Решение № 13135 от 1.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6160/2017 г.

Решение № 13135 от 1.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6160/2017 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по две касационни жалби, подадени от изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" /ДФЗ/ и Н. Е. З., от гр. С., против решение № 981/20.02.2017 г. постановено по адм. дело № 2080/2016 г. на Административен съд С.-град /АССГ/, Второ отделение, 31-ви състав, в частите, в които е отменена заповед № 03-РД/3723/08.12.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, в частта й по раздел II, т. 3, и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне в тази част (за първия касатор), съответно - в която е отхвърлена жалбата на земеделския производител Н. З., срещу горепосочената заповед, в частта й по раздел II, т. 1 и т. 2 (за втория). В касационните жалби са релевирани възражения за необоснованост и неправилно приложение на материалния закон - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Претендира се присъждане на разноски и от двамата касационни жалбоподатели. Н. Е. З., в писмен отговор по касационната жалба на изпълнителния директор на ДФЗ, чрез процесуалния си представител адвокат С. К., изразява становище за неоснователността й. По делото е приложена за разглеждане и частната жалба на Н. Е. З., подадена чрез процесуалния й представител адвокат М. М., против определение от 28.03.2017 г. постановено по адм. дело № 2080/2016 г. на АССГ, с което е отхвърлено искането й за възстановяване, като недължимо платена, на сумата от 5776,60 лв, представляваща част от държавната такса, внесена в хода на първоинстанционното производство при условията на чл. 27, ал. 6 ЗУСЕСИФ. Претендира се възстановяването на недължимо платената държавна такса. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на двете касационни жалби и частната жалба. Касационните жалби са подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което са допустими. Производството пред Административен съд С.-град е образувано по жалбата на Н. З., регистрирана като земеделски производител, срещу заповед № 03-РД/3723/08.12.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ в частта, в която е отказано финансиране на разходите по подаденото от нея заявление за подпомагане ИД № 26/04/1/0/02313/28.05.2015 г. по подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за създаване на интензивно биологично орехово насаждение и закупуване на земеделска техника и оборудване със стойност на проекта 2 933 694 лв. В таблицата за допустими инвестиции са посочени разходите за закупуване на: трактор FEND, модел 936 vario с единична цена 557 900 лв без ДДС, трактор FEND, модел 313 vario с единична цена 294 100 лв без ДДС, вентилаторна с цена 38 000 лв без ДДС, дискова брана с цена 42 000 лв без ДДС, продълбочител с единична цена 45 900 лв без ДДС, електропастир комплект с единична цена 112 000 лв без ДДС, преносим GPS с единична цена 29 810 лв без ДДС, млади орехови фиданки с обща цена 404 700 лв без ДДС, млади орехови фиданки сорт F. 3000 бр с обща цена 45 000 лв без ДДС, създаване на интензивно биологично насаждение от орехи в с. Л., община Л., с цена 1 199 184 лв без ДДС. И. е още финансова помощ за бизнес план на стойност 68 400 лв без ДДС и договор за правно обслужване 96 700 лв без ДДС. С процесната заповед на изпълнителния директор на ДФЗ е отказано финансирането на проекта за трактор FEND, модел 936 vario и трактор FEND, модел 313 vario по отношение на разликата между исканата стойност и референтните разходи, в случая в размер 111 501,44 лв и 58 819,84 лв. Като основание за редуцирането е посочено правилото на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделските стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. във вр. с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014 г. поради прилагане на референтни разходи с оглед определяне обосноваността на предложените разходи. В раздел II, т. 3 от заповедта е отказано финансиране и на разходите за правно обслужване на стойност 96 700 лв, като е посочено, че същите са недопустими за финансиране поради несъответствие с чл. 32, ал. 1, т. 13 от Наредба 9/2015 г. За изясняване на релевантните по делото факти са допуснати две съдебно-икономически експертизи /СИЕ/ и една компютърно-техническа експертиза. Съгласно заключението по първата СИЕ пазарната цена на трактор FEND, модел 936 vario към датите 25.05.2015 г. и 08.12.2015 г. е 190 000 евро или 371 600 лв без ДДС, а за трактор FEND, модел 313 vario базов модел е 90 000 евро, а с челен товарач и навигация - 120 000 евро или 234 700 лева без ДДС. С. отстъпки за същите от "Златекс" ООД - официален вносител за България са в рамките на 5-8%, а при голямо количество 12-15%. Референтната стойност на двата трактора към дата 08.12.2015 г. в информационната база данни за цени на земеделска техника в ДФЗ е 446 398,56 лв без ДДС за модел 936 vario и 235 280,16 лв без ДДС за модел 313 vario. Отразените в заключението цени са средни пазарни за цялата година, като са за базови модели и в зависимост от добавените екстри към техниката се увеличават. Наред с горното, по данни от допълнителната съдебно-икономическа експертиза, референтните стойности за 2015 г. са намалявани два пъти. За периода 29.04.2015 г. - 27.08.2015 г., цените за земеделска техника са били 557 998,20 лв без ДДС за трактор модел 936 vario и 294 100,16 лв без ДДС за модел 313 vario, а за периода 28.08.2015 г. - 30.09.2016 г. същите са намалени, като от ДФЗ са определени референтни стойности в размер на 446 398,56 лв за модел 936 vario и 235 280,16 лв за трактор модел 313 vario. Вещото лице сочи, че съгласно фактура № 790/19.05.2016 г., издадена от "Каширмастер" ООД коментираните трактори са били закупени на стойности 557 900 лв и 294 100 лв - цени, почти идентични с референтните стойности на същите трактори в базата данни на ДФЗ (разлика е установена единствено при трактор модел 936 vario, като цената, на която е закупен е по-ниска с 98,20 лв от референтната). На свой ред, заключението на съдебната компютърно-техническа експертиза сочи, че на 27.03.2015 г. в 18.53 часа на страницата на ДФЗ са публикувани 3 файла - списък активи СМР, списък активи трайни насаждения и списък активи земеделска техника, както и че на 21.04.2015 г. в 18.42 часа, файлът списък активи земеделска техника е променен, без да е извършвана манипулация в системата с оглед датата на публикуване на файловете. Въз основа на събраните доказателства Административен съд С.-град е счел, че референтните цени нямат отношение към изготвянето на проекта, а към оценката на неговото съответствие с критериите за подпомагане. Позовал се е на Приложение 23 - Описание и ръководство за работа при определяне допустимата за подпомагане стойност на база на референтен разход при калкулация на допустимите разходи към Правилника за работа на дирекция "Договориране по прилагане мерките за развитие на селските райони", съгласно което, базата данни се актуализира преди стартирането на периода за прием на заявления или в началото на всяка календарна година, и след започването на период на прием на заявления за подпомагане или в период на обработка на постъпили такива, цените на наличните в базата данни активи, не се коригират. В тази връзка съдът е приел, че намаляването на референтните цени е станало извън периодите за прием на заявления и за обработка на подадените заявления, при което отхвърлил жалбата на земеделския производител срещу заповед № 03-РД/3723/08.12.2015 г., в частта й по раздел II, т. 1 и т. 2. За да отмени административният акт в частта му по раздел II, т. 3 съдът се е обосновал с примерния характер на изброяването на допустимите разходи в приложимата редакция на разпоредбата на чл. 32, ал. 1, т. 13 от Наредба № 9/2015 г. и липсата на обсъждане от страна на административният орган, на относимостта на разходите за правно обслужване към подаденото проектно предложение, а оттам и на мотиви за отказа, в тази му част, представляваща съществено нарушение на процесуални правила. Така постановеното решение е правилно в частта, с която заповедта на изпълнителния директор на ДФЗ е отменена в частта й по раздел II, т. 3. В останалата част, същото е неправилно и следва да бъде отменено включително в частта му за разноските, като наместо това заповедта и в останалата й атакувана от земеделския производител част, следва да бъде отменена, а преписката - върната на органа за ново произнасяне. Видно от оспорения акт, отказът на административния орган за финансиране на заявлението за подпомагане в частта, която надвишава одобрените разходи е издаден на основание разпоредбите на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/2015 г. във връзка с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014. Разпоредбата на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9 определя като недопустими за финансиране инвестициите в частта им, надвишаваща определените от Разплащателната агенция референтни разходи. Разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (Регламент № 809/2014) предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност чрез подходяща система за оценка, като примерно са изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. Съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредбата, списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. Безспорно е установено, че списък с активи, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, е съгласуван и одобрен от министъра на земеделието и храните. Този списък не съдържа референтни цени - такива са въведени в базата данни на ДФЗ и публикувани на интернет страницата му. От заключението на втората СИЕ е видно, че през 2015 г. референтните цени са двукратно променяни, при това след започване на периода за подаване на заявленията. Според представената по делото заповед № РД09-213/27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните, началната дата за прием на заявленията е 14.04.2015 г., а крайната, съответно по т. 2.1 - 18.05.2015 г., а по т. 2.2 и 2.3 - 08.06.2015 г., а оттам и в случая безспорно се установява, че след започване на периода за прием на заявлението са определени референтни цени, качени в базата данни на фонда, валидни от 29.04.2015 г. до 27.08.2015 г., когато са редуцирани, и други - за периода от 28.08.2015 г. до 30.09.2016 г. От представените по делото доказателства става ясно и че земеделският производител е сключила договор с доставчика за покупка на активите на 25.05.2015 г., като цените в тях напълно се покриват от първоначално определените от ДФЗ референтни стойности. Липсва спор и че заявлението на Н. З. е подадено на 28.05.2015 г. - в периода на валидност на първоначално определените референтни цени, с които е съобразено. Но при постановяване на отказа административният орган се е позовал на намалените цени, със срок на валидност от 28.08.2015 г. до 30.09.2016 г., без да отчете, че са относими тези, публикувани към момента на подаване на заявлението. Промяната на цени при вече започнало административно производство и съобразяването им при произнасянето от административния орган противоречи на основен принцип в административния процес - принципът на последователност и предвидимост, уреден в чл. 13 АПК. Според този текст, административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Наред с горното, от изложените в оспорената заповед мотиви не става ясно защо административният орган е приел, че относими в случая са именно редуцираните референтни цени, валидни от 28.08.2015 г. - три месеца след подаване на заявлението за подпомагане. А липсата на конкретно посочени фактически и правни основания за постановяване на отказа води до невъзможност на съда да прецени законосъобразността на акта, тъй като не става ясно доколко така издаден, същият почива на конкретна норма и съобразена ли е целта на закона. Следва да се отбележи, че разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент № 809/2014 предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност чрез подходяща система за оценка, като примерно са изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. На свой ред нормата на чл. 32, ал. 9 от Наредба № 9/2015 г. регламентира, че Разплащателната агенция извършва оценка на основателността на предложените за финансиране разходи по ал. 1 чрез съпоставянето им с определените от РА референтни разходи за допустими за финансиране активи и услуги и/или сравняване на представени оферти. По силата на чл. 37, т. 4 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие", Дирекция "Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони" определя и одобрява размера на допустимите разходи, за които се кандидатства в заявленията за подпомагане, чрез прилагане на предвидени в наредбите за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мерките от ПРСР механизми за определяне основателността на предложените разходи. В тази връзка Разплащателната агенция, респективно ДФЗ поддържа списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи. Списъкът съдържа информация за активите, за които РА разполага с база данни с актуални цени от производители, вносители, дистрибутори, дилъри и други търговци по отношение на земеделската техника, както и за дейностите и услугите за строително-монтажни работи и създаване на трайни насаждения и насаждения от бързорастящи дървесни видове, за които има издадена заповед от изпълнителния директор за прилагане на референтните им стойности. С. П. № 23 към Правилника за работа на Дирекция ДПМРСР, базата данни се актуализира преди стартирането на период на прием или в началото на всяка календарна година, след отправени официални запитвания до производители и търговци на земеделска техника и/или чрез публикуване на съобщение на електронната страница на ДФЗ. След получаване на ценовите листи в изискуемия формат и в определения срок и след проверката им за евентуални непълноти, технически грешки и несъответствия и тяхното отстраняване, информацията се обобщава в един файл, който се изпраща до звено "Интегрирана система за администриране и контрол" за въвеждане на новата информация в модул. "База данни". По силата на правилата за работа на Дирекция ДПМРСР след започване на период на прием на заявления за подпомагане или в период на обработка на постъпили такива, цените на наличните в базата данни активи не се коригират. Във всички останали случаи, корекцията е допустима, като новата цена влиза в сила до 10 работни дни след датата, на която доставчикът е уведомил официално ДФ "Земеделие" за настъпилата промяна. Периодът на валидност на новата референтна цена започва да тече от деня, последващ деня на извършената актуализация. В разпоредбата на чл. 32, ал. 10 от Наредбата е записано, че списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане, в случая 27.03.2015 г. По делото безспорно се установява, че е налице изготвен списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи и е съгласуван от министъра на земеделието и храните с писмо изх. № 13-1803/27.03.2015 г. Списъкът съдържа само изброяване на активите, но не и стойностите на референтните цени. Такива са налични само в базата данни на РА, които след съгласуване са публикувани в сайта на ДФЗ, като референтните цени са качени в базата данни на фонда на 27.03.2015 г. От заключението на съдебната компютърно-техническа експертиза се установява, че е налице промяна на файла, съдържащ списъка на активите земеделска техника, за които са определени референтни цени, т. е. налице е изменение на съгласувания списък, на 21.04.2015 г. Това изменение обаче е следвало да се извърши съобразно процедурата по чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9/2015 г., като бъде съгласувано с министъра на земеделието и храните, но не и след публикуване на заповедта за определяне на съответния период за прием на заявления за подпомагане. В случая освен, че липсват данни такова съгласуване да е проведено, но и измененият списък със земеделската техника, за която са определени референтни цени, е публикуван след заповедта за определяне на периода на прием и дори след започването му. На следващо място, стойностите на референтните разходи са редуцирани, без да са съобразени с утвърдените вътрешни правила, предвиждащи промените да стават на база представени нови данни от търговците и ограничаващи времево възможността за извършване на промени, изключвайки периода за прием на заявления за подпомагане, от времето, в което се допуска изменение на референтните цени. И двете ограничения в случая не са спазени, а по делото липсват доказателства за основания, наложили намаляването на цените. Изложеното налага извод за допуснато от административния орган нарушение на основни принципи в административното производство - за съразмерност по чл. 6, ал. 1 АПК и за последователност и предвидимост по чл. 13 от същия кодекс, съгласно които административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, и своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Безспорно ДФЗ разполага с правомощието да определи конкретния размер на референтните цени, които ще използва за оценка на основателността на разходите на кандидатите, подали заявления за подпомагане, но това правомощие следва да бъде упражнявано съобразно предвидените законови, подзаконови и вътрешни правила и процедури. Извършването на промени в референтните цени в хода на производството по приемане на заявления за подпомагане и след приемането им, и прилагането на тези намалени цени при произнасянето по подадените заявления, засяга правата и законните интереси на заявителите в по-голяма степен от най-необходимото за целта по смисъла на чл. 6, ал. 2 АПК. Процедурата по утвърждаване, съгласуване и публикуване на списъците с активи, дейности и услуги (включително земеделска техника), за които са определени референтни цени, е предвидена така, че да гарантира на участниците в производството, че ще бъдат запознати с конкретните параметри за оценка на заявленията им, което ще им даде възможност да съобразят заявените стойности на разходите с изискванията на Разплащателната агенция. Предвидената възможност за промени в утвърдените списъци на активите, респективно на конкретните референтни цени за тях, не може да бъде упражнявана произволно по начин и време. Недопустимо е при приемане на заявленията да се обявяват едни критерии за оценка, в частност референтни цени, а при произнасянето на административния орган да се прилагат други такива. По изложените съображения настоящият касационен състав приема, че като не е съобразил тези обстоятелства и е отхвърлил жалбата на Н. З. срещу раздел II, т. 1 и т. 2 от процесната заповед, административният съд е постановил неправилно решение, което следва да се отмени в тази му част и наместо това, тези части от заповедта да бъдат отменени като незаконосъобразни, а преписката - върната на органа за ново произнасяне. Предвид изложеното касационната жалба, подадена от Н. З., като основателна, следва да бъде уважена включително и по отношение на присъдените на ДФЗ разноски. По подадената от изпълнителния директор на ДФЗ касационна жалба срещу решението в частта, с която административният съд е отменил заповедта в раздел II, т. 3 и преписката е върната за ново произнасяне, настоящият състав взе предвид следното: Правилно от АССГ е прието, че липсват мотиви за отказа от финансиране на разходите за правно обслужване, както и че разпоредбата на чл. 32, ал. 1, т. 13 от Наредбата /в приложимата редакция, ДВ, бр. 40/2015 г./ не изключва бузсловно от допустимите разходи, разходите за правни услуги, включително по аргумент от последващата й редакция по ДВ, бр. 76/2016 г. Неоснователно е и твърдението на изпълнителния директор на ДФЗ, че обосновката на направения в акта извод, че заявените за финансиране разходи за правни услуги не са свързани с проекта, се съдържа в предхождащото заповедта, уведомително писмо изх. № 01-6500/9523/29.09.2015 г. С последното органът е изискал обяснение от земеделския производител в какво ще се изразяват правните консултации и по какъв начин са свързани с проекта за закупуване на техника, в която връзка е представен отговор от Зайчева. Посочено е още, че възникват съмнения за прекалено завишената цена на услугата, без обаче да са коментирани допустимостта или размера на поискания разход. Това не е направено и при издаването на заповедта, поради което е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, а оттам и съдът правилно е отменил заповедта в тази й част. При произнасянето си по частната жалба на Н. З., срещу определението от 28.03.2017 г., с което е отхвърлено искането й за възстановяване като недължимо платена, на сума в размер на 5 776,60 лв, представляваща част от държавна такса, внесена при условията на чл. 27, ал. 6 ЗУСЕСИФ, в редакцията му по ДВ, бр. 101/2015 г., съдът съобрази така очертания предмет на спора, при което приема следното: Постановеното от администратвния съд определение, е неправилно и само с оглед на това, че законодателят е определил дължимата държавна такса и по основание, и по размер, едва с влизането в сила на изменението на чл. 27, ал. 6 ЗУСЕСИФ, обн. в ДВ, бр. 74/20.09.2016 г., а оттам и внесената от земеделския производител държавна такса по делото, надвишаваща размера, съобразен с действащото правило на чл. 27, ал. 6 ЗУСЕСИФ, се явява недължимо платена. Поради това, атакуваното определение следва да бъде отменено като незаконосъобразно и вместо това да се разпореди връщане на недължимо платената част от държавната такса - в размера, надвишаващ сумата от 1 700 лв, определен съгласно действащата редакция на чл. 27, ал. 6 ЗУСЕСИФ. Предвид изхода от спора и основателността на предявеното от процесуалния представител на ДФЗ възражение за прекомерност на уговорената и платена от Н. З., сума за адвокатска защита по представения по делото договор за правна защита и съдействие и списък на разноските общо в размер на 6 240 лв, съдебният състав приема, че на Н. З. следва да бъдат присъдени разноски, но в намален от съда размер от 2 000 лв за адвокатско възнаграждение; 1 700 лв държавна такса пред първата инстанция и 5 лв за касационната, както и 450 лв за платени депозити за вещо лице. Намаленото адвокатско възнаграждение е съобразено с фактическата и правна сложност на спора и отчита обстоятелството, че противно на изразеното от адвокат Каракушева становище, възприето от първоинстанционния съд, делото е без определен материален интерес с оглед правомощията на съда в производството, които не включват заместване на административния орган при отмяната на атакувания акт. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение