Решение № 3937 от 27.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4066/2017 г.

Решение № 3937 от 27.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4066/2017 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 145 и следващите от АПК.

Образувано е по жалба, подадена от К. П. Д. чрез адвокат И. П. Т. против заповед № РД-46-73 от 23.02.2017 г. на министъра на земеделието и храните. С нея е оставено без уважение, като неоснователно възражение от 23.12.2016 г. срещу изключване на имот № 56277.2.314 от обхвата на специализирания слой "Постоянно затревени площи", одобрен със заповед № РД 46-235 от 1.03.2016 г. Обосновава се наличието на отменителните основания по смисъла на чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК.

Министърът на земеделието, храните и горите чрез процесуалния си представител - юрисконсулт Гангалов развива доводи за неоснователност на жалбата.

Жалбата е подадена от надлежна страна в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна.

Производството пред административния орган е по реда на чл. 33б, ал. 2 ЗПЗП, съответно чл. 16з, ал. 5 от наредбата. Образувано е въз основа на възражение, подадено от К. П. Д. на 23.12.2016 г. за настъпили нови обстоятелства и направена административна грешка при включването през 2014 г. на имот № 56277.2.314 с част от 3.4 декара в специализирания слой "Постоянно затревени площи" (ПЗП). Поискал е преразглеждане на заповедта извън условията и сроковете в раздел VI от заповед № РД 46-408/18.11.2014 г. именно въз основа на твърдяната административна грешка, допусната от административния орган при одобряване на окончателния слой ПДП.

Въз основа на данните по административната преписка и представените от жалбоподателя, съдът приема за установени следните факти:

1. На 9.05.2014 г. жалбоподателят, като физическо лице е подал заявление за подпомагане по схемите за плащане на площ за кампания 2014 г. за пет имота, находящи се в землището на град П.. Първият от тях е № 834-1-1 с площ от 3.400 декара, заявен, като култура с код 190000. По номенклатурата за културите, на този код съответства "угар".

1. От съдържанието на протокол № 1 от 27.04.2015 г. се установява обстоятелството, че към април на 2015 г. целияят имот № 010033 с площ от 5.085 дка ( част от който е заявеният за подпомагане БЗС 834-1-1 с площ от 3.400 дка) е отразен в картата на възстановената собственост с начин на трайно ползване "ливада".

1. В края на 2014 са извършени действия по чл. 33а, ал. 3 ЗПЗП и чл. 16д и 16е от Наредба 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол (наричана в настоящото изложение "наредбата"). В тази връзка е издадена заповед № РД 46-408 от 18.11.2014 г. на министъра на земеделието за одобряване на слоя ПЗП чрез използване на актуални към 2014 г. данни за начина на трайно ползване на имотите от Картата на възстановената собственост/Кадастралната карта, физическите блокове от СИЗП и заявените за подпомагане парцели за кампании 2009-2014 г./. В раздел V от заповедта е указана възможността на заинтересованите лица да направят възражения за включване/невключване на отделни парцели от изготвения слой в едномесечен сроик от публикуването на заповедта на интернет страницата на министерството. В следващия раздел специално е акцентирано, че няма да бъдат разглеждани възражения, подадени след този срок.

1. На 24.11.2014 г. е обявена заповедта на интернет страницата на министерството - л. 31 по делото. Не се спори между страните по делото, че в този срок жалбоподателят не е подал възражение в едномесечния срок и имотът е бил включен в одобрения слой.

1. На 6.03.2015 г. МЗГ е издал заповед № РД 46-288 по чл. 33а, ал. 3 ЗПЗП и чл. 16е, ал. 5 от наредбата, с която е одобрил окончателния слой ПЗП, актуализиран след разглеждане на подадените възражения срещу проекта. Разпоредил е финалният слой ПЗП да се предостави на Разплащателната агенция за зареждане в ИСАК и ползване по време на кампания за директни плащания за 2015 г.

Не се спори между страните по делото, че тя не е обжалвана от К. П. Д. и като такава е влязвла в сила по отношение на процесния имот.

1. Междувременно преди издаването й, той е предприел действия за промяна начина на трайно ползване /НТП/ на три имота от ливади в овощна градина. За целта е подал заявление за промяна на 24.02.2015 г. до ОСЗ в град П..

1. На 9.03.2015 г. началникът на ОСЗ е назначил тричленна комисия.

1. На 24.04.2015 г. е издадено на собственика писмо от директора на РИОСВ, че имотите не попадат в границите на територии по смисъла на чл. 5 ЗЗТ и в граници на защитени зони от мрежата "НАТУРА 2000" по смисъла на ЗБР.

1. На 27.04.2015 г. назначената комисия е извършила проверка на трите имота, в това число и процесният под № 010033 с цялата му площ от 5.086 дка. Констатирала е, че е засаден с трайни насаждения - ябълки и е оценила искането на собственика за промяна НТП на имотите от ливади (за два от тях) и от нива (за един от тях) като основателно. Решила е промяната на НТП да се отрази в КВС, като се процедира по реда на приложимата Наредба № 49/2004 г.

1. При служебна справка на сайта на МЗХГ съдът установи, че на 1.03.2016 г. е издадена заповед № РД 46-235 на министъра. С нея на основание чл. 33а, ал. 3 ЗПЗП и чл. 16з, ал. 2 от наредбата е одобрен окончателният слой ПЗП, актуализиран след разглеждане на подадени искания по реда на чл. 16з, ал. 1 от наредбата за промяна на специализирания слой, одобрен със заповед № РД 46-288 от 6.03.2015 г. и издадени заповеди за одобрение на искания на основание чл. 33б, ал. 2 ЗПЗП. В раздел II от заповедта е разпоредено финалният слой ПЗП да се предостави на Разплащателната агенция за зареждане в СИЗП и ползване по време на кампания за директни плащания за 2016 г.

1. На 23.12.2016 г. К. П. Д. е подал възражение с искане за изключване на имот № 2.314 (стар 10.33) от обхвата на специализирания слой ПЗП, одобрен със заповед № РД 46-235 от 1.03.2016 г.

1. След запознаване с възражението, иницирало административното производство и доказателствата по преписката, директорът на дирекция "ДПИЗП" в МЗХ е уведомил писмено заявителя, че от съдържанието на възражението се извежда основание за претенцията за изменение, съдържащо се в чл. 33б, ал. 2, т. 4 ЗПЗП. Уведомил е собственика за съдържанието на това правно основание и е обосновал неприложимостта му към конкретния случай с факта, че промяната на начина на трайно ползване е станала на 27.04.2015 г. и е след издаване на заповедта по чл. 33а, ал. 3 ЗПЗП на 6.03.2015 г. Пояснил е още, че случаят не попада и в хипотезата на чл. 33б, ал. 2, т. 5 ЗПЗП, тъй като към момента на създаване на ПЗП, имотът попада във физически блок с начин на трайно ползване от СИЗП - постоянно затревени площи. Указал е на заявителя възможността в срок до 2.02.2017 г. да посочи други мотиви за изменение на одобрения слой или да представи други документи в подкрепа на твърденията си.

1. С писмо от 10.02.2017 г. К. П. Д. е повторил фактите, като е акцентирал върху обстоятелството, че е реализирал предвидената от него овощна градина преди датата на издаване на заповедта за одобряване на окончателния слой ПЗП. Квалифицирал е случая си, като "частен случай" и е поискал изваждане от окончателния слой.

1. На 23.02.2017 г. министърът е издал заповед № РД 46-73, с която е оставил без уважание подаденото на 23.12.2016 г. възражение и не е одобрил изключването на имота от обхвата на специализирания слой ПЗП, одобрен със заповед № РД 46-235 от 1.03.2016 г. Мотивирал се е на първо място с липса на хипотезата на чл. 33б, ал. 2, т. 4 ЗПЗП, тъй като констативният протокол за смяна на НТП на имота в различен от постоянно затревена площ е от 27.04.2015 г. - т. е. след издаване на заповедта от 6.03.2015 г. на МЗХ за одобряване на окончателния слой ПЗП. На второ място е изложил съображения за липса на хипотезата на чл. 33б, ал. 2, т. 5 ЗПЗП, тъй като към момента на създаване на слоя ПЗП, имотът е попадал във физически блок - постоянно затревени площи.

Така постановената заповед е законосъобразна.

Новият програмен период от 2014 г. е свързан с Общата селскостопанска политика на ЕС и съответно е съпроводен с приемането на нови актове, отчитащи спецификата и конкретните му задачи. Такъв е Регламент № 1307/2013 г. за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките именно на общата селскостопанска политика. В него е обърнато специално внимание на поддържането на постоянно затревените площи, като средство за постигане на ползи за околната среда. Така в т. 42 от преамбюла е поставена задача за приемане на специални разпоредби за поддържане на постоянно затревени площи и тяхната защита чрез забрана за оран и преобразуване, както и по-обща предпазна мярка, основана на съотношение на постоянно затревените площи срещу пренасочване за друго ползване. В т. 7 от преамбюла е предвидено делегиране на правомощие на Комисията да приема определени актове за установяване на рамка, в която държавите членки да определят критериите, задължителни за изпълнение от земеделските стопани за поддържане на земеделските площи в състояние, подходящо за паша.

В националното законодателство това задължение на държавата е изпълнено с приемането на новите разпоредби на чл. 33а, ал. 3 и чл. 33б ЗПЗП за създаване на слой "Постоянно затревени площи" и запазването му, който се одобрява и изменя със заповед на МЗХ при условия и по ред, определени в Наредба № 105/2006 г. Това са нормите на чл. 16д и 16е от нея. В ал. 1 от първата разпоредба са формулирани четирите комулативни условия за включване на площи в този слой: минимален размер на имотите от 0.1 хектара; начин на трайно ползване по цифровата ортофотокарта - пасища, мери или ливади; имотите да попадат във физически блокове, включващи постоянни пасища; да са заявявяни в тях за подпомагане, като постоянни пасища поне през една от последните 5 години. Така създаденият слой има две нормативно определени функции с ал. 3 на разпоредбата: първата е да запази постоянните пасища и ливади от разораване и преобразуване. Втората е да се използва от Разплащателната агенция за административна проверка на подадените заявления за подпомагане.

Методиката за създаване на специализирания слой ПЗП е приета от министъра, като Приложение № 1 към заповед № РД 46-408 от 18.11.2014 г. - това е заповедта на МЗХ по чл. 16е за одобряване на слоя ПЗП. В първите три раздела от методиката са посочени трите самостоятелни групи изходни данни, въз основа на които е създаден слоят. Първият са имотите с описания НТП от КВС или КК. На второ място в таблицата са вписани имоти с НТП "ливада". Такъв е имот № 010033 с площ 5.086 дка в местността "Д. Б." в землището на с. П. (видно от протокол № 1 от 24.04.2015 г., приложен по делото). Втората група изходни данни по раздел II от Методиката са декларираните ПЗП за директно подпомагане от 2009 до 2014 г. Третата група са последните актуални физически блокове от СИЗП (финални за оторизация на заявления за подпомагане за кампания 2013 и подаване на заявления през 2014 г.). По отношение на тази група изходни данни, твърдението на административния орган е, че към момента на създаване на слоя ПЗП, процесният имот попада в такъв физически блок. Това твърдение не е опровергано от жалбоподателя, макар, че с протоколно определение от 13.06.2017 г. изрично му е указана доказателствената тежест да установи твърдените обстоятелства в жалбата, включително и чрез съдебна експертиза.

Като имот с отразен с НТП в КВС "ливада" преди издаване на заповедта по чл. 33а, ал. 3 ЗПЗП от 6.03.2015 г. и попадащ във физически блок - постоянно затревени площи, той е включен в одобрения със заповедта от 18.11.2014 г. слой "ПЗП". При липсата на подадено и уважено възражение, той е останал и в одобрения окончателен слой "ПЗП" със заповедта на министъра от 6.03.2015 г. В тази част тя не е обжалвана от земеделския стопанин и съответно е влязла в сила. От този момент се задейства функцията на специализирания слой "ПЗП" по чл. 16д, ал. 3, т. 1 от наредбата за запазване на постоянните пасища и ливади от разораване и преобразуване, включваща и забраната по чл. 33б, ал. 1 ЗПЗП.

За да се изключи включен вече в одобрения окончателен слой имот е задължително да се изпълни процедурата по чл. 33б, ал. 2 ЗПЗП. Тя предполага подаване на искане от собственика, подадено в интервала от 1.09. до 31.01. за изключване по чл. 33б, ал. 2 ЗПЗП, съответно чл. 16з от наредбата с посочване на неговия тип и прилагане на съответните доказателства. Изключването е допустимо само при наличие на някоя от хипотезите по чл. 33б, ал. 2 от закона.

Жалбоподателят се позовава на хипотезата на чл. 33б, ал. 2, т. 4 ЗПЗП и представя писмени доказателства за извършена промяна в КВС на начина на трайно ползване на имота от "ливади" в "трайни насаждения" след 27.04.2015 г. Приложимата правна норма предвижда изключване на имоти от слоя ПЗП при наличие на две комулативни условия: първото е начинът на тройно ползване да е променен в различен от пасища, мери, ливади или друг вид постоянно затревени площи. Второто е това да е извършено преди издаване на окончателната заповед от министъра по чл. 33а, ал. 2 за одобряване на специализирания слой.

В оспорената заповед министърът е приел липса на втората предпоставка, като е взел предвид първоначалната заповед по чл. 33а, ал. 3 ЗПЗП за одобряване на слоя ПЗП от 6.03.2015 г. Именно въз основа на нея е съпоставил датата за промяна НТП на имота, която е от 27.04.2015 г. Това съображение обаче е в противоречие с материалния закон. Разпоредбата на чл. 33б, ал. 2, т. 4 от закона има предвид промяна на начина на трайно ползване, извършена преди издаване на заповедта по чл. 33а, ал. 2, а не по ал. 3 от закона за одобряване на специализирания слой. Заповедта по чл. 33а, ал. 2 ЗПЗП е ежегодната заповед на министъра за одобряване на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане". Видно от служебната справка в сайта на МЗХГ това е заповед № 46-236 от 1.03.2016 г. на министъра за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2015 г., като част от СИЗП. Промяната на начина на трайно ползване на конкретния имот е от 27.04.2015 г. и като такава е извършена преди нейното издаване, с което се установява наличие и на втората предпоставка по чл. 33б, ал. 2, т. 4 от закона. Имотът би следвало да се изключи от специализирания слой, подготвян за 2016 г. и подлежащ на одобряване със съответната заповед до 1.03.2017 г. Искането на жалбоподателя обаче е това да се извърши със задна дата. По този начин недопустимо се цели промяна на влязлата в сила заповед от 2016 г. за одобряване на специализирания слой, след като тя не е била обжалвана в установения от закона срок. Всички обстоятелства във връзка с изменението на начина на трайно ползване на имота, са били известни на собственика му преди издаване на заповедта от 2016 г., но не са били включени, нито под формата на възражение в срока по чл. 16в от наредбата, нито чрез обжалване, както на заповедта по чл. 33а, ал. 2, така и тази по чл. 33а, ал. 3 от закона. Като необжалвани и двете заповеди са влезли в сила и в тях процесният имот е включен в окончателния слой "Постоянно затревени площи". С възражението от 23.12.2016 г. жалбоподателят се опитва чрез твърдения за наличие на "административна грешка" да предизвика промяна на одобрените вече с влезли в сила заповеди окончателни слоеве "Площи, допустими за подпомагане" и "Постоянно затревени площи". Изключването на имота обаче може да се извърши не чрез поправяне на грешка, а само по реда на чл. 33б, ал. 2 от закона чрез издаване на заповед за изключване, която има действие занапред, каквото искане жалбоподателят не е направил пред министъра. Съответно не би могло със задна дата да се изключи имот от одобения слой през март на 2016 г., когато имотът не е бил заявен от собственика му за изключване в допустимия по чл. 16з, ал. 1 от наредбата период от 1.09.2015 г. до 31.01.2016 г. Ето защо отказът на министъра да уважи искането за изключване на имота от обхвата на специализирания слой ПЗП, одобрен със заповед от 1.03.2016 г. е законосъобразен. Жалбата срещу него е неоснователна и следва да се отхвърли.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд, четвърто отделение