Решение № 17723 от 27.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7532/2018 г.

Решение № 17723 от 27.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7532/2018 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 – чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на Столичен общински съвет, подадена чрез пълномощника му юрк. С. Якуб, срещу решение № 2378 от 10.04.2018 г. на Административен съд – София – град (АССГ), постановено по административно дело № 10334/2017 г., в частта му, в която са отменени разпоредбите на чл. 33 – чл. 37 от раздел пети на Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община, приета с решение № 437 по протокол № 37 от заседанието на Столичния общински съвет, проведено на 20.07.2017 г. С доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост, съставляващи отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3, предложения първо и трето АПК, касаторът (представляван в съдебно заседание от другия си пълномощник юрк. Б. Гошева) претендира отмяна на първоинстанционното решение в оспорената му част и постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъдат оставени в сила разпоредбите на чл. 33 - чл. 37 от Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община, както и да му бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касация – Сдружение "Съюз на погребалните фирми в България", оспорва касационната жалба чрез процесуалния си представител адв. И. Атанасов и заявява искане за отхвърлянето й като неоснователна, както и за присъждане на направените разноски. Другите касационни ответници – "Мемориум" ЕООД и "Ритуал" ЕООД, оспорват касационната жалба чрез процесуалния си представител адв. В. Милушева и заявяват искане да бъде оставено в сила първоинстанционното решение в оспорената му част, както и да им бъдат присъдени направените разноски. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и валидност, допустимост и правилност на решението на първоинстанционния съд. Върховният административен съд (ВАС), шесто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежно легитимирана страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК срещу частта от подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятна за нея, а разгледана по същество, за неоснователна, поради следните съображения: Решението на АССГ се оспорва с касационната жалба в частта му, в която са отменени разпоредбите на чл. 33 – чл. 37 от раздел пети на Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община, приета с решение № 437 по протокол № 37 от заседание на Столичен общински съвет, проведено на 20.07.2017 г., с изключение на чл. 33, ал. 2, т. 4, чл. 33, ал. 3, т. 4, т. 7, т. 8 и чл. 35, ал. 1, т. 7, които са прогласени за нищожни на основание чл. 177, ал. 2 АПК. За да постанови този резултат, първостепенният съд е приел оспорването за допустимо, тъй като чл. 187, ал. 1 АПК регламентира, че по отношение на подзаконовите нормативни актове (изцяло или на отделни техни разпоредби) то не е ограничено във времето. Налице е задължителната предпоставка за допустимост по чл. 186, ал. 1 АПК - наличие на правен интерес от оспорването. Сдружението "Съюз на погребалните фирми в България" е юридическо лице с нестопанска цел, създадено, за да осъществява дейност в частна полза – защита на интересите на членовете на съюза пред държавните органи, органите на местно самоуправление, други търговци, юридически лица и физически лица; създаване на равнопоставеност между частните фирми и фирмите на общините и на държавата при извършването на погребални услуги и обреди и при производството и търговията с траурни потреби; противодействие на нелоялна конкуренция. Съгласно Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ОСС на ВАС по тълкувателно дело № 4/2009 г. юридическите лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконов нормативен акт при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Оспорените текстове от наредбата регламентират изискванията към търговците, извършващи погребални и каменоделски услуги, и според съда с оглед целите, за които е създадено сдружението, то има правен интерес от оспорването им. АССГ е обосновал извод за това, че Наредбата е приета от компетентен орган в изпълнение на правомощията му по чл. 21, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), като по аргумент на ал. 2 от чл. 21 Общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения. Решението за приемането на наредбата е взето в съответствие с чл. 99, ал. 1 от ПОДСОС при явно гласуване с мнозинство от повече от половината от присъстващите съветници. На заседанието на Столичния общински съвет, проведено на 20.07.2017 г., са присъствали 56 съветници (съгласно чл. 2, ал. 2 ПОДСОС Столичният общински съвет се състои от 61 общински съветници) и за решението са гласували 56 съветници. Съдът е приел също така, че при приемането на подзаконовия нормативен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, обосноваващи неговата незаконосъобразност. За да отмени разпоредбите на чл. 33 – чл. 37 от раздел пети на Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община, с изключение на чл. 33, ал. 2, т. 4, чл. 33, ал. 3, т. 4, т. 7, т. 8 и чл. 35, ал. 1, т. 7, които са прогласени за нищожни, съдът е приел, че те въвеждат регистрационен и разрешителен режим за фирмите, извършващи погребални и каменоделски услуги, на територията на Столична община, което противоречи на чл. 4, ал. 1 и ал. 2 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКД), както и на Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК) според решение № 109 от 27.02.2007 г. по преписка № КЗК-85/2006 г. на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК), потвърдено с решение № 7518 от 12.07.2007 г. на Върховния административен съд, трето отделение по административно дело № 3232/2007 г. Така постановеното решение в оспорената му част е валидно, допустимо и правилно. Правилно е приел административният съд, че оспорването е допустимо по изложените мотиви, както и че решението на Столичния общински съвет за приемането на наредбата е взето в съответствие с изискванията на чл. 27, ал. 2 и ал. 3 ЗМСМА. Относно изводите на съда за компетентността на Столичния общински съвет: В решението № 437 по протокол № 37 от заседание на Столичния общински съвет, проведено на 20.07.2017 г., е посочено, че наредбата се приема на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 и ал. 2 ЗМСМА и 76, ал. 3 АПК. Според чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА Общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Съгласно ал. 2 в изпълнение на тези свои правомощия той може да приема наредби. Съгласно чл. 3, ал. 2, т. 3 от Закона за общинската собственост (ЗОбС), публична общинска собственост са имотите, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от общинско значение. В съответствие с § 1, т. 6 от ДР на ЗОбС следва да се приеме, че гробищните паркове са обекти - публична общинска собственост, от първостепенно значение за общините. Доколкото наредбата урежда въпроси, свързани с управлението на гробищните паркове като обекти на публична общинска собственост, приемането й е в правомощията на общинския съвет. В този смисъл е и постановеното от Върховния административен съд, трето отделение решение № 13046 от 3.12.2015 г. по административно дело № 14112/2014 г., с което са отменени като незаконосъобразни поради противоречието им с материалноправните норми на Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК) чл. 33, ал. 2, т. 4 в частта й "и договор за трудово или гражданско правоотношение", чл. 33, ал. 3, т. 4, изречение второ, т. 6 и т. 7, чл. 35, ал. 1, т. 7 от Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община ; , приета с решение № 368 на Столичния общински съвет по протокол № 107 от 26.04.2007 г., изменена с решение № 158 по протокол № 62 от 25.03.2010 г. Относно извода на съда за спазването на административнопроизводствените правила по приемането на наредбата: Вносители на проекта за Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община са заместник кметът на Столична община и петима общински съветници. Проектът е публикуван на интернет страницата на Столична община на 29.05.2017 г. Обсъден е в Постоянната комисия за финанси и бюджет на 20.06.2017 г., в Постоянната комисия по образование, култура, наука и културно многообразие на 10.07.2017 г. и в Постоянната комисия по местно самоуправление и нормативна уредба на 11.07.2017 г. На откритите заседания на трите комисии са присъствали граждани, обществен посредник и представител на Фондация "Еко Общност". Разгледани са внесените предложения от обществения посредник и Съюза на погребалните фирми в България. Изготвена е и справка по чл. 26, ал. 5 от Закона за нормативните актове (ЗНА) за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения, но не са представени доказателства за това справката да е публикувана на интернет страницата на съответната институция преди приемането на наредбата. В чл. 26, ал. 4 ЗНА е регламентиран срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации, който задължително е не по-кратък от 30 дни, като само при изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Изискването относно 30-дневния срок в случая е спазено, тъй като проектът на наредбата с мотивите към него е публикуван на интернет страницата на общината на 29.05.2017 г., а наредбата е приета от Столичния общински съвет на 20.07.2017 г. Така установените факти дават основание да се приеме, че са спазени принципите за изработване на проекти на нормативни актове, регламентирани в чл. 26, ал. 1 ЗНА, субсидиарно приложим при определяне на реда за издаването на нормативните административни актове (чл. 80 АПК), както и изискването на чл. 26, ал. 2 от същия закон за провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Съставителите са изпълнили задължението си по чл. 26, ал. 3 ЗНА да публикуват проекта на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите. Този законов текст регламентира, че когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление - на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. В случая съставителите на проекта са петима общински съветници и заместник кметът на общината.