Решение № 9111 от 21.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4668/2016 г.

Решение № 9111 от 21.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4668/2016 г., VII о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 145 и сл. от АПК.

Образувано е по жалба на сдружение с нестопанска цел "Българска федерация по акробатичен рокендрол", със седалище и адрес на управление гр. С., бул. "В. Л." №... против заповед № РД-10-5 от 24.03.2016 г. на министъра на младежта и спорта, с която на жалбоподателя е отказано подновяване на спортната му лицензия.

Жалбоподателят счита оспорваната заповед за издадена в нарушение на материалния закон и процесуалните разпоредби, за необоснована и в противоречие с принципите и целта на закона. Неподаването на информация по чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за реда за лицензиране на спортните организации в Р. Б. (НРЛСОРБ) е фактически състав, който не е сред изброените в чл. 17б, ал. 2 от Закона за физическото възпитание и спорта (ЗФВС). Твърди, че общото събрание на "Българската федерация по акробатичен рокендрол" (БФАРР) на 5.06.2005 г. е приело правилник по чл. 35, ал. 3 от ЗФВС, който е актуализиран от общото събрание към 5.09.2009 г. Липсата на утвърждаване не е съществено нарушение, защото в клубовете членуващи във федерацията няма професионални спортисти и не са сключвани договори с аматьори. На електронната страница на МФВС има данни за 94 спортни федерации, но по чл. 35 от ЗФВС са обявени само 30 правилника. Липсата на утвърден правилник не представлява нарушение на законодателството и не е основание за отказ. Допуснато е нарушение на чл. 6 от АПК на принципа за съразмерност и чл. 13 от АПК на принципа за последователност и предвидимост. Спортистите във федерацията упражняват спорта със свои средства. Оспорената заповед е издадена на 24.03.2016 г., а бюджет за 2016 г. е приет от общото събрание на 26.03.2016 г. Комисията разглеждала документите е могла по реда на чл. 9 от НРЛСОРБ да даде седемдневен срок за представяне на този бюджет, както и да изиска липсващата информация. Жалбоподателят иска отмяна на заповедта и връщане на преписката на лицензионната комисия за произнасяне по заявлението за подновяване на спортна лицензия. Претендира присъждане на направените по делото разноски.

Ответната страна министърът на младежта и спорта, чрез процесуален представител оспорва жалбата. Счита същата за неоснователна, а оспорената заповед за валидна и законосъобразна.

Върховният административен съд, като взе предвид, че жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество е основателна:

Като обсъди представените с административната преписка доказателства, настоящият съдебен състав установи следното:

Административното производство е започнало по заявление вх. № 09-00-4334/12.11.2015 г. на сдружение с нестопанска цел на "Българска федерация по акробатичен рокендрол" за подновяване на лицензия № 002510. Към заявлението (л. 27) са представени под опис писмени документи като устав, правилници ( за провеждане на турнири -л. 39, за категоризиране на спортни клубове -л. 54,, за спортисти, съдии и трансферни права), спортен календар за 2015 г. -л. 56, бюджет за 2015 г. и копие от акт за приемането, СК и бюджет за 2016 г. и копие от акта за приемането му, списък на спортни съоръжения и обекти, които се ползват на тренировъчна и състезателна дейност, удостоверение за актуално състезание, декларация за липса на задължения към държавата, удостоверение от НАП, декларация по чл. 17а от ЗФВС, справка от ЦРЮЛ, че федерацията не е заличена, други декларации.

Федерацията има лицензия № 002510 с дата на валидност до 15.01.2016 г. След изтичане на срока на лицензията на 23.03.2016 г. е проведено заседание на Комисия за лицензиране и атестиране, за което е съставен протокол. В т. 1.7 е докладвано заявлението. Посочено е, че при проверката на дирекция "Елитен спорт" (становище от 22.03.2016 г. - л. 25) е установено следното:

I. За периода от 2012 - 2015 г., "Българска федерация по акробатичен рокендрол" не е подала пред министерството на младежта и спорта информация по чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за реда за лицензиране на спортните организации в Р. Б. за:

1.проведените от федерацията държавни първенства по вида спорт - задължение по чл. 17б, ал. 2, т. 1, б. "б" от ЗФВС

2.показателите за спортно развитие: брой треньори, картотекирани спортисти, спортни съдии, проведени състезания и спортни постижения- задължение по чл. 17б, ал. 2, т. 1, б. "в" от ЗФВС.

3.предприети мерки за развитие на детско-юношеския спорт - задължение по чл. 17б, ал. 2, т. 1, б. "г" от ЗФВС.

Направен е извод от тези факти, че БФАРР не отговаря на изискванията за спортно развитие и обществено внедряване по чл. 17б, ал. 2, т. 1, б. "б", "в" и "г" от ЗФВС и следователно е налице основание за отказ за подновяване на лицензията по чл. 17б, ал. 4, т. 3 от ЗФВС.

II. Посочено е, че при проверка от дирекция "Елитен спорт" е установено, че БФАРР не е представила за утвърждаване от министъра на младежта и спорта правилник за статута на спортистите аматьори и професионалните спортисти по чл. 35, ал. 3 от ЗФВС, законово задължение по чл. 35, ал. 3 от ЗФВС (в сила от 9.11.2012 г.). Осъществяването на дейност като лицензирана спортна федерация без посочения правилник представлява неспазване на изискването по чл. 17б, ал. 2, т. 1, б. "а" от ЗФВС и е основание за отказ по чл. 17б, ал. 4, т. 3 от ЗФВС.

III. След преглед на представените документи по чл. 12, ал. 1 и 2 от Наредбата за лицензиране на спортните организации в РБ комисията е констатирала, че БФАРР представя бюджет на федерацията за 2015 г., за който се твърди, че е приет на общо събрание на 25.03.2015 г. съгласно чл. 26, т. 10 от Устава на БФАРР. Но видно от протокола този бюджет не е обсъждан и приет от общото събрание. Посочено е, че липсата на приет бюджет за 2015 г. е основание за отказ по чл. 17б, ал. 4, т. 5 от ЗФВС. П. за 2016 г. проект за бюджет също не е приет от общо събрание на федерацията. Направен е извод, че липсата на приети бюджети за 2015 и 2016 г. е основание за отказ по чл. 17б, ал. 4, т. 5 от ЗФВС.

С тези факти и правни изводи Комисията за лицензиране и атестиране е взела решение да предложи на министъра на младежта и спорта да откаже подновяване на спортна лицензия по чл. 17б, ал. 4, т. 3 и т. 4 от ЗФВС.

Със заповед № РД-10-5/24.03.2015 г. на министъра на младежта и спорта на основание чл. 17б, ал. 4, т. 3 и т. 5 от ЗФВС и въз основа на протокола от 23.03.2016 г. на Комисията за лицензиране и атестиране е издаден отказ за подновяване на спортна лицензия № 002510 на сдружение "Българска федерация по акробатичен рокендрол". Като фактически основания за издаване на оспорената заповед са изложени трите групи съображения на комисията.

От така приетата за установената фактическа обстановка настоящият състав на Върховния административен съд направи следните правни изводи:

I. Заповедта е издадена от компетентен орган съгласно чл. 17, ал. 1 от ЗФВС и в предписаната от закона форма. Съдържа задължителните реквизити по чл. 59, ал. 2 от АПК, като са изложени фактически и правни основания за издаването й.

II. Допуснато е съществено нарушение на административнопроизводствените правила и на материалния закон, отменителни основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК.

Заявлението за подновяване на лицензията е подадено в срока по чл. 17б, ал. 1 от ЗФВС във вр. чл. 11, ал. 1 от НРЛСОРБ. Съгласно чл. 17б, ал. 1, изр. първо от ЗФВС лицензираните спортни организации подлежат на атестация за подновяване на лицензията. Атестацията за спортна федерация, каквато е БФАРР, се извършва от комисия, назначена от министъра на младежта и спорта при изискванията визирани в чл. 17б, ал. 2, т. 1 от ЗФВС.

Съгласно чл. 12 от НРЛСОРБ заявителят за подновяване на лицензия за извършване на спортна дейност подава заявление по образец и следните документи:

актуализиран устав, копие от съдебното решение и удостоверение за актуално състояние, издадено от съда по регистрацията, ако са настъпили промени в обстоятелствата, подлежащи на вписване по Закона за юридическите лица с нестопанска цел до датата на внасяне на заявлението;

правила за провеждане на състезания от държавния спортен календар и копие от акта за приемането им;

спортен календар и копие от акта за приемането му;

бюджет на федерацията и копие от акта за приемането му;

списък на спортните обекти и съоръжения, които се използват за тренировъчна и състезателна дейност от спортните клубове и федерацията;

декларация за липса на просрочени финансови задължения към държавата и/или общините по образец, утвърден от министъра на физическото възпитание и спорта;

декларация по образец, утвърден от министъра на физическото възпитание и спорта, за липса на обстоятелствата по чл. 17а, ал. 3, т. 7 от Закона за физическото възпитание и спорта;

декларация по образец, утвърден от министъра на физическото възпитание и спорта, за липса на обстоятелствата по чл. 17б, ал. 3, т. 7 от Закона за физическото възпитание и спорта;

декларация по образец, утвърден от министъра на физическото възпитание и спорта, за липса на задължения към Министерството на физическото възпитание и спорта по сключени договори за срока на действащата спортна лицензия;

правила за категоризация на членуващите в нея спортни клубове по критерии, определени в правилника за прилагане на закона.

Видно от представената преписка посочените в чл. 12 от НРЛСОРБ писмени документи са приложени към заявлението.

1. За да откаже подновяване на лиценз административният орган е посочил в първата група съображения, че няма информация за проведените първенства по вида спорт, за показателите за спортно развитие и мерки за развитие за детско-юношеския спорт.

Съгласно чл. 17б, ал. 2 от ЗФВС в производството за подновяване на лицензия лицензираната спортна организация подлежи на атестация. Атестацията се извършва от комисия и за да бъде изготвена при спазване на чл. 17б, ал. 2 от ЗФВС трябва да съдържа информация и анализ по показатели изрично и изчерпателно посочени в б. "а" - "д". Видно от изискванията към атестацията, същата представлява анализ на извършена дейност през изминал, оценяван период за срока на действие на лицензията, предвид чл. 13, ал. 1 от Наредбата за реда за лицензиране на спортните организации в РБ (Наредбата). Съгласно чл. 13, ал. 2 от Наредбата председателят на комисията изисква информация от административните звена на ММС за изпълнение на изискванията по чл. 17б, ал. 2, т. 1 от ЗФВС за спортната федерация. Съгласно чл. 13, ал. 3 от Наредбата заявлението за подновяване на спортната лицензия се разглежда по реда на раздел III. В р. III се намира чл. 9, ал. 3 от Наредбата, която задължава комисията да изисква допълнителна информация от организацията. Следователно при липсата на необходимата за атестацията информация в административните звена на министерството, комисията е длъжна да изиска информация от спортната федерация с цел изготвяне на обоснован анализ за извършената дейност за оценявания период от време. С чл. 19, ал. 1 (изм. ДВ бр. 62 в сила от 3.07.2013 г.) от Наредбата е въведено задължение за лицензираната спортна федерация ежегодно до 1 декември да внася в ММС информация по образци по чл. 17б, ал. 1, т. 1, б. "б", "в", "г" от ЗФВС. Н. законодателят не е въвел законова презумпция, че неспазването на това задължение ще означава непроведени държавни първенства, недостигната определена степен на внедряване на съответните видове спорт, липсата на мерки за детско-юношески спорт. Само липсата на информация към административната преписка за дейност по чл. 17б, ал. 1, т. 1, б. "б", "в", "г" от ЗФВС не е основание за отказ по смисъла на 17б, ал. 4, т. 3 от ЗФВС. В случая е в резултат на бездействие и неизпълнено задължение на административния орган по чл. 9, ал. 3 от Наредбата. Атестацията не отговаря на изискванията на чл. 17б, ал. 2, т. 1, тъй като няма изискани от заявителя и анализирани данни за дейността на спортната федерация. Представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правил и основане за отмяна на отказа по чл. 146, т. 3 от АПК.

1. Второто основание за отказ е също с правно основание чл. 17б, ал. 4, т. 3 във връзка с ал. 2, б. "а" от Наредбата, защото федерацията не е представила за утвърждаване правилник за статута на спортисти аматьори и професионални спортисти, и не притежава такъв правилник утвърден от министъра на младежта и спорта по чл. 35, ал. 3 от ЗФВС. П. е, че осъществяването на дейност като лицензирана спортна федерация при липсата на правилник по чл. 35, ал. 3 от ЗФВС представлява неспазване на действащото законодателство, а именно на разпоредбата на чл. 35, ал. 3 от ЗФВС, с което не е изпълнено изискването на чл. 17б, ал. 2, т. 1, б. "а" от ЗФВС, основание за отказ по чл. 17б, ал. 4, т. 3 от ЗФВС.

Периодът на действие на лицензията е 2012/2016 г. В становището на дирекция "Елитен спорт" от 22.03.2016 г. - л. 25, е посочено, че след изменение на чл. 35, ал. 3 и ал. 4 от ЗФВС трябва да бъдат изпълнени изисквания за представяне на Правилник за статута на спортистите аматьори и професионални спортисти. Съгласно чл. 35, ал. 3 от ЗФВС, редакция ДВ бр. 50 от 2008 г. статутът на спортистите аматьори и професионални спортисти се определя с правилници на спортната федерация, утвърдени от министъра на физическото възпитание и спорта. Изменението на чл. 35, ал. 3 от ЗФВС, редакция ДВ бр. 68/2013 г. е в смисъл, че тези правилници влизат в сила след утвърждаването им от министъра.

Жалбоподателят чрез процесуалния представител, твърди, че правилникът е внесен за одобрение и федерацията не следва да бъде санкционирана за бездействието на министъра. Основното му оплакване е, че нарушението не е съществено и не означава неспазване на приети от организацията правила и действащото законодателство при организиране и провеждане на тренировъчна и състезателна дейност. Позовава се на нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК и чл. 13 от АПК за предвидимост и последователност, тъй като от 94 различни спортни федерации вписани в регистъра на ММС само 30 правилника са обявени по реда на чл. 35 от ЗФВС.

Жалбоподателят не доказва твърдяното обстоятелство, че в министерството е внесъл за утвърждаване правилника за статута на спортисти аматьори и професионални спортисти, който видно от доказателствата по делото е приет на Общо събрание на БФАРР от 5.09.2009 г. - л. 148.

Разпоредбата на чл. 17б, ал. 4 от ЗФВС не е императивна. Министърът на младежта и спорта "може" да откаже "подновяване на спортна лицензия, когато за спортната организация е налице едно или повече от условията посочени в чл. 17б, ал. 4, т. 1-8.

Наличието на предварително приет правилник за статута на спортисти аматьори и професионални спортисти не е условие по чл. 17, ал. 2 от ЗФВС за издаване на спортна лицензия на спортна федерация, макар спортната лицензия да се издава само на една федерация по определен вид спорт по чл. 17, ал. 4 от ЗФВС. С. чл. 8 от ППЗФВС, редакция ДВ бр. 3 от 2011 г., действала преди оценявания период, спортните федерации в 6- месечен срок от получаване на лицензията предлагат за утвърждаване от министъра на физическото възпитание и спорта правилници за предоставянето, прекратяването и отнемането на състезателни права и за статута на спортистите аматьори и спортистите професионалисти, участващи в дейността на членуващите в тях клубове.

Сега действащата разпоредба е в следния смисъл: "Спортните федерации по чл. 14, ал. 1 от Закона за физическото възпитание и спорта в 6-месечен срок от получаването на лицензията предлагат за утвърждаване от министъра на младежта и спорта правилници за статута на спортистите аматьори и професионалните спортисти, с които се уреждат придобиването, прекратяването и отнемането на състезателните права на спортистите".

Следователно законовото задължение е да бъде представен за утвърждаване такъв правилник, а не наличието на вече утвърден правилник. По делото няма представени доказателства от жалбоподателя, чиято е доказателствената тежест по чл. 170, ал. 2 от АПК, за представяне на такъв правилник за утвърждаване. Затова следва да се приеме, че макар федерацията да има правилник той не е внесен за утвърждаване в 6-месечния срок. Но се налага и извод, че макар законовото задължението да е съществувало и да не е било изпълнено към момента на подновяване на лицензията за периода 2012 г. -2016 г., това не е послужило тогава за постановяване на отказ.

Правният проблем е дали непредставянето на правилника за утвърждаване по чл. 35, ал. 3 от ЗФВС представлява неспазване на приетите от федерацията правила и действащото законодателство при организиране и провеждане на тренировъчна и състезателна дейност по смисъла на чл. 17б, ал. 2, т. 1, б. "а" от ЗФВС. Б. непредставянето на правилника за утвърждаване не представлява неспазване на собствени правила .

Настоящата съдебна инстанция приема, че непредставянето на правилник за статута на спортистите аматьори и професионалните спортисти за утвърждаване по чл. 35, ал. 3 от ЗФВС и липсата на данни за утвърден правилник, не е нарушение на законодателството при организиране и провеждане на тренировъчна и състезателна дейност.

Ако наличието на такъв утвърден правилник беше условие за осъществяване въобще на законосъобразна дейност от спортните федерации, законодателят щеше да го постави като условие за издаване на първоначален лиценз. На сайта на ММС http:/mpes. government. bg/Pages/Registers/sports_federations. aspx в Регистъра на спортните федерации са посочени 104 федерации, от които само 32 имат утвърдени и обявени от министерството правилници по чл. 35, ал. 3 от ЗФВС. О. тях пет са одобрени със заповеди от 2013 г., а останалите през 2014 г. и следващите. Предвидената процедура за утвърждаване на правилници на спортните федерации по чл. 35 от ЗФВС дори не регламентира срок, в който да стане това. Срокът е посочен в подзаконов нормативен акт с чл. 8 от ППЗФВС и е 6-месечен от получаване на лицензията. Правната последица от утвърждаването е разписана в чл. 35, ал. 3 от ЗФВС. О. този момент правилникът влиза в сила, а федерацията може да започне да картотекира лица като спортисти аматьори или професионални спортисти под ръководството на треньори за тренировъчната и състезателната дейност за високи постижения по смисъла на чл. 11 от ППЗФВС.

Следователно липсата на утвърден от министъра на младежта и спорта правилник не е определено от закона като нарушение на действащото законодателство. Обаче тренировъчна и състезателна дейност за високи постижения по чл. 35, ал. 1 от ЗФВС се осъществява само от лица, картотекирани от спортната федерация като спортисти аматьори или професионални спортисти под ръководството на треньори.

Следователно, ако е осъществена състезателна и тренировъчна дейност през оценявания период, за които трябва да има влязъл в сила и утвърден правилник за статута на спортистите аматьори и професионалните спортисти, това ще представлява нарушение на законодателството по смисъла на чл. 17б, ал. 2, т. 1, б. "а" от ЗФВС. З. наличието на такава хипотеза обаче не са изложени обстоятелства и правни съображения, поради което съдът намира, че няма доказани факти, които да бъдат подведени под хипотезата за отказ по чл. 17б, ал. 4, т. 3 вр. с ал. 2, т. 1, б. "а" от ЗФВС.

1. Третото основание за отказ е по чл. 17б, ал. 2, т. 5 от ЗФВС, защото федерацията "няма бюджет" за 2015 г. и 2016 г.

Отказът е издаден на 24.03.2016 г. По делото е представен приложен към преписката бюджет за 2015 г., приет на Общо събрание на БФАРР на 28.03.2015 г. - л. 154 и л. 160, за което е представен протокол от 28.03.2015 г. и поправка на същия протокол с дата 18.04.2015 г. Със заявлението от 12.11.2015 г. са представени бюджет за 2015 г. и акт за приемането му (описани в т. 8.4). Следователно не отговаря на доказателствата направеният извод, че няма приет бюджет за 2015 г.

Със заявлението от 12.11.2015 г. е представен проекто- бюджет за 2016 г. и акт за приемането му (описани в т. 8.5). Приложеният към заявлението протокол е от заседание на УС на БФАРР проведено на 7.11.2015 г. - л. 161 и 162, на което е приет проекто-бюджет за 2016 г. Н. О. събрание на БФАР, проведено на 26.03.2016 г., с решение по т. 8 от дневния ред -л. 166, е приет бюджета за 2016 г.

Преди да се произнесе с отказ извън предвидения срок по чл. 57, ал. 1 от АПК, пет месеца след началото на административното производство, административният орган е следвало да спази чл. 13, ал. 3 и чл. 9, ал. 3 от Наредбата за лицензиране на спортните организации в РБ като изиска допълнителна информация от кандидатстващата организация за приемане на бюджета за 2016 г. Допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила е съществено и е основание за отмяна по чл. 146, т. 3 от АПК. Ако административният орган бе спазил посочените процесуални задължения, федерацията би могла и да представи приет бюджет за 2016 г., с което резултатът в административното производство би бил различен.

Предвид изложеното съдът намира, че са налице основания за отмяна на основание чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК, като на основание чл. 173, ал. 3 от АПК преписката следва да бъде върната за ново произнасяне с указания за произнасяне след спазване на задълженията по атестиране по чл. 13, ал. 3 и чл. 9, ал. 3 от Наредбата за лицензиране на спортните организации в РБ.

По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 3 от АПК Върховният административен съд, VII отделение,