Решение № 2484 от 8.3.2023 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба, подадена от К. Вълов срещу §41, т.1 от заключителната разпоредба на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 38 от 16.04.2004г. за условията и реда за провеждането на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити, обн. ДВ. бр.30 от 13 април 2021г., изм. ДВ. бр.55 от 15 юли 2022г., в частта, касаеща влизането в сила на параграф 10, т.3 относно чл.15, ал.4 относно оборудването с техническо средство за определяне на маршрута, а именно 24 месеца след обнародването ѝ в Държавен вестник. Релевирани са оплаквания за незаконосъобразност на оспорения текст, като приет в противоречие с административнопроизводствените правила и материалния закон. Твърди се, че не са спазени нормите на чл. 26 и чл. 28 ЗНА и че изменението не е съобразено с принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост и стабилност, че липсва необходимост от удължаване на срока, че не съобразено изискването на Директива 2006/126 ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 2012.2006г. относно свидетелства за управление на превозни средства изпитът да бъде честен и обективен, оценяван по правилен, последователен и еднообразен начин.По подробно изложените в жалбата съображения в горния смисъл се иска отмяната на сочената част от оспорената разпоредба. Ответникът - Министърът на транспорта и съобщенията, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Изразява становище за нейната недопустимост, а при условията на евентуалност по същество на спора - за нейната неоснователност, като моли да бъде отхвърлена. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява мотивирано заключение за основателност на оспорването. Върховният административен съд, след като обсъди релевираните с жалбата основания, доводите на страните в съдебно заседание, прецени събраните по делото доказателства по реда на чл. 235 от ГПК, вр. чл. 144 от АПК и служебно, на основание чл. 168, ал. 1, вр. чл. 196 АПК вр. чл. 146 от АПК, провери изцяло законосъобразността на оспорените разпоредби на подзаконов нормативен акт и приема за установено следното: Оспорването е допустимо. Съгласно чл. 187 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват неограничено във времето. Оспорването е подадено от лице с правен интерес. Съгласно чл. 186 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Оспорващият К. Вълов е представил доказателства, че е преподавател за обучение на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на МПС за теоретично и практическо обучение, за което му е издадено удостоверение Серия УП 016471 на Изпълнителна агенция Автомобилна администрация и изрично обосновава правния си интерес от оспорването с мотивите си за осигуряване на безпристрастност и обективност при провеждане на изпитите за придобиване на правоспособност за управление на МПС. Като обучаващ кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на ПМС, жалбоподателят има правен интерес относно начина за провеждане на изпитите за правоспособност, тъй като изпитът е пряко отражение на качеството на извършената от него работа. Обстоятелството, че задължението по чл.15, ал.4 от Наредба 38 от 16.04.2004г. за осигуряване на технически средства за указване на маршрута е възложено на ИА Автомобилна администрация не означава, че участниците в процеса по обучение и полагане на изпитите нямат личен, пряк и непосредствен правен интерес от оспорената разпоредба, която касае отлагане във времето действието на посочената норма на чл. 15, ал.4 от Наредбата. Разглежданото изменение не е било предмет на съдебен контрол до момента, за разлика от предходна Наредба за изменение и допълнение на Наредба 38 от 16.04.2004г. за условията и реда за провеждането на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити / обн. ДВ бр. 64 от 16.08.2016г/., оспорването срещу която е отхвърлено с Решение 10375/07.08.2017г. по адм. д. 11178/2016г. на Върховния административен съд, оставено в сила с Решение 10914/18.09.2018г. по адм.д. 11842/2017г. на Върховния административен съд. Следователно, не е налице пречката на чл. 187, ал.2 АПК. Оспорването е съобщено по реда на чл. 188 вр. чл. 181, ал.1 и ал.2 АПК, чрез публикация в Държавен вестник, на определеното за това място и на Интернет страницата на Върховния административен съд. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Жалбоподателят не е доволен от удължаването на срока, предвиден в §41, т.1 от заключителната разпоредба на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 38 от 16.04.2004г. за условията и реда за провеждането на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити, /обн. ДВ. бр.30 от 13 април 2021г., изм. ДВ. бр.55 от 15 юли 2022г./, в частта, касаеща влизането в сила на параграф 10, т.3 относно чл.15, ал.4 относно оборудването с техническо средство за определяне на маршрута, а именно 24 месеца след обнародването ѝ в Държавен вестник. На оспорване подлежи именно измененият текст на § 41, т.1 от заключителната разпоредба на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 38 от 16.04.2004г., а не самият изменителен акт. Изменението се инкорпорира в текста на съответната норма и става част от действащото право. От фактическа страна се установява, че Наредба 38 от 16.04.2004г., /основният акт/, приета на основание чл. 152, ал. 1, т. 4 от Закона за движението по пътищата, както и изменението на Наредбата, част от което е оспорената норма, са издадени от министъра на транспорта и съобщенията. Административното производство е започнало по доклад на заместник министъра на транспорта и съобщенията, изпратен до министъра на транспорта и съобщенията, в който е обоснована необходимостта от изменение на Наредбата за изменение на Наредба 38 от 16.04.2004г. и е предложен проект за изменение, идентичен с приетия впоследствие текст. Посочено е, че с измененията и допълненията на чл. 15, ал.4 и чл. 38, ал.2 от основния акт е предвидено маршрутът на движение по време на практическите изпити да се указва по електронен наричан чрез използване на техническо средство, а не да се определя от изпитващия и изпитните тестове да съдържат, освен текстови въпроси, и статични изображения, и интерактивни видеоклипове. Действието на тези изисквания е било отложено при първоначалното приемане за срок от 12 месеца, а именно до 14.04.2022г. С проекта се предлага удължаване на този срок за още 12 месеца. В доклада е посочено още, че въвеждането на технически средства при практическите изпити е в съответствие с Приложение 4 Транспорт към споразумението за съвместно управление на Република България в периода 2021г. 2025г. За осъществяване на залегналите в споразумението за управление задачи в тази връзка е предвидено създаване на междуведомствена работна група, която да предложи мерки за повишаване ефективността на обучението и изпитите. Предложеното удължаване на срока за влизане в сила на разпоредбите относно оборудването с техническо средство за определяне на маршрута и интерактивните видеоклипове цели, според доклада, да осигури технологично време, наред с останалото, за разработване на маршрути за указване на посоката по време на провеждане на практическите изпити и внедряването им в техническите устройства за провеждане на практическите изпити, които да са съобразени с предложенията на работната група. Отбелязано е, че по този начин ще се осигури устойчивост на нормативната уредба, че предлаганият проект не е свързан с въвеждането на изисквания от правото на Европейския съюз, поради което не е изготвяна таблица за съответствие, както и че за прилагане на наредбата няма да бъдат необходими допълнителни финансови средства и не се оказва въздействие върху държавния бюджет. Проектът е изпратен за съгласуване на дирекция Правна при министерството. На 19.05.2022г. проектът, ведно с мотивите, е публикуван на страницата на Министерство на транспорта и съобщенията и е даден срок за обществени консултации 30 дни. На същата дата проектът с мотивите е публикуван и в Портала за обществени консултации. Това се установява както от приложените разпечатки от съответните интернет сайтове, така и при извършената служебна проверка от съда на страниците на министерството и на портала. Изготвена е справка за постъпилите предложения при общественото обсъждане за периода 19.05.2022г. 20.06.2022г. От нея е видно, че на 06.06.2022г. е регистрирано възражение от К. Вълов срещу предложеното удължаване на срока за въвеждане на технически средства за определяне на маршрута по време на практическия изпит. Предложението не е прието, като за това са изложени мотиви, съвпадащи с мотивите на самия проект. Останалите постъпили предложения са извън обхвата на предложения проект. На 07.07.2022г. проектът, ведно с мотивите, е утвърден и подписан от Н. Събев, министър на транспорта и съобщенията, като документът е изведен с рег. Н-9 от 07.07.2022г. Налице са единствено редакционни изменения между доклада, постъпил едновременно с предложението за изменение на Наредбата и утвърдените мотиви. На следващия ден утвърденият подзаконов нормативен акт е изпратен за обнародване в Държавен вестник. При така установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна следното: Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. Наредбата е подзаконов нормативен акт и съгласно чл. 185, ал. 1 от АПК, разпоредбите й могат да се оспорват пред съд. Компетентният за това съгласно чл. 191 АПК съд е тричленен състав на Върховния административен съд. Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Оспорена е част от разпоредбата на §41 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 38 от 16.04.2004г. за условията и реда за провеждането на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити, обн. ДВ. бр.30 от 13 април 2021г., изм. ДВ. бр.55 от 15 юли 2022г., в частта, касаеща влизането в сила на параграф 10, т.3 относно чл.15, ал.4 относно оборудването с техническо средство за определяне на маршрута, а именно 24 месеца след обнародването ѝ в Държавен вестник. По аргумент от чл.75, ал.4 АПК, в нормативен акт за изменение и допълнение на друг нормативен акт не е необходимо да се посочва правното основание за неговото издаване. Оспорената разпоредба касае действието във времето на нормата на чл. 15, ал.4 от основния акт - Наредба 38 от 16.04.2004г., която е приета на основание чл. 152, ал. 1, т. 4 от Закона за движението по пътищата. Налице е законова делегация към министъра на транспорта и съобщенията за издаване на основния акт и на неговите изменения и допълнения, включително на процесната оспорена норма. Следователно актът е издаден от компетентен орган по смисъла на чл. 76 АПК. В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 2, 3 и 4 ЗНА, преди внасянето на проекта на Наредбата за утвърждаване от компетентния орган - министъра на транспорта и съобщенията, същият е публикуван на интернет страницата на Министерство на транспорта и съобщенията и на Портала за обществени консултации, заедно с мотивите, като на заинтересованите лица е предоставена възможност в указания срок да направят предложения и да изразят становища по проекта в периода за обществена консултация. Постъпилите в тази връзка предложения и становища са отразени в нарочна справка за това, макар да на се взети предвид при приемането на акта. В съответствие с изискването по чл. 26, ал. 5 ЗНА справката е публикувана на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации. Спазено е и изискването за обнародване на нормативния административен акт, част от който е оспорения текст. Следователно, не са налице нарушения на процедурата, изискуема съгласно чл. 26 ЗНА. Неоснователно е възражението на жалбоподателя за неизлагане на мотиви към Наредбата в съответствие с изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът, следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Изрично в мотивите на проекта на Наредбата е вписано, че отлагането на действието на нормата на чл. 15, ал.4 от основния акт е наложено от необходимото технологично време за разработване на маршрути за указване на посоката по време на провеждане на практическите изпити и внедряването им в техническите устройства за провеждане на практическите изпити. В мотивите към проекта е отразено също така, че той не е свързан с въвеждане на изисквания на правото на Европейския съюз, поради което не е необходимо изготвяне на справка за съответствие с него, както и че не са необходими допълнителни финансови средства и не се оказва въздействие върху държавния бюджет. Доколкото се касае за изменение единствено на началото на срока на действие на разпоредба от основния нормативен акт, следва да се приеме, че изложените мотиви, макар и кратки, съответстват на изискването на закона. След като необходимите технически средства не са подготвени, оправдано е удължаването на срока за въвеждането им при практическите изпити за правоспособност на водачи на МПС. Без такива налични технически средства действително не биха могли да се обезпечат целите на нормата на чл. 15, ал.4 от основния акт, а именно повишаване на гаранциите за обективност и безпристрастност при провеждане на изпитите за правоспособност на водачи на МПС. Липсата на такива подготвени технически средства е обективен факт, с който правните субекти, включително издателят на подзаконовия нормативен акт не може да не се съобразят. В настоящото производство съдът не може да извършва контрол върху причините, довели до невъзможност техническите средства да бъдат подготвени в първоначално зададения в нормативната уредба срок. Такъв контрол може да бъде осъществен само по административен ред, за което жалбоподателят е подал сигнал. Контролът за законосъобразност на акта, осъществяван от съда, е в рамките на основанията, предвидени в чл. 146 вр. чл. 196 АПК. Не са налице противоречия на приетото изменение с актове от по-висш нормативен порядък. Изменението касае единствено удължаване на предвиден при предходно изменение срок на отлагане на действието на норма от основния акт. Не са налице противоречия на приетото изменение с норми на правото на ЕС. Както е посочено в мотивите на акта, въвеждането на технически средства за определяне на маршрутите по време на практическите изпити на кандидатите за водачи на МПС е прието като цел във вътрешен акт с политически характер, а именно споразумението за съвместно управление на Република България в периода 2021г. 2025г., прието и подписано от ръководствата на управлявалата коалиция. Доколкото нито жалбоподателят, нито прокуратурата сочат конкретни нарушения на Директива 2006/126 ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20.12.2006г. относно свидетелства за управление на превозни средства, съдът извърши служебна проверка за съответствие на оспорения акт с директивата. Техническите средства за определяне на маршрутите не се изискват от последната, като на държавите -членки е предоставена възможността сами да изберат средствата за постигане целите на директивата, основните сред които са подобряване на пътната безопасност и улесняване свободното движение на хора. Съображение 18 от Директивата задава като цел определяне на минималните стандарти относно достъпа до професията на изпитващ и изискванията за обучение на изпитващия, за да се подобрят знанията и уменията на изпитващите, и с това да се осигури по-обективно оценяване на кандидатите за свидетелства за управление на моторно превозно средство и постигане на по-голяма хармонизация на изпитите за управление на превозно средство. В приложение 2 към Директивата е залегнала изискването винаги, когато има възможност, изпитът за оценка на поведението в трафик да се провежда на пътища извън застроени зони, главни пътища и магистрали, както и по всички видове улици в населени места (жилищни райони, райони 30 и 50 km/h, градски главни пътища), които следва да представляват различните видове трудности, които могат да срещнат водачите на моторни превозни средства. Желателно е също така изпитът да се проведе в различни условия на натовареност на движението. Времето, прекарано в шофиране по пътя, следва да се използва по оптимален начин за оценяване на кандидата във всичките различни зони на трафика, които могат да се срещнат, като специално трябва да се наблегне на смяната между тези зони.В посочените норми не се споменава използването на технически средства по време на провеждане на изпита, а преценката за знанията и уменията е изцяло предоставена на изпитващия, стига той да прилага честен и еднакъв стандарт. За целта в закона и наредбата е предвиден контрол във връзка с подбора и изискванията към изпитващите. Ето защо, като съобрази представените по делото доказателства за изпълнение на процедурата по изработване и публикуване на проекта на Наредбата на интернет страницата на МТС на Портала за обществени консултации, настоящият състав намира, че при подготовката и приемането на нормативния административен акт, част от който е оспорения нормативен текст, не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила на чл. 26 ЗНА, които да са основание за отмяната й, както и че мотивите към проекта отговарят на изискванията по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Така приетото по-горе дава основание да се приеме, че оспорената Наредба е издадена от компетентен административен орган, в пределите на предоставената му от закона компетентност, в предписаната от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, както и че същата е материално законосъобразна, непротиворечаща на акт от по-висока степен (каквото противоречие впрочем не се и твърди от жалбоподателите), съобразена е и с целта на закона. С оглед гореизложеното, жалбата се явява неоснователна, поради което следва да бъде отхвърлена. Предвид изхода на спора и направеното искане от процесуалния представител на ответника за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за настоящото производство, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати на ответника разноски за настоящата инстанция в размер на 100 лв. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение