Решение № 10859 от 9.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2311/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Общински съвет Хисаря, чрез адвокат Г. Недев обжалва решение 1783/18.10.2022 г. поправено с решение 2249/29.11.2022 г. на тричленен състав на Административен съд Пловдив, постановени по адм. дело 32/2022 г., с което по жалба на И. Халачев от град Пловдив е отменена Наредба за изменение и допълнение на Наредба за определяне размера на местните данъци на територията на община Хисаря, приета с решение 491, взето по протокол 29/21.12.2021 г. на Общински съвет Хисаря. В касационната жалба са изложени доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Конкретните оплаквания са за неправилно приложение на чл. 26, ал. 4, изречение последно от ЗНА във връзка с чл. 80 АПК. Касаторът твърди, че при приемане на оспорената наредба е спазена предвидената в закона процедура, като в проекта на нормативния акт, публикуван на сайта на община Хисаря на 30.11.2021 г. от вносителя са изложени мотиви в подкрепа на определения пократък 14 - дневен срок за предложения и становища, обосноваващи наличието на изключителен случай. В тази връзка излага съображения, че разпоредбата на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА предвижда две кумулативни предпоставки за прилагане на съкратения срок за обществено обсъждане това да става при изключителни случаи, при изрично посочване на причините за това, които са изпълнени при приемането на оспорения подзаконов нормативен акт. Наличието на изключителен случай е обосновано с противоречието на чл. 15 от Наредбата с нормативен акт от по-висока степен чл. 22 от ЗМДТ и чл. 60, ал. 1 от Конституцията на РБ. Налице е установена с влязло в сила решение незаконосъобразност на предходната редакция на чл. 15 от Наредбата. Поддържат се и доводи, че от обжалваното съдебно решение не става ясно какви следва да са причините, които да налагат изключителен случай. Съдът бланкетно е посочил, че за да е налице такъв случай, следва са съществуват специфики, които да се различават от обикновените случаи на нормотворческа дейност. Искането е за отмяна на решението и да се отхвърли оспорването на нормативния административен акт. Претендира присъждане на разноски за платената държавна такса. Ответникът И. Халачев от град Пловдив, чрез адвокат С. Сакутов изразява становище за неоснователност на касационната жалба, по съображения, изложени в представен по делото писмен отговор. Претендира присъждане на съдебни разноски за адвокатска защита и съдействие пред касационната инстанция на основание чл. 38, ал.2 ЗА. Заключението на прокурора от Върховна административна прокуратура е за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, първо отделение, като взе предвид доводите на страните и установените по делото факти, на основание чл. 218 и чл. 220 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал.1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Предмет на оспорване пред Административен съд Пловдив е бил подзаконов нормативен акт Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на община Хисаря, приета с решение 491, взето по протокол 29/21.12.2021 г. на Общински съвет Хисаря, с която е изменена глава втора Местни данъци, раздел І, Данък върху недвижимите имоти, чл. 15, който придобива следното съдържание: Размерът на данъка върху недвижимите имоти се определя в размер на 1,3 на хиляда върху данъчната оценка на недвижимия имот за всички населени места в община Хисаря. От фактическа страна, съдът е установил, че решение 491 от 21.12.2021 г. е взето от Общинския съвет Хисаря въз основа на докладна записка вх. 61-00-274/17.12.2021 г. на кмета на община Хисаря. В мотивите към проекта на наредбата като причина за изменението е посочен проведен контрол за законосъобразност по протест на Окръжна прокуратура Пловдив, по който е постановено решение 648/01.04.2021 г. на Административен съд Пловдив по адм. дело 87/2020 г. и чл. 15 от Наредбата е отменен. В хода на административното производство е изготвена оценка на въздействието, анализ за съответствие с правото на ЕС, финансова обосновка и доклад за необходимостта от приемане на подзаконовия нормативен акт. В мотивите на проекта е определен 14 дневен срок за обществено обсъждане, считано от 30.11.2021 г., по причини за необходимост от спешни нормативни промени, свързани с постигане на законосъобразност на подзаконовия нормативен акт с акт от по-висока степен, което е посочено като достатъчна обективна обстановка за съкращаване срока за консултациите. Проектът на подзаконовия акт и докладът към него са публикувани на интернет страницата на общинския съвет Хисаря на 30.11.2021 г. в подсекция Публично обсъждане. От представения списък от поименно гласуване, съдът е установил, че решение 491 по протокол 29/21.12.2021 г. е прието с 11 гласа за от общ брой на общинските съветници 17. За да отмени оспорения подзаконов нормативен акт първоинстанционният съд е приел, че при приемането му е допуснато съществено нарушение на чл. 26, ал. 4 ЗНА. Тази норма въвежда изискване срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3 да не е по-кратък от 30 дни. Отклонения от това правило се допускат само при изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, въз основа на които може да се определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. В конкретния случай според съда отмяната на чл. 15 от Наредбата с решение 648/01.04.2021 г. на Административен Пловдив, по адм. дело 87/2020 г. не дава основание за прилагане на съкратен срок по чл. 26, ал. 4 ЗНА. В тази връзка съдът е посочил, че приемането на законосъобразни подзаконови актове е цел установена в основния принцип по чл. 15, ал. 1 ЗНА нормативният акт да съответства на Конституцията и нормативните актове от по-висока степен. Задължението и стремежът за спазване на този принцип, според съда не обосновава наличието на изключителен случай, а напротив всяка една процедура по приемане на нормативен акт следва да бъде съобразена с този принцип. Освен посочения мотив, от административния орган не са посочени други причини, които обективно да налагат спешност при приемане на нормативния административен акт. Според съда изложените в писмената защита на процесуалния представител на Общински съвет Хисаря аргументи за необходимост от спешна защита на обществени интереси и пресичане на ежедневна вреда за задължените лица, не могат да допълнят мотивите на административния орган във фазата на съдебен контрол. Задълженията по чл. 26, ал. 4 ЗНА са императивно предвидени, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. От доказателствата по делото съдът е приел, че в конкретния случай изложените причини се явяват бланкетни и приложими за всяко едно производство по издаване на подзаконов нормативен акт. От граматическото тълкуване на израза изключителен случай съдът е приел, че такъв случай следва да разкрива специфики, които го отличават от обикновените случаи на нормотворческа дейност, така че да е необходимо спешно регулиране на обществени отношения, което да обосновава ограничаване на определения от закона 30 дневен срок за обществено обсъждане. В конкретния случай не са установени такива обстоятелства. С тези мотиви в решението е обоснован краен извод за съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемането на оспорения акт, което засяга основните начала на административното производство, предвидени в АПК законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност, както и принципите по чл. 26, ал.1 ЗНА на които следва да отговаря проекта за нормативен акт необходимост, обоснованост, откритост, предвидимост, съгласуваност, пропорционалност и стабилност и постановена неговата отмяна. Решението е правилно постановено. Спорът в настоящото производство е относно спазването на изискването на чл. 26, ал. 4 от ЗНА при приемането на оспорения подзаконов нормативен акт. В случая е приложен 14 дневен срок за обществено обсъждане, предвиден в чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА. Принципно вярно в касационната жалба е посочено, че приложението на по-краткия срок за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации е обусловено от наличието на две кумулативни предпоставки в изключителни случаи и при посочване на причините за това от съставителя в мотивите, съответно в доклада. В конкретния случай правилно съдът е приел, че е спазено второто условие, тъй като в мотивите към проекта на наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на община Хисаря са посочени причини за определения 14-дневен срок за предложения и становища, считано от 30.11.2021 г., но те не обосновават наличието на изключителен случай. От граматическото тълкуване на чл. 26, ал. 4, изр. второ ЗНА, съдът законосъобразно е приел, че за да е налице изключителен случай, следва да съществуват обстоятелства, които да го отличават от обикновените случаи на нормотворческа дейност и причините за ограничаване на срока за обществено обсъждане да сочат необходимост от спешна регулация на обществените отношения, предмет на подзаконовия нормативен акт. В случая нуждата от спешно изменение на разпоредбата на чл.15 от Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на община Хисаря е обоснована с решение 648/01.04.2021 г. на Административен съд Пловдив по адм. дело 87/2020 г., с което по протест на прокурор от Окръжна прокуратура тази разпоредба е отменена като незаконосъобразна и с необходимост от спешни нормативни промени с цел постигане на съответствие на подзаконовия нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен. Неоснователни са доводите в касационната жалба, че посоченото съдебно решение е влязло в сила. Към момента на приемане на оспорения подзаконов нормативен акт решението не е влязло в сила, поради обжалването му с касационна жалба, подадена от Общински съвет Хисаря, по която е образувано адм. дело 658/2022 г. по описа на Върховния административен съд. Правилно съдът е приел, че посочените в мотивите на проекта причини не обосновават наличието на изключителен случай по смисъла на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА. Нормата ограничава възможностите за предложения и становища по проекта за приемане на подзаконов нормативен акт като предвижда по- кратък срок за представянето им, поради което следва да се тълкува стриктно. Неоснователно касаторът се позовава на решение 9304/10.07.2020 г. по адм. дело 12277/2019 г. по описа на ВАС относно наличието на изключителен случай по смисъла на чл. 26, ал. 4 ЗНА, тъй като е постановено при различна фактическа обстановка. Правилно съдът е приел, че предвиденият в чл. 26, ал. 4 ЗНА срок за предложения и становища по проектите, публикувани за обществено обсъждане обезпечава зачитането на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност при изработването на проекта на нормативен акт по чл.26, ал.1 ЗНА. В конкретния случай освен отпадане на диференциацията в данъчната ставка на данъка върху недвижимите имоти според населените места на територията на община Хисаря, наложено от промяната в чл. 22 от ЗМДТ (изм. ДВ бр. 14/2021 г. в сила от 20.04.2019 г.) във връзка с решение 4 на Конституционния съд, обн. ДВ бр.32/2019 и необходимостта от съответствие на чл.15 от Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на община Хисаря с чл. 60, ал.1 от Конституцията на РБ, с оспорения акт е увеличен и размера на данъка за гр. Хисаря от 1 на хиляда на 1.3 на хиляда. Видно от приложената в преписката справка, неспазването на чл. 26, ал. 4 ЗНА е довело до липса на предложения и становища по проекта за изменение и допълнение на чл. 15 от Наредбата, включително и във връзка с предложеното увеличение в размера на данъка върху недвижимите имоти. По тези съображения, настоящият касационен състав намира, че решението, с което подзаконовият нормативен акт е отменен, поради съществено нарушение на предвидената в закона процедура по приемането му, е валидно, допустимо и правилно поставено и следва да се остави в сила. При този изход на спора разноски се дължат на ответника по касация за осъществената безплатна защита от един адвокат, на основание чл. 38, ал.2 във връзка с чл. 38, ал.1, т. 3 ЗА в размер на 1000 лева, съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредба 1/09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Водим от горното, Върховният административен съд, първо отделение,