Решение № 15180 от 11.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8129/2018 г.

Решение № 15180 от 11.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8129/2018 г., V о., докладчик председателят Диана Добрева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 211 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР). Образувано е по жалба на К. Кръстев от [населено място], подадена против заповед № 8121 К-6571/31.05.2018 г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 204, т. 1, чл. 197, ал. 1, т. 3, чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 2 вр. чл. 200, ал. 1, т. 8, пр. 2 от ЗМВР му е наложено дисциплинарно наказание "порицание" за срок от 9 месеца. В жалбата се твърди, че обжалваният административен акт е незаконосъобразен и противоречи на материалноправните разпоредби; при постановяването му не е спазена установената форма; нарушени са административно производствените правила. Развити са съображения в подкрепа на твърденията, а именно: 1. В заповедта не са посочени мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено вмененото му нарушение; 2. Не са налични всички реквизити по чл. 210, ал. 1 от ЗМВР; 3. Заповедта не е мотивирана и касае две отделни дисциплинарни нарушения, описани в същата като "дисциплинарно нарушение", с което е нарушено правото му на защита; 4. Дисциплинарнонаказващият орган не е анализирал всички факти и обстоятелства от значение за преценката за това дали е налице дисциплинарно нарушение; 5. Липсва конкретизация, от обективна и субективна страна, на обстоятелствата по отношение на фактическия състав на дисциплинарното нарушение и не са посочени доказателства в тяхна подкрепа; 6. Липсват конкретно и точно фактическите основания за издаване на заповедта; 7. Допуснато е нарушение по смисъла на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР; 8. Не е мотивирана формата на вината. Иска се отмяната на оспорвания административен акт. В съдебно заседание жалбата се поддържа от процесуалния представител на жалбоподателя и се претендира присъждане на понесените по делото разноски. Ответната страна – министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител, поддържа становище за неоснователност на жалбата. По отношение претенцията за разноски прави възражение по реда на чл. 78, ал. 5 от ГПК. Съдът като обсъди доводите на страните, събраните и приети по делото доказателства и на основание чл. 168 вр. чл. 146 от АПК, приема за установено следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред настоящата инстанция е заповед № 8121 К-6571/31.05.2018 г. на министъра на вътрешните работи, с която на К. Кръстев, в качеството му на директор на Регионална дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" (РДПБЗН) – Велико Търново при Главна дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" – МВР е наложено дисциплинарно наказание "порицание" за срок от 9 месеца за извършено дисциплинарно нарушение при издаване на заповед № 1282 з-98/02.02.2018 г., с която комисар Кръстев е наложил дисциплинарно наказание на главен инспектор В. Джамбазов – началник на РСПБЗН – Павликени по-леко наказание ("порицание" за срок от шест месеца по чл. 200, ал. 1, т. 6 от ЗМВР), което не съответства на допуснатите от него, при условията на системност по смисъла на т. 22 от § 1 на ДР на ЗМВР, 11 бр. отделни дисциплинарни нарушения, като по този начин е омаловажил дисциплинарните му нарушения и същевременно не е изпълнил задълженията си по чл. 10 и чл. 70 от Инструкция № 8121 з-470/27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в МВР да уведоми писмено министъра на вътрешните работи за нарушенията, извършени от Джамбазов, да изготви предложение до министъра на вътрешните работи за налагане на наказание "забрана за повишаване в длъжност", като по този начин е лишил компетентния административен орган от възможността да упражни дисциплинарната си власт и да наложи предвиденото в закона наказание. Нарушението е квалифицирано като "неизпълнение на подзаконови нормативни актове – чл. 10 и чл. 70 от Инструкция № 8121 з-470/27.04.2015 г. – чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 2 във връзка с "омаловажаване на дисциплинарни нарушения" - чл. 200, ал. 1, т. 8 от ЗМВР, за което законът предвижда наказание "порицание". В мотивите на обжалваната заповед от фактическа страна са посочени както конкретните 11 бр. нарушения на държавния служител В. Джамбазов, така и тези на подчинените му младши експерти Й. Йорданов и Ю. Велков. Подробно са посочени датите на извършването им, действията и бездействията на всеки от служителите, нарушенията на съответните заповеди и подзаконови нормативни актове, описани подробно в справка № 1282 р-452/19.01.2018 година. Прието е, че след запознаването си със справката комисар Кръстев не е преценил правилно отразената фактическа обстановка и не е приложил правилно материалния закон. Не е съобразил, че извършените от Джамбазов нарушения на служебната дисциплина са "системни" по смисъла на т. 22, § 1 от ДР на ЗМВР, за които законът – чл. 200, ал. 1, т. 2 от ЗМВР – предвижда наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години", налагането на което е извън неговата компетентност. Въз основа на справката комисар Кръстев е определил общо нарушенията като: 1. "лошо изпълнение на заповед" – (т. 10 от заповед № 1282 з-474/13.06.2017 г. на директора на РДПБЗН - В. Търново) и 2. "пропуски в изучаването и прилагането на разпоредбите, регламентиращи служебната дейност" (чл. 41 и чл. 48 от Инструкция I-125/2.07.2004 г.; чл. 63, т. 7 от Наредба № 8121 з-647/1.10.2014 г.), за които законът предвижда наказание "писмено предупреждение за срок от три до шест месеца; както и 3. "неупражняване на контрол над подчинени", като ръководител, над младши експертите Й. Йорданов и Ю. Велков, за което нарушение законът предвижда наказание "порицание", след което е приел, че нарушенията са общо съставомерни по чл. 200, ал. 1, т. 6 от ЗМВР и е наложил наказание "порицание" на провинилия се служител. Посочено е още, че е неприемливо, в качеството му на ръководител, отговарящ за служебната дисциплина в РДПБЗН – В. Търново, комисар Кръстев да оправдава непознаването на правната уредба за дисциплинарната отговорност по ЗМВР и Инструкция № 8121 з-470/27.04.2015 г. с факта, че не е юрист. Като ръководител на съответната структура той е длъжен да познава материята и правилно да прилага актовете, свързани както с дисциплинарната отговорност, така и с компетентността на дисциплинарнонаказващия орган. Като не е изпълнил задълженията си по чл. 10 и чл. 70 от Инструкция № 8121 з-470/27.04.2015 г. комисар Кръстев е наложил наказание на Джамбазов, което е по-леко и несъответно на извършените нарушения и предвиденото в ЗМВР наказание, като същевременно е лишил министъра на вътрешните работи, като компетентен орган, от възможността да упражни дисциплинарната си власт. Преценявайки доказателствата дисциплинарнонаказващият орган е стигнал до извода, че в качеството си на директор на РДПБЗН – В. Търново комисар Кръстев е допуснал дисциплинарното нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 2 от ЗМВР - "неизпълнение на подзаконовите нормативни актове", изразяващо се в "омаловажаване на дисциплинарните нарушения", извършени от В. Джамбазов, за което в чл. 200, ал. 1, т. 8 от ЗМВР е предвидено наказание "порицание". При определяне на размера на наказанието ДНО е взел предвид тежестта на нарушението (нарушени са обществени отношения, свързани с упражняването на дисциплинарната власт и гарантиращи спазване на нормите за поведение на държавните служители от МВР); обстоятелствата, при които то е извършено (в обстановка на засилено медийно отразяване на неправомерното поведение на подчинените на Кръстев служители); формата на вината – непредпазливост (небрежност) - не е предвиждал настъпването на вредни последици, но с оглед заеманата от него ръководна длъжност, е бил длъжен и е могъл да ги предвиди; цялостното поведение на държавния служител от МВР, обективирано в кадровата справка; настъпилите последици – не е изпълнена целта на наказанието (индивидуална и генерална превенция), като несъответстващото наказание създава неправилното убеждение у служителите, че могат да допускат по-тежки нарушения без да понесат съответната отговорност. От събраните доказателства се установява, че със заповед № 8121 К-1495/27.02.2018 г. на министъра на вътрешните работи, издадена въз основа на докладна записка рег. № 8121 р-4392 от 27.02.2018 г. (л. 38 - л. 42 от адм. преписка) е наредено, на основание чл. 205, ал. 2 от ЗМВР, извършване на проверка във връзка с писмо рег. № 1282 р-798/2.02.2018 г., с което в отдел "Човешки ресурси" – МВР са постъпили заповеди, издадени от директора на РДПБЗН – В. Търново, с които комисар Кръстев е наложил дисциплинарни наказания на служители от РДПБЗН – Павликени, вкл. заповед № 1282 з-98/2.02.2018 г., с която на В. Джамбазов е наложено наказание "порицание" за допуснато нарушение по чл. 200, ал. 1, т. 6 от ЗМВР. В заповедта изрично било посочено, че действията на държавния служител от МВР, изразяващи се в зареждане на бензин на бензиностанция на "Лукойл" в туби от минерална вода, въпреки забраната на чл. 63, т. 7 от Наредба № 8121 з-647/1.10.2014 г., приложима при експлоатацията на всички обекти в урбанизираните, земеделските, горските и защитените територии и в нарушените територии за възстановяване, независимо от вида на собствеността, са били отразени в предавания по Нова телевизия – "Господари на ефира" и "Здравей България". Отделно от това действията на Джамбазов са в пълен разрез с вменените му служебни задължения в длъжностната характеристика като началник на РСПБЗН да осъществява държавен противопожарен контрол и превантивна дейност в района на действие на службата, съгласно изискванията на законовите и подзаконови нормативни актове. Като е преценил описаните в заповедта нарушения и техния негативен ефект, отразен публично чрез медиите, министърът е стигнал до извода, че комисар Кръстев е упражнил некомпетентно (лошо) предоставената му дисциплинарна власт. Въз основа на тези данни е наредил извършването на проверка за допуснатото от Кръстев дисциплинарно нарушение, назначил е комисия и е разпоредил проверката да завърши в срок до 24.04.2018 година. Със заповедта жалбоподателят е бил запознат на 19.03.2018 г., както и с правата по чл. 205, ал. 3 ЗМВР, за което е положил личен подпис (л. 37 от адм. преписка). При проверката са снети обяснения (сведения) от Ю. Велков и Й. Йорданов – мл. инспектори ДПК и ПД в РСПБЗН – Павликени (л. 54 и л. 67 от адм. преписка), В. Джамбазов – гл. инспектор на РСПБЗН – Павликени (л. 56), от държавните служители към РДПБЗН – В. Търново – А. Александрова – отчетник, планиране на материали (л. 55), Е. Георгиева - старши експерт човешки ресурси (л. 57 - 58), В. Николов – старши експерт УС (л. 59 - л. 64), гл. инспектор на сектор "Пожарогасителна и спасителна дейност" С. Лазов (л. 65), Н. Александров - гл. инспектор ВПД началник сектор ПКД (л. 66), Е. Рашева – гл. юрисконсулт в отдел "ПНО" на ГДПБЗН – МВР (л. 68 - л. 70). С писмо рег. № 8121 р-5467 от 15.03.2018 г. са изискани всички материали, публикувани в средствата за масово осведомяване, имащи отношение към действията на служителите от РСПБЗН – Павликени при зареждане на гориво в пластмасови туби от бензиностанция на "Лукойл" – Павликени и такива са предоставени от дирекция "Пресцентър и връзки с обществеността" – МВР (л. 72 - 82); Изследвано е разпределението на утвърдения от министъра на вътрешните работи лимит за натурален разход на моторни горива за техниката, обслужваща РДПБЗН – В. Търново (л. 88 - 90) и списък на служителите от РСПБЗН гр. Павликени, запознати със заповедта (л. 163); Приложена е длъжностна характеристика за длъжността "директор на РДПБЗН" – В. Търново (л. 95 - 100) и доказателства, удостоверяващи факта на запознаване на К. Кръстев с нея на 5.01.2017 г. (л. 93); Документация от извършената проверка и проекти на заповеди за налагане на дисциплинарни наказания на В. Джамбазов, Й. Йорданов и Ю. Велков (л. 115 - 212); Проверени са документите, изпратени от комисар Кръстев с писмо рег. № 1282 р-625 от 29.01.2018 г. за съгласуване с отдел ПНО – МВР във връзка с процедурата по налагане на дисциплинарни наказания на Джамбазов, Йорданов и Велков; Приложена е заповед № 1983 з-648/16.11.2016 г. на директора на ГД "Пожарна безопасност и защита на населението" – МВР относно организацията за подобряване на дисциплинарната практика в ГДПБЗН - МВР, издадена на основание чл. 41, ал. 4 от ЗМВР вр. със заповед № 8121 з-1252/03.11.2016 г. на министъра на вътрешните работи, с която е наредено да бъдат запознати всички директори на дирекции в ГДПБЗН, директорите на СД/РДПБЗН, началниците на отдели и самостоятелни сектори при ГДПБЗН – МВР, които да създадат организация за запознаването на всички служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР и § 86 ПЗР на ЗИД на ЗМВР (обн. ДВ, бр. 14/2015 г.) в ръководените от тях структури срещу подпис с МЗ № 8121 з-1252/3.11.2016 г. (л. 199). Въз основа на анализа на посочените доказателства е изготвена докладна записка рег. № 8121 р-7948 от 18.04.2018 г., в която са изложени заключенията на комисията, извършила проверката по реда на чл. 205, ал. 2 от ЗМВР (л. 21 - 31). Същата е установила, че в справката с рег. № 1282 р-452/19.01.2018 г. нарушенията, извършени от Джамбазов, Йорданов и Велков са били установени по безспорен и категоричен начин и в своята заповед № 1282 з-98/2.02.2018 г. самият комисар Кръстев ясно е описал три напълно различни по вид действия и бездействия на В. Джамбазов, с които е допуснал нарушенията, а именно: а/ зареждане на бензиностанцията на Лукойл в гр. Павликени на гориво в непредвидени за това съдове; б/ предаването и получаването на това гориво, без да бъде заприходено и извадено от резерва по определения ред и в/ неупражняване на контрол върху негови подчинени служители, които действия установяват наличие на "системност". Комисията е направила извод, че в качеството си на ръководител, отговарящ и за служебната дисциплина в РДПБЗН – В. Търново, комисар Кръстев е длъжен да познава нормите на Глава осма от ЗМВР, уреждащи дисциплинарната отговорност на подчинените му служители и от Инструкция № 8121 з-470/27.04.2015 г. и предвидената процедура по съгласуване на проектите на заповеди за налагане на наказания с юрист от ГДПБЗН не го освобождава от отговорността му като ръководител. Липсата на юридически знания не е основание за неизпълнение на служебните му задължения, установени в предоставената му длъжностна характеристика. В хода на проверката не е било установена умисъл в действията на комисар Кръстев за извършване на нарушението, поради което е определена "непредпазливост" като форма на вината – бил е длъжен, в качеството си на ръководител, със задължения по осъществяване на дисциплинарна власт, да знае нормите, които нарушава, както и последиците от това нарушение. Заключението на комисията е, че при установените в справката и описаните в проекта на заповед нарушения на Джамбазов, за комисар Кръстев е възникнало задължението по чл. 10 от Инструкция № 8121 з-470/27.04.2015 г. да уведоми министъра на вътрешните работи, в качеството му на компетентен ДНО и да изготви предложение по чл. 70 от същата. Нарушавайки тези норми комисар Кръстев е наложил по-леко наказание, което не съответства на извършените нарушения; лишил е министъра на вътрешните работи да упражни дисциплинарната си власт и е предприел действия по налагане на дисциплинарно наказание извън своята компетентност, за което е предложила да му бъде наложено дисциплинарно наказание. С покана рег. № 8121 р-9467/8.05.2018 г. комисар Кръстев е поканен да се запознае с дисциплинарната преписка и справка рег. № 8121 р-7948/18.04.2018 г. и да даде писмени обяснения/възражения до ДНО на основание чл. 206, ал. 1 от ЗМВР (л. 14 - 20). На 18.05.2018 г., видно от подписа на жалбоподателя, той се е запознал с преписката, но не се е възползвал от правото си да депозира писмени обяснения/възражения, отразено в писмо рег. № 8121 р-10947/28.05.2018 г. (л. 11). На 31.05.2018 г. министърът на вътрешните работи е издал оспорвания административен акт, връчен на държавния служител на 6.06.2018 г. (л. 14 от делото). При така установеното, въз основа на представените писмени доказателства и в рамките на правомощията си по чл. 168 вр. чл. 146 от АПК, съдът направи следните правни изводи: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, от лице, за което е налице правен интерес от оспорването, поради което същата е процесуално допустима. По същество е неоснователна при следните съображения: Заповедта за налагане на дисциплинарно наказание на жалбоподателя е издадена от компетентен орган, съобразно правомощията на министъра на вътрешните работи по чл. 204, т. 1 от ЗМВР, според която разпоредба наказанията се налагат със заповеди от министъра на вътрешните работи или определено от него длъжностно лице от състава на министерството за всички наказания по чл. 197 за държавните служители на висши ръководни, ръководни и изпълнителски длъжности. Безспорно длъжността директор на РДПБЗН е ръководна и наказанието, което законът предвижда да бъде наложено за конкретното нарушение е по чл. 197 от ЗМВР, поради което именно министърът на вътрешните работи е компетентният да наложи наказание на жалбоподателя орган, който е действал в рамките на установената от закона компетентност. Неоснователно и твърде общо жалбоподателят твърди, че издателят не е спазил изискуемата от закона форма. Съгласно изискванията на чл. 210, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага с писмена заповед, в която задължително се посочват: извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. Съгласно ал. 2 на текста заповедта за дисциплинарно наказание се връчва на държавния служител срещу подпис, като се отбелязва датата на връчването. Ясно в мотивите на оспорвания административен акт са посочени извършителят – комисар Кръстев; мястото – ГДПБЗН – В. Търново; времето – това е датата на която е издадена заповед № 1282 з-98 - 2.02.2018 г., с която е наложено дисциплинарно наказание на В. Джамбазов; обстоятелствата, при които е извършено нарушението - Кръстев не е преценил правилно отразената в справката фактическа обстановка и не е приложил правилно материалния закон, а именно не е преценил, че извършените от Джамбазов нарушения на служебната дисциплина са "системни" по смисъла на т. 22, § 1 от ДР на ЗМВР, за които законът – чл. 200, ал. 1, т. 2 от ЗМВР – предвижда наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години", налагането на което е извън неговата компетентност; разпоредбите, които са нарушени – чл. 10 и чл. 70 от Инструкция № 8121 з-470/27.04.201 г. - подзаконов нормативен акт поради "омаловажаване на дисциплинарни нарушения" - чл. 200, ал. 1, т. 8 от ЗМВР; доказателствата, въз основа на които е установено нарушението са приложени с административната преписка, с която жалбоподателят е бил запознат на 18.05.2018 г.; правното основание в ЗМВР – чл. 204, т. 1 (компетентността на ДНО), чл. 197, ал. 1, т. 3 (дисциплинарното наказание), чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 2 и чл. 200, ал. 1, т. 8 (дисциплинарното нарушение); наказанието, което е в съответствие с приложимата правна норма; срокът на наказанието, който е съобразен с тежестта на извършеното нарушение, формата на вината и смекчаващите отговорността обстоятелства (отегчаващи не са констатирани); срокът и органът, пред който подлежи на обжалване акта; спазено е и изискването на чл. 210, ал. 2 от ЗМВР. С оглед изложеното настоящият състав намира, че заповедта е издадена, след като са спазени изискванията за форма, като изложените от органа фактически основания се покриват с посоченото правно основание. Освен това конкретните факти и обстоятелства при извършване на нарушението дават достатъчно яснота кога и по какъв повод служителят е следвало да осъществи вменено негово задължение по длъжностна характеристика, което прави възражението за нарушение на правото му на защита неоснователно. Заповедта е издадена в срока по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР, считано от датата, на която е изготвена докладна записка (справка рег. № 8121 р-7948 от 18.04.2018 г.), в която се съдържат всички данни за извършеното нарушение на К. Кръстев в качеството му на директор на РДПБЗН и е изготвено становище до наказващия орган. Неоснователно е наведеното твърдение за липса на мотиви в оспорвания административен акт. Административният орган подробно е изложил фактите, които са му дали основание да направи заключение за извършеното дисциплинарно нарушение и тези факти са свързани както с извършените от Джамбазов, при условията на системност, 11 бр. дисциплинарни нарушения, така и с компетентността на ДНО, който е следвало да бъде ангажиран с налагане на дисциплинарното наказание, но е бил лишен от тази правна възможност поради омаловажаване на дисциплинарните нарушения от страна на жалбоподателя. Посочени са и конкретните нарушения на задълженията на жалбоподателя, вменени му с длъжностната характеристика - да осъществява контрол за спазване на законността и служебната дисциплина, и да създава условия за недопускане на негативни явления сред служителите; заповедта за организацията и подобряване на дисциплинарната практика в ГДПБЗН, която е бил длъжен да сведе до знанието на всеки един от подчинените му служители и сам да спазва приложимите подзаконови нормативни актове. Обсъдени са и възраженията, направени от Кръстев във връзка с отсъствието на правна компетентност и провеждане на съгласувателна процедура с юридическия отдел на ГДПБЗН преди издаване на заповедта за наказание на В. Джамбазов, които обосновано са приети за неоснователни. Предвид изложеното твърдението на жалбоподателя за допуснати съществени процесуални нарушения и засягане на правото на защита съдът намира за неоснователни. При установените факти административният орган е приложил правилно материалния закон. Законодателят изрично е предвидил санкция за дисциплинарно нарушение "омаловажаване на дисциплинарните нарушения". Омаловажаването в случая е произвело многопосочно действие: - лишило е компетентния ДНО от възможността да упражни дисциплинарната си власт и да извърши това в рамките на правомощията му по закон. В същото време, при неправилна оценка на фактическите и правни основания жалбоподателят е "иззел" това правомощие, макар по закон да разполага с правната възможност да налага дисциплинарни наказания, но не и за конкретния род "системни" дисциплинарни нарушения. Тези действия на Кръстев от своя страна представляват дисциплинарно нарушение, за което той следва да понесе съответната дисциплинарна отговорност, както правилно е преценил административният орган. Следователно, с оглед събраните доказателства и установените по преписката данни административният орган е приложил правилно материалния закон. В конкретния случай е спазена и целта на закона – да се въздейства възпиращо и дисциплиниращо върху ръководните кадри от МВР. Предвид изложеното настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган, в изискуемата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, при правилното приложение на материалния закон и в съответствие с неговата цел, поради което не са налице основания за нейната отмяна. С оглед изхода на делото ответника по жалбата има право на разноски, но такива не са предявени. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно АПК, Върховният административен съд, пето отделение