Решение № 10957 от 15.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5098/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка със Закона за държавния служител /ЗДСл/. Образувано е по касационна жалба на министъра на отбраната, чрез експерт И. Ахмедова като процесуален представител, срещу Решение 1391 от 01.03.2024 г. на Административен съд София град по адм. дело 5832/2023 г. Твърди се неправилност на оспореното решение като постановено в противоречие с материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорват се изводите на съда за недоказаност на релевираните от органа дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2, т.1 и т.5 от ЗДСл. Сочи се, че държавният служител О. Ц. Й. не е изпълнил задълженията си като началник отдел Управление на държавни имоти в Главна дирекция Инфраструктура на отбраната във връзка с планирането, организирането и контрола при воденето на отчетността и регистрацията на имотите - държавна собственост, което е в противоречие с правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, функционалната характеристика на дирекцията и длъжностната му характеристика. Прави се искане за отмяна на оспореното решение и вместо него да бъде постановено друго, с което да се отхвърли жалбата срещу процесната заповед. Ответникът О. Ц. Й., лично и чрез процесуалния си представител адв. Н. Василева, в писмен отговор и устно в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационната жалба като счита оспореното решение за обосновано и правилно. Прави искане за присъждане на разноски по приложен списък. Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, второ отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и срещу съдебен акт, подлежащ на касационен контрол, а разгледана по същество - за неоснователна. Съображенията са следните: Производството пред административния съд е образувано по жалба на О. Ц. Й. против Заповед РД-26-239/25.05.2023 г. на министъра на отбраната, с която на основание чл. 89, ал.1, т.1 и т.5 вр. с чл.90, ал.1, т.5 от ЗДСл, му е наложено дисциплинарно наказание уволнение и е прекратено служебното правоотношение на осн. чл.107, ал.1, т.3 от ЗДСЛ на длъжността държавен експерт в отдел Управление на държавни имоти в Главна дирекция Инфраструктура на отбраната при Министерство на отбраната. Дисциплинарното наказание, предмет на заповедта, е наложено за това, че в периода 02.11.2019 г. 02.11.2020 г. действията на началника на отдел Управление на държавни имоти в Главна дирекция Инфраструктура на отбраната на МО О. Й., относно неупражнените в необходимата степен планиране, организиране и контрол при воденето на отчетност и регистрация на имотите - държавна собственост , /цитат/ е извършил дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 ЗДСл неизпълнение на служебните задължения и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА). В заповедта, съставомерното поведение на служителя е описано в отделни пунктове, както следва: неводене на Главния регистър за имоти - държавна собственост, свързани с класифицирана информация, представляваща държавна тайна, или със сигурността и отбраната на страната, съгласно образеца, утвърден от министъра на регионалното развитие и благоустройството в съответствие с разпоредбата на чл.75 от ЗДСоб.; неводене на Главния регистър за имоти - държавна собственост, свързани с класифицирана информация, представляваща държавна тайна, или със сигурността и отбраната на страната в електронен вариант според изискванията на чл.328, ал.3 от ЗОВСРБ; неоправомощаване на длъжностно лице/длъжностни лица, които да водят регистрите и при съставянето и актуализирането на актовете за държавна собственост в съответствие с изискванията на чл.75 от ЗДСоб.; липса на правила за воденето и поддържането на регистрите за имотите-държавна собственост на МО по чл.328, ал.1 от ЗОВСРБ; неактуване на имоти, публична държавна собственост, действащи и освободени войскови райони съгласно утвърдените годишни графици и конкретно на ПИ с идентификатор 72566.50.7 по КККР на [населено място], обл. Плевен, в резултат на което е забавена процедурата по предоставянето на имота на Държавно предприятие Управление и стопанисване на язовири , с което са причинени вредни последици за МО във връзка със съставен Акт за установяване на административно нарушение 03-024/12.12.2022 г. за нарушение на чл.190а, ал.2 от Закона за водите, като са създадени и затруднения за МО за поддръжката на язовира, разположен в имота. Органът приема, че описаните действия/бездействия на служителя са в противоречие с: чл.2, т.3 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА), установяващ принципа за добросъвестност, грижливо, старателно и отговорно изпълнение на служебните задължения; чл.2, т.6 от КПСДА, въвеждащ принципа за отговорно изпълнение на възложените задачи, компетентно и в срок с цел постигане на висок обществен резултат; т.2 от раздел ІV на функционалната характеристика на ГДИО, утвърдена от постоянния секретар на отбраната на 27.12.2018г., съгласно която на отдел Управление на държавни имоти е възложена функцията да съставя актове за държавна собственост по реда на чл.70, ал.2 и във връзка с чл.71 от ЗДСоб. за имотите публична държавна собственост, свързани с класифицирана информация, представляваща държавна тайна, или със сигурността и отбраната на страната и да води регистър за тях; т.3 от раздел ІV на функционалната характеристика на ГДИО, съгласно която на отдела е възложена функцията да организира дейностите по придобиване и управление на недвижими имоти публична държавна собственост; т.5.1 от длъжностната характеристика за длъжността началник отдел на отдел Управление на държавни имоти в ГДИО, утвърдена на 31.01.2019 г., съгласно която началникът на отдела ръководи работата на отдела като планира, организира, съгласува и координира дейностите по придобиване, управление, ползване, администриране, инвентаризиране и разпореждане с имоти публична/частна държавна собственост в управление на МО; т.5.2 от длъжностната характеристика, съгласно която началникът на отдела ръководи, планира и координира работата на пряко подчинените му експерти и главни специалисти; т.5.5 от длъжностната характеристика, съгласно която началникът на отдела организира регистрацията и отчетността на военните имоти; т.5.6 от длъжностната характеристика, съгласно която началникът на отдела организира дейността по съставяне на актове за публична държавна собственост по реда на чл.70, ал.2 от ЗДСоб.; т.5.9 от длъжностната характеристика, съгласно която началникът на отдела пряко отговаря за изготвянето и изпълнението на графиците за разпоредителните действия; т.5.10 от длъжностната характеристика, съгласно която началникът на отдела планира, ръководи и координира дейността за предоставяне на имоти на други ведомства и юридически лица по реда на ЗДСоб. Във връзка с формата на вината като елемент от дисциплинарното нарушение, органът сочи група небрежност, а вида на наложеното наказание уволнение, обосновава с ръководния характер на длъжността, със системността при неизпълнение на множество служебни задължения, както и с тежестта на нарушенията и настъпилите вреди последици от тях, като сочи, че е извършена преценка и на цялостното служебно поведение на Й., който няма награди и наказания. В съдебното производство са събрани писмени и гласни доказателства, както и заключения на вещо лице, последните относно образците на актовете за държавна собственост и на регистрите по чл.75 от ЗДСоб. При горните доказателства, с обжалваното решение оспорената заповед е отменена като незаконосъобразна на основанията по чл.146, т.3 и т.4 АПК. За да постанови този резултат, решаващият съд е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган; има предвидената по чл. 97, ал. 1 ЗДСл писмена форма; при издаването й са спазени сроковете по чл.94 ЗДСл., преценени във връзка с продължителния отпуск на служителя; изпълнени са изискванията за назначаването, състава и дейността на дисциплинарния съвет, както и процедурата по чл.93 ЗДСл. за изслушване и приемане на обяснения от служителя, на когото са предоставени материалите от дисциплинарното производство. Извън горното съдът е констатирал нарушение на задълженията на органа по чл.35 АПК да установи всички факти и обстоятелства от значение за случая, което е довело до материалноправна незаконосъобразност на издадената заповед. Съдебният акт съдържа преценка поотделно на конкретните деяния, приети от ДНО за съставомерни дисциплинарни нарушения, а формираните изводи са за недоказаност на същите, включително поради липса на данни за съществуване на преки задължения на служителя, чието неизпълнение да е основание за ангажиране на дисциплинарната му отговорност. За да отмени процесната заповед, съдът е приел също, че липсва надлежна правна квалификация на описаните действия и бездействия, които органът счита за дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2, т.1 и т.5 от ЗДСл. Сочи се, че няма яснота кое служебно задължение и по коя от изброените разпоредби на КПСДА, функционалната характеристика на дирекцията и длъжностната характеристика, не е изпълнено надлежно от служителя. Констатирано е общо и бланкетно позоваване на текстове, вкл. на етичните правила, които органът счита за нарушени в хипотезите на чл. 89, ал. 2, т.1 и т. 5 ЗДСл, но не е посочено кое поведение на служителя не изпълнява конкретни задължения и къде са предвидени същите. Като допълнителен аргумент за незаконосъобразност на заповедта, съдът сочи нарушение на критериите по чл.91 ЗДСл. и несъответствие с принципа по чл.6 от АПК при определяне на наложеното наказание. Решението е валидно, допустимо и правилно. Релевантните за спора факти и обстоятелства са установени след анализ на събраните по делото доказателства като са обсъдени и наведените от страните доводите и възражения. Не са налице оплакванията в касационната жалба за пороци на обжалваното решение по чл.209, т.3 от АПК, а именно: Правилен е изводът на съда за незаконосъобразност на процесната заповед и настоящият касационен състав препраща към мотивите в оспореното съдебно решение на осн. чл.221, ал.2, изр. 2 от АПК, наред с които излага и следните съображения: Обосновани от анализа на съдържанието на оспорения административен акт са доводите на административния съд за неяснота относно това кои са конкретните действия/бездействия на служителя съставляващи дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2, т.1 ЗДСл и кои по чл.89, ал.2, т.5 ЗДСл, както и за липса на надлежна правна квалификация на описаните деяния във връзка с цитираните правила на КПСДА, функционалната и длъжностна характеристики. Видно е, че волята на органа, обективирана в съдържанието на процесната заповед, възпроизведено коректно по-горе, не отговаря на изискванията за ясно дисциплинарно обвинение. В заповедта са описани бездействия на служителя, изразяващи се в неводене на регистри на имотите съгласно одобрен надлежно образец; неводене на регистрите в електронен вид; неоправомощаване на длъжностни лица, които да водят регистрите; липса на правила за водене на регистрите и неактуване на имоти в управлението на МО, т.е. ДНО приема, че Й. като началник на отдел в ГДИО не е изпълнил горните задължения. От друга страна, ДНО посочва, че действията на началника на отдела Й. относно неупражнените в необходимата степен планиране, организиране и контрол при воденето на отчетност и регистрация на имотите държавна собственост на МО /цитат/ са в противоречие с правилата на КПСДА и двете характеристики, т.е. че бездействието на служителя се състои в неупражнени организационни и контролни функции, в резултат на което не са водени надлежно регистрите, няма оправомощаване на длъжностни лица и т.н. Изложеното сочи на отсъствие на достатъчна конкретика по отношение на констатираните от дисциплинарно-наказващия орган действия и бездействия на служителя, квалифицирани от него като нарушения и подведени общо и бланкетно под хипотезата на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 ЗДСл. Не са индивидуализирани задължителни правила за поведение, нарушаването на които да води до обосновано ангажиране на дисциплинарната отговорност на Й.. Такива липсват включително в сочените разпоредби на длъжностната характеристика за длъжността на началника на отдела. Визирани са задължения на служителя да ръководи и организира работата на отдела, да планира и координира дейността на подчинените му служители. Касае са уредба на общи функции по ръководство и контрол на началника по отношение на оглавяваното от него административно звено, която по характера си също е бланкетна. Условие за да е налице обоснованост на наложеното наказание от фактическа и правна страна поради нарушение на задължението за осъществяване на контрол от страна на началника на отдела, каквато е констатацията на ДНО, е установяването на такова конкретно поведение на подчинен служител, което се явява в нарушение на правно регламентираното за длъжността му, както и установяването, че началникът е запознат с дължимото от подчинения му служител поведение. При липсата на подобни констатации в случая, не може да се мотивира извод за неупражнен контрол като съставомерно деяние, а противоречивите доводи във връзка с конкретното поведение на служителя, което органът е квалифицирал като нарушение на служебната дисциплина, има за последица незаконосъобразност на процесната заповед. На следващо място, този правен резултат във връзка с предмета на оспорване, административният съд е обосновал с констатации за липса на данни в заповедта за това, във връзка с кое конкретно служебно задължение и по коя от изброените разпоредби на КПСДА, функционалната характеристика на дирекцията и длъжностната характеристика, служителят е бездействал. В подкрепа на изложеното, следва да се посочи, че визираните в заповедта текстове на т.2 и т.3 от раздел IV от функционалната характеристика на дирекцията са изцяло неотносими към описаните деяния за неводене на регистрите според одобрения образец и в електронен вид; за неоправомощаването на длъжностни лица за водене на регистрите и за липсата на правила за водене и поддържане на регистрите. Това се отнася и до голяма част от текстовете от длъжностната характеристика по т.5.1, т.5.2 и т.5.10, а по отношение принципите за поведение на държавните служители в КПСДА, изобщо липсва привръзка с описаното поведение на Й.. Тук е мястото да се посочи, че за първи път в касационната жалба, се прави опит да се конкретизират задълженията по функционалната характеристика на дирекцията, съотв. по длъжностната характеристика, чието неизпълнение е прието за дисциплинарно нарушение, което обаче съставлява недопустимо мотивиране на административния акт и не санира пороците на същия. Видно е например, че в жалбата си касаторът сочи, че неводеното на регистрите по одобрения образец е нарушение на задълженията по т.5.6 от длъжностната характеристика на служителя. Освен, че посочването на текста е некоректно, тъй като задължението е по т.5.5 от длъжностната характеристика, но и обвинение в изложения смисъл с ясно посочени факти и надлежна правна квалификация на същите, в процесната заповед не се съдържа. Изложеното е относимо и към останалите деяния, във връзка с които е ангажирана дисциплинарната отговорност на служителя - неводенето на регистъра в електронен вариант се свързва за първи път в касационната жалба с т.5.5 и т.5.1 от длъжностната характеристика; липсата на правила за регистрите с т. 5.6 от длъжностната характеристика; липсата на оправомощаване на длъжностни лица за водене на регистрите - с т. 5.1 от длъжностната характеристика; забавянето на актуването на поземлен имот на МО с т.5.6 от длъжностната характеристика. Недопустимо и незаконосъобразно е да се допълва процесната заповед с касационната жалба. Следвало е органът да посочи с кои свои действия или бездействия, кои правила е нарушил Й. в служебната си дейност. В още по-голяма степен горното се отнася за деянието, квалифицирано като дисциплинарно нарушение по чл.89, ал.2, т.5 от ЗДСл неспазване на етични правила. Очевидно е отсъствието на пряка връзка между действията/бездействията на служителя с разпоредбите на КПСДА, което означава, че органът приема, че всяко описано деяние едновременно е неизпълнение на служебни задължения и неспазване на етични правила. Този подход е незаконосъобразен, както правилно е прието в оспореното решение. Обосновани от доказателствата и съответстващи на приложимия закон са формираните от съда изводи за недоказаност на констатираните със заповедта нарушения, тъй като е недоказано защо изпълнението на описаните нормативни изисквания е задължение конкретно на Й.. Бездействието на последния, вкл. като началник отдел, не може да се тълкува като дисциплинарно нарушение поради неустановеност на източника на посочените задължение и какви са в този смисъл конкретните правомощия на Й.. Видно е, че Главния регистър за имоти - държавна собственост, свързани с класифицирана информация, представляваща държавна тайна, или със сигурността и отбраната на страната, не е воден в МО съгласно образеца, утвърден от министъра на регионалното развитие и благоустройството, каквото е изискването на чл.75 от ЗДСоб., и не е воден в електронен вариант съгласно чл.328, ал.3 от ЗОВСРБ. От цитираните разпоредби на двата закона, както и на КПСДА, функционалната характеристика на дирекцията и длъжностната характеристика, обаче не следва пряко задължение на началника на отдела във връзка с образеца и вида на регистъра, поради което бездействието му не е дисциплинарно нарушение. Липсата на правила за водене и поддържане на регистрите на имотите в управление на МО, както и неоправомощаването на длъжностни лица, които да водят тези регистри, също не може да бъде вменено като отговорност за неизпълнение на служебни задължения на Й.. Според чл.328, ал. 2 от ЗОВСРБ, със свой акт министърът на отбраната определя правила за водене на регистрите, а според чл.75 от ЗДСоб. главният регистър и спомагателните регистри на имотите се водят от длъжностно лице, оправомощено от министъра, т.е. законът на възлага горните задължения за изпълнение на държавни служители от съответната държавна администрация, както и визираните разпоредби от КПСДА, функционалната и длъжностната характеристики на началника на отдела. Не са налице данни, от които да се направи заключение, че пряко задължение на Й. е изготвянето на правила и оправомощителна заповед. Видно от доказателствата по делото, че вътрешни правила за водене на регистрите в МО са съществували в процесния период, но са били одобрени от главния директор на дирекцията, а правомощия за водене на регистрите са възлагани с длъжностните характеристики, утвърждавани от постоянния секретар на МО. Макар правомерността на горното процедиране да е спорна, от същото могат да се изведат аргументи за ангажираност на други служители с тези задължения и съответно за недоказаност на съставомерно бездействие на служителя Й.. Само забавеното актуване на поземления имот на МО в [населено място], обл. Плевен и неспазването на графиците за актуване на имотите, които са вменени като нарушения на Й., се свързват със задълженията му като началник отдел по т.5.6 и т.5.9 вр. с т. 5.2 от длъжностната характеристика вр. с т.2 на функционалната характеристика. От доказателствата по делото обаче се установяват обективни причини за неизпълнение на дейността спорове относно застрояването в имота и съществуващия язовир, които правилно съдът е приел като основания за отпадане на отговорността на служителя поради липса на вина. Дори и да се приеме обратното, то тогава налагането на най-тежкото дисциплинарно нарушение само за едно нарушение, би било несъразмерно и в противоречие с принципа по чл.6 от АПК и критериите по чл.91 от ЗДСл. Мотивите на съда в оспореното решение и в тази им част са правилни, както и изводът, че ДНО не е провел дължимата преценка на всички обстоятелства по чл.91 от ЗДСл, относими към вида на наказанието, което е самостоятелно основание за отмяна на акта. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила. Не са налице сочените от касатора основания за неговата отмяна. При този изход на спора, на ответника се дължи присъждане на претендираните разноски за адвокатско възнаграждение в доказания размер от 1000 лева, платими от Министерство на отбраната. Воден от горното и на осн. чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на II отделение