Решение № 9640 от 14.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 2259/2009 г.

Решение № 9640 от 14.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 2259/2009 г., V о., докладчик съдията Маргарита Славова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК, във вр. с чл. 124 ал. I от Закона за държавния служител (Здсл). Образувано е по жалба на Кмета на Община гр. Златица, Софийска област, против Решение № 716/12.11.2008 г., постановено по адм. д. № 799/08 г. по описа на Административен съд София област (АССО), с което е отменена Заповед № 355/01.09.08 г. на органа-касатор, прекратяваща служебното правоотношение с Донка Ангелова Георгиева на основание чл. 106 ал. I т. 2 от Здсл, поради съкращаване на длъжността. Касационният жалбоподател поддържа оплаквания за неправилност на решението, като постановено в противоречие с материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209 т. 3 от АПК. Настоява за отмяна на обжалваното съдебно решение и при решаване на спора по същество - за отхвърляне на първоначалното оспорване на административния акт. В съдебното производство се представлява от адв. Наташа Гигова от АК гр. София, която допълнително аргументира доводите от жалбата и представя писмена защита. Претендира присъждане на съдебни разноски, съгласно представения на л. 19 от първоинстанционното дело Договор за правна защита и съдействие № 0715154/11.11.2008 г. Ответникът по касация - Донка Ангелова Георгиева, в писмено възражение по жалбата, поддържа становище за нейната неоснователност. Моли за оставяне в сила на атакуваното първоинстанционно съдебно решение, поради липса на касационни основания за отмяната му. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационното обжалване и предлага да бъде потвърдено обжалваното решение на АССО. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, за да се произнесе, взе предвид следното: Касационната жалба е подадена в законоустановения срок, от активно легитимирана страна, съответства на изискванията на чл. 212 от АПК и следователно, е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. За да отмени прекратяващата служебното правоотношение с ответницата по касация Заповед № 355/01.09.08 г. на органа по назначаването, Административният съд София област е приел, че не е осъществено прекратителното основание по смисъла на чл. 106 ал. I т. 2 от Здсл, тъй като не са били налице материалноправните предпоставки за промяна на длъжностното разписание на общинската администрация в Община гр. Златица и съответно за съкращаване на длъжности в него. Оттук е извел извод, че щом не е налице реално съкращаване на длъжността "началник отдел ИДДЕУР", то оспорената заповед е издадена в нарушение на материалноправните разпоредби на чл. 106 ал. I т. 2 Здсл, във връзка с чл. 21 ал. I т. 2 и чл. 44 ал. I т. 3 от ЗМСМА. В хода на извършената служебна проверка за законосъобразност на оспорената уволнителна заповед по силата на разпоредбата на чл. 168 ал. I от АПК, първоинстанционният съд е формирал извод, че при нейното издаване не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, включително относно компетентността на издателя й и законоустановената форма (чл. 108 Здсл). При така изградените фактически и правни изводи, съдът е постановил атакувания, отменящ акта на касатора, резултат. Постановеното решение от АССО е правилно по своя краен резултат, като мотивите, в частта им, че длъжностното разписание на общинската администрация не се одобрява от органа по назначаването, а по силата на специалния по отношение на Здсл - Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА)- само от общинския съвет, се нуждаят от ревизиране. Настоящата инстанция възприема установената фактическа обстановка по делото от АССО. При отсъствие на спор за факти, или за верността на тяхното установяване от първоинстанционния съд, предметът на касационния контрол е сведен до законосъобразността на правните изводи, които са изведени от тези факти. Касационният жалбоподател оспорва именно тях считайки, че той, като едноличен орган на изпълнителната власт в общината (чл. 38 ал. I ЗМСМА, респ. чл. 33 ал. I Задм. ) е с правомощията на ръководител на общинската администрация и следователно, по аргумент от чл. 44 ал. I т. 3 от ЗМСМА, и на орган по назначаването по отношение на държавните служители. Ето защо твърди, че в негова компетентност е възложено от закона (чл. 2 ал. III Здсл) утвърждаването, респ. изменението на длъжностното разписание на общинската администрация, като обратния на този извод, изграден от съда, лежал в основата на отменящия уволнителната заповед правен резултат, според касатора. Това възражение е основателно по принцип, но то не може да промени крайния изход на съдебния спор. Установено е по делото, че Донка Георгиева е заемала по служебно правоотношение длъжността "началник отдел "Икономически и духовни дейности, екология и устойчиво развитие (ИДДЕУР)" в общинската администрация на Община гр. Златица, с ранг III младши, от длъжностно ниво А8 по ЕКДА, по силата на Заповед № 10/01.11.04 г., като преди това е работила по трудово правоотношение в същата администрация от 07.11.2000 г. Общинският съвет гр. Златица на заседание, проведено на 08.04.2008 г. с Решение № 79 по Протокол № 12, на основание чл. 21, ал. I, т. 2 и т. 5 ЗМСМА, § 23 от ЗДБРБ-2008 г. и чл. 94 от ПМС № 15/1.02.08 г., е определил числеността на персонала в общинската администрация на 33 бройки, вместо дотогавашните 37. Не е одобрявана нова структура на базата на намалената обща численост на администрацията. Независимо от това и съобразявайки само количествения критерий от двата кумулативно зададени в нормата на чл. 21 ал. I т. 2 ЗМСМА, органът на изпълнителната власт в общината, е утвърдил ново длъжностно разписание и поименно разписание на длъжностите в общинската администрация гр. Златица, в сила от 01.09.2008 г., с което е съкратил длъжността на ответницата по касация - началник отдел "ИДДЕУР" в Дирекция "ИОСИУР"- специализирана администрация. Този резултат е постигнат като е премахнат един от съществувалите дотогава два отдела в горната дирекция и въпреки формалното запазване на посочените в "забележка" съкратени длъжности, като нормативна позиция в самото длъжностно разписание. При съпоставка на представените по делото две Длъжностни разписания - от 1.01.2008 г. и процесното, в сила от 1.09.2008 г., се установява, че щатните бройки за длъжностите в специализираната администрация, организирана в една дирекция, са все 11 на брой. Въпреки непопулярния начин, по който е извършено премахването на 5 длъжности, две от които са били заети на половин щат и независимо от стоящите си позиции в подробното длъжностно разписание за същите длъжности (а те си стоят и с имената на заемащите ги служители в Поименното разписание на длъжностите от 01.09.08 г.-л. 188-л. 190), първо инстанционният съд е приел, че със "забележка", че някои от тях се съкращавали в изпълнение на Закона за държавния бюджет на РБ за 2008 г., фактически е утвърдено ново длъжностно разписание, обективиращо съкращаването на длъжността на ответницата. Тази констатация следва да бъде приета с резерви, тъй като липсва предписаната от Здсл яснота и установеност на служебно-правното битие на всяка една от "длъжностите в администрацията", легално дефинирана като понятие в чл. 2 ал. I от Наредбата за прилагане на ЕКДА (обн. ДВ, бр. 18/5.03.04 г.). Не това, обаче е обусловило отменителния краен резултат. По несъмнен начин по делото е установено, че служебното правоотношение на Донка Ангелова Георгиева е прекратено, без да е налице решение на Общинския съвет за промяна на структурата, при намалената численост на общинската администрация на община гр. Златица, поради което не са били налице материалноправните предпоставки за промяна на длъжностното разписание и съответно за съкращаване на заеманата от нея длъжност. От общия брой 37, с обсъденото по-горе Решение № 79/8.04.08 г. на Общ. С, щатните бройки са намалени на 33, което говори за чувствително намаление на персонала, тъй като в общинската администрация гр. Златица не са заети голям брой работници и служители. Такъв извод следва и от преценката на минимално задължителните дейности, които следва да бъдат изпълнявани от общинските администрации, разпоредени освен с нормите на ЗМСМА още и с други специални закони, като Закона за общинските бюджети, Закона за общинската собственост, Закона на устройство на територията, Закона за гражданската регистрация и ДР. Следователно, с ресурс от 33 служители, ръководителят на тази администрация е следвало да организира ефективното изпълнение на дейностите по формирането и изпълнението на общинския бюджет, вкл. събирането и контрола на местните данъци, финансирането на делегираните дейности, устройството на територията, контрола върху стопанската дейност на общината и управлението на общинската собственост, гражданската регистрация на населението и други, които със закон са възложени именно на териториалните администрации, съобразявайки и спецификата на тези дейности в съставните на община гр. Златица населени места. Нормата на чл. 21 ал. I т. 2 ЗМСМА разпорежда императивно Общинският съвет да одобрява общата численост и структурата на общинската администрация, по предложение на кмета на общината. Не случайно разпореденото правомощие е зададено като кумулативно, т. е. не е допустимо при съществено намаляване на общата численост на администрацията, да не бъде едновременно с това изменена и нейната структура от колективния орган, изпълнението на чиито решения е възложено от същия закон на Кмета на общината. В противен случай, при темпорално разкъсване на процеса на волеобразуване относно числеността и относно структурирането на общинската администрация, се създават предпоставки за едностранно закриване и разкриване на дирекции и отдели от кмета, каквато не е целта на ЗМСМА. По аргумент от нормата на чл. 11 от Закона за администрацията, структурата до ниво дирекции в общата и специализираната администрации, техните функции и числеността на персонала в тях (във всяка от дирекциите), се определят с решението на Общ. С по чл. 21 ал. I т. 2 ЗМСМА (симетрично на разпореденото за държавните администрации-с техните устройствените правилници). Ръководителят на съответната администрация, оттам насетне, разполага с дискреционната власт да организира ефективно нейната дейност чрез създаване, респ. закриване на сектори, длъжности и ДР., но в пределите на нормативно утвърдената структура и обща численост и при спазване регламента на чл. 13 от Задм. Ето защо, изводът на първоинстанционния съд, че щом Общ. С гр. Златица не е одобрявал структурата на общинската администрация при намаления общ брой длъжности от 37 на 33, не са били налице предпоставките за промяна на длъжностното разписание (макар и направено със "забележка"), а от там и за съкращаване на длъжността на ответницата по касация, е съответен на закона и се споделя от настоящия състав. Без това да се отразява на изхода на процеса, е нужно да се отбележи, че е неправилно разсъждението на АССО относно липсата на компетентност у органа-касатор, като такъв по назначаването, да утвърждава и съответно да изменя длъжностното разписание и поименното разписание на длъжностите в ръководената от него общинска администрация. Съгласно чл. 2 ал. III от Здсл длъжностното разписание се утвърждава от органа по назначаване. Текстът е възпроизведен в разпоредбата на чл. 11 от Наредбата за прилагане на ЕКДА, която гласи, че ръководителят на администрацията утвърждава длъжностно разписание по образец. В длъжностното разписание се определят конкретните длъжности, които ще се използват в администрацията, при спазване ЕКДА, Наредбата и специфичните изисквания, определени с нормативен акт. Орган по назначаване на общинската администрация е кметът на общината, който назначава и освобождава държавните служители (чл. 44 ал. I т. 3 ЗМСМА). Общинският съвет не е такъв, поради което няма правомощия, свързани с изготвянето на длъжностното разписание. Съгласно чл. 21 ал. I т. 2 ЗМСМА общинският съвет одобрява структурата на тази администрация или вътрешните административни единици, които я съставят, както и общата й численост. С длъжностното разписание се определят видовете длъжности и броя на служителите, необходими за тяхното изпълнение, в рамките на одобрената от Общ. С численост и структура. Поради това преценката за наличието на действително съкращение на длъжност, заемана от държавен служител, може да се направи след сравнение на длъжностните разписания, действащи преди и към момента на уволнението, в които се съдържа информация за видовете и броя на отделните служебни позиции, утвърдени от ръководителя на администрацията. При съпоставката на обсъдените по-горе две длъжностни разписания се установява, че те се различават структурно, въпреки липсата на решение на Общс за това, а като нормативни позиции и общ брой са запазени всички длъжности по старото дл. разписание, като премахването на процесните 5 бройки, вкл. процесната, е разпоредено нерегламентирано със "забележка". Съществен в настоящия казус е началния порок, свързан с липса на утвърдена структура на общинската администрация при намалената й обща численост от Общ. С, който е непреодолим. Неоснователни са доводите за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и за необоснованост на атакувания съдебен акт, тъй като такива не се установяват при касационния контрол. Въз основа на съвкупна преценка на събраните по делото доказателства, при спазване на правилата за разпределение на доказателствената тежест в процеса (чл. 170 ал. I АПК) и за съдействие на страните (чл. 171 ал. IV АПК), съдът е направил извода, че заповедта е издадена в противоречие с посочените по-горе материалноправни разпоредби. На тази база е и заключението, че не е налице реално съкращаване на заеманата от оспорващата длъжност, поради което правото на органа да прекрати служебното й правоотношение, не е упражнено законосъобразно. При стриктно прилагане на процесуалния закон, АССО не е допуснал неправилно установяване на правнозначимите факти, поради което и оплакването за необоснованост, е без опора в конкретното дело и закона. С оглед изхода на процеса пред настоящата съдебна инстанция, неоснователна се явява претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на съдебни разноски, което произтича от прякото приложение на чл. 143 ал. I, във връзка с чл. 228 АПК и не се нуждае от друго мотивиране. Ответницата по касая не е заявила искане за разноски, а такива не са и установени по делото. Поради това, разноски не следва да се присъждат. Предвид изложеното, настоящият съдебен състав приема, че обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила, като постановено при отсъствие на касационни основания за неговата отмяна. По тези съображения и на основание чл. 221 ал. II от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение