствие с материалния закон. Като е приел друго и е отменил същата като незаконосъобразна, Административен съд София град е постановил едно неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено и при условията на чл. 222, ал. 1 от АПК вместо него следва да бъде постановено друго такова, с което оспорването на Николай Владимиров Николов следва да бъде отхвърлено като неоснователно. При този изход на делото ответника по касация следва да бъде осъден да заплати на Агенция "Митници" разноски по делото (юрисконсулско възнаграждение) за двете инстанция в размер на 300 лв. Водим от горното и на осн. чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение,