Решение № 14310 от 14.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4526/2012 г.

Решение № 14310 от 14.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4526/2012 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 518 от 06.02.2012 г. по административно дело № 2104/2011 г., в производство по реда на чл. 145 - 178 от АПК, във връзка със Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), на основание чл. 172, ал. 2, чл. 173, ал. 2 и чл. 174 от АПК, Административен съд София - град, Второ административно отделение, 37 състав: ОТМЕНЯ мълчалив отказ на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", за произнасяне по заявление 03/121/03422 от 29.09.2009 г. за подпомагане по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., за разликата от 566 890,20 лв., по жалба на "Свинекомплекс Брестак" АД със седалище гр. Шумен; ВРЪЩА преписката на административния орган за произнасяне с изричен мотивиран административен акт по частта от заявлението за сумата от 566 890,20 лв., във връзка с указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в това решение, в срок от 1 месец от влизане на това съдебно решение в сила и с трети диспозитив като логическа и законна последица от този изход на спора, съдът осъжда ответника ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция да заплати на жалбоподателя "Свинекомплекс Брестак" АД сума в размер на 1 850 лева, представляващи разноски за тази инстанция. Срещу така постановеното съдебно решение са постъпили две касационни жалби: Първа по дата е жалбата от адвокат Анастасия Георгиева Дюлгерова, САК, в качеството й на процесуален представител на "СВИНЕКОМПЛЕКС БРЕСТАК" АД, със седалище и адрес на управление (непосочени). Жалбоподателят моли решението да бъде отменено и ВАС да се произнесе по същество или да върне жалбата на същия съд за произнасяне по същество. Заявява, че със своето решение съдът не е отменил заповед № 01-РД/3793 от 21.12.2010 г. на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция в частта, с която е отказано финансиране по Проект № ИД 03/121/03422 в размер на 566 890,20 лева, а като е приел, че е налице мълчалив отказ е отменил същия и като не е решил спора по същество, е върнал преписката за ново произнасяне от ДФ "Земеделие", макар жалбоподателят да е направил изрично искане за произнасяне по същество. В този смисъл твърди, че за него не е настъпил целения правен ефект с отмяната на акта и произнасянето по същество. Според жалбоподателя в процесния случай не е налице мълчалив отказ за разликата от проекта, която не е одобрена. Действията на ДФЗ не са действия по смисъла на чл. 58 от АПК, а действия по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, т. е. представляват волеизявление на органа, изразено с действие или бездействие. Освен това жалбоподателят твърди, че въпросът относно размера на финансирането не е предоставен на преценката на административния орган, поради което отмяната на акта съдът е следвало да се произнесе по същество. В тези насоки в жалбата са развити подробни съображения. В открито съдебно заседание пред ВАС пълномощникът поддържа касационната жалба и моли да бъде уважена. Представя писмени бележки. Претендира направените съдебно-деловодни разноски, включително и възнаграждение за процесуално представителство. Втората касационна жалба е от ДФ (Държавен фонд) "Земеделие", гр. София, бул. "Цар Борис III" № 136, представляван от изпълнителния директор Румен Порожанов, чрез Десислава Петрова - процесуален представител. В тази жалба се твърди, че решението е незаконосъобразно, тъй като е постановено като краен съдебен акт на недопустимо съдебно производство. Ведно с това първоинстанционният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила и неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон. На първо място основание за недопустимост на съдебното производство се явява липсата на годен предмет на обжалване, защото обжалваната от "Свинекомплекс Брестак" АД заповед № 01-РД/3793 от 21.12.2010 г. съдържа волеизявление на изпълнителния директор, с което одобрява финансиране на множество заявления за подпомагане, а не съдържа волеизявление за отказ от финансиране. Доколкото все пак одобрената финансова помощ е в размер по-малък от искания в заявлението за кандидатстване, за отказ може да се говори единствено и само във формата на мълчалив отказ, а оттук е следващото основание за недопустимост на жалбата, което се изразява в обстоятелството, че същата е недопустима като просрочена. Накрая този касатор твърди, че съдебното производство по жалба на "Свинекомплекс Брестак" АД е недопустимо и поради липсата на правен интерес от обжалване, защото е сключен договор между ДФ "Земеделие" и "Свинекомплекс Брестак" АД, в който се уреждат правата и задълженията за финансиране по проекта и ако жалбоподателят е считал, че финансирането по подаденото от него заявление по мярка 121 засяга по негативен начин правата и интересите на дружеството, то нямаше да сключи договора, който има за последица съгласието да получи финансова помощ по проекта, равняваща се на 63 % от одобрените и реално извършени разходи. Във връзка с възражението за недопустимост са развити подробни съображения, както и за оплакването, че решението е неправилно поради противоречие с материалния закон и нарушение на съдопроизводствените правила. Касаторът моли постановеното съдебно решение да бъде обезсилено, а при условията на евентуалност да бъде отменено като неправилно. В открито съдебно заседание пред ВАС процесуалният представител поддържа жалбата си и моли да бъде уважена. Оспорва касационната жалба на "Свинекомплекс Брестак" АД, като развива доводи за недопустимост поради липсата на правен интерес, тъй като с първоинстанционното решение се отменя мълчаливия отказ на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", което обстоятелство е благоприятно за жалбоподателя и моли производството да бъде прекратено. Представя писмено Становище. Претендира разноски по делото и изразява възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение. Ответник по делото няма, тъй като и двете страни по спора не са доволни от решението на АССГ и са подали касационни жалби и всъщност всеки от касаторите е ответник по касационната жалба на другата страна. Постъпил е писмен Отговор от "СВИНЕКОМПЛЕКС БРЕСТАК" АД относно касационната жалба на ДФ "Земеделие", а последния изразява становище по първата касационна жалба в откритото съдебно заседание пред ВАС. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационните жалби са подадени в преклузивния по чл. 211, ал. 1 АПК срок, от надлежни с право да обжалват по чл. 210, ал. 1 АПК страни и са допустими, но същите са неоснователни. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно и следва да бъде оставено в сила. За същото не се установява приложимост на касационни основания по чл. 209 от АПК, постановено е от компетентния по материя, място и степен съд, по жалба, за която са неприложими основания от чл. 159 АПК за определяне за недопустима, при спазени съдопроизводствени правила, с правилно приложен материалният закон и е обосновано. Изводът на съда е за връщане делото като преписка на административния орган за произнасяне в съответствие с чл. 172, ал. 2, чл. 173, ал. 2 и чл. 174 от АПК поради това, че материята по отменения отказ не позволява решаването по същество от съда. Отнася се до специална процедура по Наредба № 8/2008 г. със сложен фактически състав и съдът не може да реши спора по същество, като замести волеизявлението на административния орган по одобряването и последващо договаряне съгласно чл. 33, чл. 34, чл. 35 от Наредбата. Производството пред административния съд е по оспорване заповед по чл. 35, ал. 1 от Наредба № 8/2008 г. по подадено заявление за подпомагане в частта за отсъстващ диспозитив за отхвърляне на сумата над одобрената, за която е обективиран частичен мълчалив отказ. Същият е установен и обжалван в срок от надлежното съобщаване на акта по чл. 35, ал. 1 от Наредба № 8/2008 г. Преценката на релевантните за акта и съобщаването му факти и регламента по АПК, ЗПЗП и Наредба № 8/2008 г. установява, че решението е постановено в производство по допустима жалба. Мотивираният извод за основателност на оспорването, диспозиран в отмяна на обективирания със заповедта по чл. 35, ал. 1 отНаредба № 8/2008 г. частичен мълчалив отказ за разликата до пълния размер на заявеното искане за подпомагане е в съответствие с фактите и правилно приложена съответната уредба по АПК, ЗПЗП и Наредба № 8/2008 г. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение констатира, че касационната жалба на ДФ "Земеделие" е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14-дневен срок от съобщаване на решението от надлежно упълномощен процесуален представител на страна по чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Формално погледнато на пръв поглед, постановеното от АССГ съдебно решение е благоприятно за "СВИНЕКОМПЛЕКС БРЕСТАК" АД, защото съдът е отменил мълчаливия отказ на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" и е върнал преписката на административния орган за произнасяне с изричен мотивиран административен акт по частта от заявление 03/121/03422 от 29.09.2009 г. за подпомагане по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., за сумата от 566 890,20 лева. Но при задълбочена проверка се установява, че не този резултат е претендирал жалбоподателя в първоначалната си жалба. Очевидно в този си вид съдебното решение не го удовлетворява и затова следва да се приеме, че същото е неблагоприятно и за него. Самата касационна жалба на дружеството е подадена от надлежно упълномощен адвокат-пълномощник и в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14-дневен срок от съобщаване на решението. Предвид тези факти тя също се явява процесуално допустима. Разгледани по същество, и двете касационни жалби са неоснователни. За да постанови описания по-горе правен резултат, първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия, след като е проверил съобразно задължението си по чл. 168, ал. 1 от АПК законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК е констатирал, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия, но при неспазване на установената от закона форма и при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, както и при неправилно приложение на материално правни разпоредби. Позовал се е на нормативната база, приложима за конкретния случай и е посочил, че страните не спорят, че в съответствие с Наредба № 8 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., започването и приключването на приема на заявления за подпомагане е било определено със заповед на Изпълнителния директор на РА (Разплащателна агенция). Съгласно чл. 35, ал. 1 и чл. 36 от Наредбата, произнасянето по заявлението е винаги изрично. При одобрение на проекта се издава заповед, а отказът за финансиране следва да бъде издаден в писмена форма и да съдържа изрични мотиви. В тази връзка съдът е посочил, че цитираните норми са специални по отношение на АПК, т. е. ответникът е длъжен да се произнесе винаги изрично. В случая в заповед № 01-РД/3793 от 21.12.2010 г., която жалбоподателят оспорва в частта, с която е формиран отказа за одобряване на заявените разходи до пълния заявен размер, воля не е формирана, т. е. няма произнасяне на ответника до пълния заявен размер на исканата финансова помощ и в частност за разликата от 566 890.20 лв. нито в положителна насока, нито в отрицателна. Затова съдът е приел, че по отношение на тази част от поисканата със заявлението финансова помощ е постановен мълчалив отказ, но във връзка с цитираните по-горе разпоредби, мълчалив отказ е недопустим, доколкото те изискват винаги изрично произнасяне. Приел е за основателно възражението на жалбоподателя, че мотивите на мълчаливия отказ е недопустимо да бъдат изложени в допълнително уведомително писмо, което му е изпратено по негово изрично настояване за посочване на критериите за одобрени и неодобрени разходи. От друга страна съдът е посочил, че след като е налице мълчалив отказ, няма как той да бъде мотивиран, защото мотивите си за отказ, административният орган може да изложи, когато е налице изричен административен акт, а освен това е приел за недопустимо да се формират мотиви впоследствие, няколко месеца след формирането на мълчалив отказ, а още повече, че в уведомителното писмо от 09.02.2011 г. отново не е формирана воля за отказ. Посочил е, че по определение мълчаливият отказ няма форма и мотиви именно тъй като е мълчалив. По тези съображения съдът е отменил мълчаливия отказ и е върнал преписката на административния орган за изрично и мотивирано произнасяне в определения срок. Така постановеното съдебно решение е допустимо. Същото е и правилно в трите форми - в съответствие е с материалния закон, не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е обосновано. Този извод се налага от следните съображения: Със заповед № 01-РД/3793 от 21.12.2010 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция е одобрено за финансиране заявлението за подпомагане на бенефициента под № 19 - "Свинекомплекс Брестак" с Ид. № 03/121/03422 от 29.9.2009 г., като са одобрени разходи 759420,00 лева и субсидия 478895,40 лева. На 29.12.2010 г. е сключен Договор за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. (ПРСР), подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), от който договор се установява, че предоставената от Фонда на Ползвателя безвъзмездна финансова помощ представлява 63 % от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проекта. Няма спор по делото, че заявителят е кандидатствал за разходи в размер на 1 326 310.92 лева. В Заповед № 01-РД/3793 от 21.12.2010 г. няма част, с която да се отказва одобрение на разходите до пълния претендиран размер, а има частично одобрение на заявената сума, тоест е очевидно и безспорно, че административният орган не е одобрил цялата претендирана сума. На практика това е отказ и същественият въпрос в случая е как да бъде квалифициран този отказ. По делото има предложени много варианти - "изричен частичен отказ", "частичен мълчалив отказ", "мълчалив отказ" и други вариации. Настоящият касационен състав споделя становището на Административен съд София - град (АССГ) и също счита, че в случая е налице мълчалив отказ. Приложима за процесния казус е Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. Съгласно чл. 33, ал. 1 от тази наредба, заявлението за подпомагане може да получи пълен или частичен отказ за финансиране. Според чл. 35, ал. 1 от наредбата, изпълнителният директор на РА се произнася със заповед за одобрение или отхвърляне на заявлението за подпомагане, а според чл. 36 - в случаите на отказ за финансиране РА писмено уведомява кандидата, като в уведомлението изрично се посочват мотивите за отказ. При тази нормативна регламентация следва категорично, че административният орган дължи произнасяне по подаденото заявление, но ако не одобри цялата заявена за финансиране сума, следва изрично да посочи причините за това, тоест да изложи съображенията, поради които частично одобрява и частично отказва разходите - тоест да мотивира това свое действие. Мълчаливият отказ е формиран в момента, в който компетентният административен орган се е произнесъл изрично за одобрението на сумите, а за неодобрението на цялата сума няма произнасяне. Срокът за обжалване на това непроизнасяне започва да тече от уведомяването за положителната заповед, а не от момента на изтичане на срока, в който административният орган е следвало да се произнесе. Това е така, защото сроковете за произнасяне са инструктивни и ако се постанови отказ и след законоустановения срок, то той е напълно допустим и годен за обжалване административен акт. Не може да се прави разлика в срока за обжалване на изричен и мълчалив отказ, след като има издаден административен акт, макар и след законоустановения срок за произнасяне от страна на административния орган. В Заповед № 01-РД/3793 от 21.12.2010 г. няма част за отказ, поради което няма как да се обжалва тази нейна част, в която е отказано финансиране просто защото такава част, която да бъде предмет на съдебен контрол няма, не съществува в правния мир освен под формата на мълчалив отказ. За тази част намира приложение разпоредбата на чл. 58, ал. 1 от АПК, а не чл. 21, ал. 1, ал. 1, предложение второ АПК - изразено с действие или бездействие волеизявление на административния орган. Развитите в тази връзка правни конструкции в касационната жалба на "Свинекомплекс Брестак" не се споделят. Неоснователно е възражението на другия касатор - ДФ "Земеделие", че "Свинекомплекс Брестак" нямал правен интерес от обжалване, тъй като е сключил договор. Както се каза вече по-горе, този Договор е за отпускане на финансова помощ само за 63 % от претендираната сума в общ размер на 1 326 310.92 лева. Естествено, че кандидатът за подпомагане има непосредствен личен и пряк правен интерес да иска разликата до пълния размер. В случая е налице типичен случай, в който административният орган е длъжен да се произнесе с изричен акт - било за одобрение, било за отхвърляне на заявлението за подпомагане, а ако откаже финансиране - да посочи писмени мотиви за това. Този въпрос не може да бъде решен от съда и вместо административният орган - Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, на който единствено е признат статут на национален компетентен орган за администриране и осчетоводяване на средствата от Европейските земеделски фондове съгласно законодателството на Европейския съюз. Разплащателната агенция е единствена специализирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на Общата селскостопанска политика. Естеството на възникналия спор не позволява решаването му по същество направо от съда, който не може да се произнесе вместо административния орган. Затова правилно съдът е приложил разпоредбата на чл. 173, ал. 2 от АПК и е върнал преписката с указания, като е определил и срок по чл. 174 от АПК. Освен дадените от АССГ указания, при произнасянето си с изричен и мотивиран административен акт, административният орган следва да съобрази и приетото по делото заключение на вещото лице по назначената съдебно-счетоводна експертиза. С оглед изложеното до тук, възраженията и в двете касационни жалби се преценяват като неоснователни. След служебната проверка на основание чл. 218, ал. 2 от АПК не се констатира решението да е и нищожно, поради което и следва да бъде оставено в сила изцяло, включително и в частта му за присъдените разноски, за размера на които няма възражение в касационната жалба на ДФ "Земеделие". Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,