Решение № 6093 от 3.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 4048/2011 г.

Решение № 6093 от 3.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 4048/2011 г., VI о., докладчик председателят Светла Петкова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от директора на Столична здравноосигурителна каса (СЗОК), чрез упълномощения юрисконсулт Надежда Колева, срещу решение № 228 от 17.01.2011 г., постановено по административно дело № 2698 по описа за 2010 г. на Административен съд София-град, второ отделение, 34 състав, с което са отменени откази на касатора, обективирани с писма изх. № 22-0563-2/1 и № 22-0563-3/1 от 17.03.2010 г. и е върната преписката на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. В касационната жалба се правят доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - ЕТ "Дентал - Арт - ИППМП-ДМ" - гр. София, представляван от д-р Филка Бисерова Даилова, чрез пълномощника си адвокат Костов, в съдебно заседание и с писмено възражение оспорва касационната жалба. Ответникът - д-р Венера Николова Манова, с писмено възражение оспорва касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване, с мнение да се остави в сила решението на първоинстанционния съд. Върховният административен съд в състав на шесто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в законоустановения 14-дневен преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт и от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която решението е неблагоприятно. Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съобразно чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият съдебен състав намира същата за неоснователна. Предмет на съдебна проверка за законосъобразност в производството пред Административен съд - София-град, по реда на чл. 145 и сл. от АПК, са оспорените от ЕТ "Дентал - Арт - ИППМП - ДМ" - гр. София, представляван от д-р Филка Бисерова Даилова две писма с изх. № 22-0563-2/1 и № 22-0563-3/1 от 17.03.2010 г., обективиращи откази на директора на СЗОК да даде разрешение за определяне на заместник на д-р Филка Даилова, който да изпълнява задълженията й по време на нейното отсъствие поради ползване на отпуск за бременност и раждане, както и по искането в приложение № 1 към сключения с НЗОК индивидуален договор за оказване на първична извънболнична дентална помощ № 22-0563/25.01.2010 г. да бъдат включени трима лекари в трудови правоотношения с лечебното заведение като изпълнители по договора. По допустимостта на оспорването се е произнесъл ВАС с определение № 12221/20.10.2010 г. по адм. дело № 12064/2010 г. За да постанови решението си по същество съдът е приел, че отказите на директора на СЗОК, обективирани в посочените писма, са постановени в противоречие с материалния закон - отменително основание по чл. 146, т. 4 от АПК. По отношение на първия оспорен отказ, обективиран в писмо № 22-0563-2/1 от 17.03.2010 г., (за определяне на заместник на д-р Ф. Даилова, който да изпълнява задълженията й по време на нейното отсъствие поради ползване на отпуск за бременност и раждане) съдът е приел, че противоречи на чл. 13 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и на чл. 124 от НРД-2010 г., приложим по аналогия на основание чл. 46, ал. 2 от ЗНА. Налице са били условията за утвърждаване от директора на СЗОК на сключения между д-р Ф. Даилова и д-р Д. Манова договор за заместване по време на отсъствието за ползването на отпуск поради бременност и раждане, приложен към заявлението за сключване на договора, съдържащ реквизитите на чл. 124, ал. 2 от НРД-2010 г., както и документите, удостоверяващи правоспособността на заместничката и вписването и в регистъра по Закона за съсловните организации на лекарите и лекарите по дентална медицина, в изпълнение на специалните предпоставки по чл. 13, ал. 4, изр. 2 от ЗЛЗ. В тази хипотеза органът действа при обвързана компетентност - корелативно обвързано с правото на изпълнителя на медицинска помощ е задължението му да приподпише договора за заместване след като прецени формалното съответствие на представените документи с особените нормативни изисквания. Първоинстанционният съд е приел за материално незаконосъобразен и вторият оспорен отказ, обективиран в писмо № 22-0563-3/1 от 17.03.2010 г., (за вписване в приложение № 1 към индивидуалния договор на лекарите, работещи по трудово правоотношение в лечебното заведение). Страна по договора с НЗОК е изпълнителят на дентална помощ - лечебното заведение под правно-организационната форма на едноличен търговец. Индивидуалната практика за първична дентална помощ се организира и осъществява от лекар по дентална медицина, регистриран по реда на чл. 40 от ЗЛЗ (чл. 13, ал. 1 от ЗЛЗ), но от това не следва изводът, че денталната помощ се предоставя единствено от физическото лице, регистрирало практиката. Чл. 15, ал. 1 от НРД-2010 г. позволява на изпълнителите на дентална помощ да наемат персонал със съответното образование и квалификация, съобразно нуждите и обема на извършваната лечебна дейност. Възможността да се сключват договори с лекари за осъществяване на медицинската помощ е допуснато с цел тези лица да ангажират в отношенията с НЗОК лечебното заведение и съответно от извършваната от тях дейност се черпи право да се получава плащане от НЗОК по здравноосигурителния пакет. При отсъствието на данни, поставящи под съмнение правоспособността на тези лица, не са съществуващи и материално-правни предпоставки за постановения отказ. Решението на АССГ, предмет на касационно оспорване пред настоящия състав на ВАС - шесто отделение, е правилно. Първоинстанционният съд е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е обсъдил всички факти от значение за спорното право и е извел правилни правни изводи, които се възприемат изцяло от касационната инстанция. Атакуваният съдебен акт се основава на правилна преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за случая материалноправни разпоредби, като е постановен при спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях. Съдът е направил обоснован и съответен на материалноправната регламентация извод, че отказът на директора на СЗОК е незаконосъобразен. В чл. 13, ал. 4 от ЗЛЗ е посочено, че осъществяващият индивидуалната практика за първична медицинска помощ лекар по дентална медицина, регистриран по реда на чл. 40 от с. з., в случаите на отсъствие има задължение да определи заместник. В ал. 5, във вр. с ал. 6, при отсъствие над 10 дни се изисква условията и редът за заместването да се уредят с договора за оказване на медицинска помощ със съответната РЗОК. В конкретния случай отношенията при заместване следва да се уредят съгласно чл. 13 от ЗЛЗ и чл. 124 от НРД-2010 г. Приложимостта на НРД в частта, отнасяща се до общопрактикуващите лекари, спрямо лекарите по дентална медицина, следва да се приеме на основание чл. 46, ал. 2 от ЗНА. В РЗОК следва да се представи договор за заместване за условията, при които се извършва това заместване. При изпълнение на всички изисквания в тази насока е направено заявлението, по което се е произнесла СЗОК с оспореното писмо. Правилно съдът е направил извод, че това произнасяне е незаконосъобразно. Неправилно административният орган посочва, че НРД-2010 г. не е относим към лекарите по дентална медицина. Това е така, тъй като съгласно чл. 46 от ЗНА, отношенията следва да бъдат уредени по идентичен начин. Доводът, че при денталната медицина няма постоянен избор на лекуващ лекар е неоснователен и не води до извод за различни по своята същност отношения, предмет на уреждане. В подкрепа на този извод е и последващата регламентация в НРД за дентални дейности (чл. 84). Позоваването на чл. 19 и 23 от НРД-2010 г. е неотносимо към спора по казуса. Поради това съдът е приложил правилно закона, като е приел, че отказът във връзка със заместването е незаконосъобразен. В тази част решението е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му. В частта относно писмо № 22-0563-3/1 от 17.03.2010 г., с която е отказано вписването като изпълнители в индивидуалния договор на лекарите, наети по трудови правоотношения, касационната жалба също е неоснователна. Съдът е направил обоснован извод, че отказът е незаконосъобразен. Не са налице предпоставки за отказ, тъй като допълването е с оглед лекарите, които ще оказват дентална извънболнична помощ за сметка на НЗОК. Индивидуалната практика се организира и осъществява от лекар по дентална медицина (чл. 13, ал. 1 от ЗЛЗ), като работещите по трудов договор не променят този статут с включването им като изпълнители. С този извод съдът е приложил правилно закона, поради което и в тази част решението е правилно и не са налице касационни основания за отмяна. Изложените в касационната жалба доводи са неоснователни. Оспорените пред АССГ откази на административния орган са незаконосъобразни, като противоречащи на приложимите материални закони - ЗЗО, ЗЛЗ, подзаконовите актове по приложението им, включително и на клаузите на НРД. Здравното осигуряване в Република България и свързаните с него отношения се уреждат от ЗЗО. Разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от ЗЗО регламентира, че "здравното осигуряване е дейност по набирането на здравноосигурителни вноски и здравноосигурителни премии, управлението на набраните средства и тяхното разходване за заплащане на здравни дейности, услуги и стоки, предвидени в този закон, в националните рамкови договори и в здравноосигурителните договори". Съгласно чл. 53, ал. 1 от ЗЗО, НРД се сключва за осъществяване дейностите по здравното осигуряване и видно от чл. 1 от НРД-2010 г., той регламентира правата и задълженията за оказване на медицинска и дентална помощ в рамките на чл. 55 от ЗЗО, на НЗОК - като осигурител, извършващ заплащането по пакета здравни дейности, на ИМП и ИДП - като изпълнители на лечението и на задължително-здравноосигурените лица (ЗЗОЛ) - като ползващи се от правата си за свободен избор на лекар и за получаването на пакета от здравни дейности, гарантирани им от направените от тях задължителни здравноосигурителни вноски. Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 1 от НРД-2010 г., НЗОК възлага чрез сключване на договори с ИМП и ИДП, оказването в полза на ЗЗОЛ на медицинска и дентална помощ, договорена по вид, обхват и обем, качество и цена в НРД. Според чл. 58 от ЗЗО, "изпълнители на медицинска помощ по смисъла на този закон са лечебни заведения по Закона за лечебните заведения", а съгласно чл. 8, ал. 1, т. 1, б. "а" от ЗЛЗ, "лечебни заведения за извънболнична помощ са амбулаториите за първична медицинска помощ, между които е и "индивидуална практика за първична медицинска помощ". Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗЛЗ, "Лечебни заведения по смисъла на този закон са организационно обособени структури на функционален принцип, в които лекари или лекари по дентална медицина, самостоятелно или с помощта на други медицински и немедицински специалисти, осъществяват всички или някои от дейностите по т. 1 до т. 6, а съгласно чл. 3, ал. 1 от ЗЛЗ, лечебните заведения (без тези по чл. 5, т. 1), се създават по Търговския закон или по Закона за кооперациите. Видно от цитираните разпоредби, страна по сключения договор е лечебно заведение, независимо от вида на регистрацията му по ТЗ или по ЗК. Съгласно § 1, т. 17 от ДР на ЗЗО, "предприятие" са всички юридически лица, еднолични търговци и неперсонифицирани дружества, които извършват търговска дейност". Едноличният търговец осъществява дейността си чрез своето предприятие като съвкупност от права и задължения, а в конкретния случай - чрез дейността на регистрираното по съответния ред лечебно заведение - ИППМП - ДП. С оглед на изложеното, неправилно административният орган приема, че страна по договора не е лечебното заведение, представлявано от д-р Филка Даилова, а лично тя, както и че договорите се сключвали с оглед личността на лекаря, регистрирал практиката. Поради същото неправилно тълкуване на цитираните нормативни разпоредби, административният орган незаконосъобразно е отказал и отразяването в приложение № 1 към индивидуалния договор, на лекарите по дентална медицина, работещи в това лечебно заведение по сключени трудови договори и извършващи лечебната дейност на пациентите в качеството си на персонал на лечебното заведение - страна по договора. Административният орган може да откаже сключването на договор с ИДП само на основанията, посочени в чл. 59б, ал. 2 от ЗЗО - ако лечебното заведение не отговаря на критериите по ал. 1, които са: изпълнителите да отговарят на условията по чл. 55, ал. 2, т. 1 и на критериите за достъпност и качество на медицинската помощ по чл. 59в от ЗЗО. Разпоредбата на чл. 55, ал. 2, т. 1 регламентира, че "НРД съдържа условията, на които отговарят изпълнителите на медицинска помощ, както и реда за сключване на договори с тях". Съгласно разпоредбата на чл. 59в от ЗЗО, "критериите за достъпност и качество на медицинската помощ са: наличие на нормативно определената и изправна апаратура и техника на територията на съответното лечебно заведение и предоставяне на медицинска помощ в съответствие с утвърдените медицински стандарти и Правила за добра медицинска практика. Лечебното заведение - ИППМП - ДП, регистрирано от д-р Даилова по законоустановения ред, отговаря на всички критерии за сключването на договора, включително на изискването за професионална квалификация на работещите в него лекари. Неоснователен е доводът в касационната жалба, че не било в правомощията на административния орган - директорът на СЗОК, сключващ договора от името на НЗОК, да тълкува НРД, тъй като действал в условията на обвързана компетентност. Всеки административен орган е длъжен да извърши тълкуване на приложимите нормативни разпоредби, предпоставящи материалноправната законосъобразност на издавания административен акт. Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 3 от НРД-2010 г. НЗОК отказва сключването на договори за оказване на медицинска или дентална помощ с изпълнители на такава помощ, които не отговарят на условията, изискванията и реда за сключването на договори, определени в ЗЗО, ЗЛЗ, Закона за бюджета на НЗОК и НРД. НРД е подзаконов нормативен акт и съответно не може да противоречи на по-високите по степен нормативни актове, съгласно чл. 15 от ЗНА и чл. 5 от АПК и при наличието на противоречие, се прилагат по-високите по степен актове. В конкретния случай, обаче, не е налице разпоредба от НРД, която да изключва правото на лекаря по дентална медицина да посочи заместник, поради което не е налице противоречие, а непълнота на подзаконовия нормативен акт. При непълнота на подзаконовия нормативен акт, липсващата разпоредба се замества по право от изричната разпоредба на закона, а такава изрична законова разпоредба е чл. 13 от ЗЛЗ. Съгласно чл. 13, ал. 4, във връзка с ал. 1 от ЗЛЗ, лекарят по дентална медицина, регистрирал ИППМП, е длъжен да определи заместник в случаите на отсъствие, за което уведомява писмено съответния Регионален център по здравеопазване и РЗОК. Лицето, определено като заместник, трябва да притежава съответната правоспособност и да е вписано в съответния регистър по Закона за съсловните организации на лекарите по дентална медицина, а съгласно ал. 5, в случаите на отсъствие над 10 дни, условията и редът за заместването се уреждат в договора за оказване на мед. помощ със съответната РЗОК. Следователно отказът на директора на съответната РЗОК - СЗОК да включи клауза за заместване в договора противоречи на изричната разпоредба на чл. 13, ал. 5, вр. ал. 4 от ЗЛЗ и правилно е отменен като незаконосъобразен. Дори и при липса на изрична разпоредба на закона, тълкуването на правата на лекарите по дентална медицина би следвало да се извърши при условията на чл. 46, ал. 2 от ЗНА, като се приложи разпоредбата на чл. 124 от НРД, регламентираща реда и условията за заместване на общопрактикуващите лекари, с оглед разпоредбата на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НРД, задължаваща НЗОК да осигурява равнопоставеност на ИМП и ИДП при сключването на договорите с РЗОК за оказване на медицинска и дентална помощ при условията и по реда на НРД. НРД за 2010 г. е общ за ИМП и ИДП, докато за настоящата 2011 г. са сключени отделни НРД за медицинската и денталната помощ. В съответствие със ЗЛЗ и изискването за равнопоставеност на ИМП и ИДП, в НРД за ДД-2011 г. е приета изричната разпоредба на чл. 84, регламентираща правото на лекарите по дентална медицина да посочат заместник. Отказът за вписване в приложение № 1 на лекарите по дентална медицина, работещи в лечебното заведение, противоречи на разпоредбата на чл. 13, ал. 3 от ЗЛЗ и на чл. 291, т. 4 от НРД-2010 г., във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 3 от НРД-2010 г. В разпоредбата на чл. 291, т. 4 от НРД е включено изискване, задължаващо лечебното заведение за извънболнична дентална помощ, желаещо да сключи договор със съответната РЗОК, да приложи към заявлението си удостоверение за актуално членство в съответната РК на БЗС с номер от националния регистър (ЛПК) по смисъла на чл. 13, ал. 1, т. 3 от ЗСОЛЛДМ, издадено от съответната РК на БЗС, както и декларация, че не са с отнети права да упражняват дентална медицинска професия в Република България - на лекарите по дентална медицина, които работят в лечебни заведения - индивидуална или групова практика. След като изискването е въведено като условие, на което трябва да отговарят изпълнителите на дентална помощ за сключването на договора, то изискуемите данни за лекарите, работещи в лечебното заведение следва да бъдат отразени в приложение № 1 към този договор. Неоснователно се поддържа от касатора, че работещите на трудов договор в лечебното заведение лекари нямат право да извършват лечението на пациентите му, включващо и лечебните процедури по пакета здравни дейности по задължителното здравно осигуряване, позовавайки се на чл. 15, ал. 6 от НРД-2010 г., съгласно който "трудовите и приравнените на тях отношения между ИМП/ИДП и наетите от тях лица, не са предмет на този НРД. Посочената разпоредба не е относима към правоотношенията, свързани със задължителното здравно осигуряване, които не са трудови. Не се касае до правоотношения между работодателя и назначените на трудов договор лекари, а до правоотношения, свързани с изпълнението на задължението на лечебното заведение като изпълнител по договора, НЗОК/СЗОК - като осигурител и ЗЗОЛ - като пациенти, получаващи лечението по пакета здравни дейности, за което са заплатили задължителните здравноосигурителни вноски, т. е. до правоотношения по ЗЗО. Лечебната дейност не се осъществява самостоятелно от лекаря, регистрирал лечебното заведение, а и чрез наети лица, съгласно чл. 13, ал. 3 от ЗЛЗ и чл. 15 от НРД. Съгласно чл. 13, ал. 1 от ЗЛЗ, ИППМП се организира и осъществява от лекар по дентална медицина с призната специалност, който се регистрира по реда на чл. 40, а съгласно чл. 13, ал. 3, лицата по ал. 1 могат да наемат и други лица, съобразно нуждите и обема на лечебната дейност. Правото на лекаря, регистрирал лечебното заведение, да организира и осъществява дейността му, включва и правото за назначаване и на други лекари за извършването на лечението на пациентите на лечебното заведение, разрешено изрично от закона, както и от разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от НРД. Съгласно чл. 15, ал. 1, т. 1 от НРД, изпълнителите на медицинска или дентална помощ, съобразно нуждите и обема на извършваната лечебна дейност, могат да наемат персонал със съответното образование и квалификация, включително лекари по дентална медицина. Те се назначават за да извършват лечението на пациентите, което обхваща всички необходими лечебни процедури, включително тези по пакета здравни дейности, предмет на задължителното здравно осигуряване. Изискването на разпоредбата на чл. 291, т. 4 от НРД за посочване на работещите в лечебното заведение лекари е във връзка с осигуряването на качествено обслужване на пациентите (ЗЗОЛ), което освен че следва да се извършва в лечебни заведения, оборудвани с необходимата техника, но и от притежаващи съответната правоспособност и професионална квалификация лекари. Изискването е в съответствие с условията по чл. 55, ал. 2, т. 1 и критериите за осигуряване на достъпност и качество на медицинската помощ по чл. 59в, съгласно чл. 59б от ЗЗО. Оспорените пред АССГ откази на административният орган нарушават основните принципи, регламентирани в чл. 5 от ЗЗО, а именно: равнопоставеност на изпълнителите на медицинска помощ, свободен избор от осигурените на изпълнителите на медицинска помощ и равнопоставеност при ползването на мед. помощ. Съгласно чл. 4 от ЗЗО, задължителното здравно осигуряване гарантира свободен достъп на осигурените лица до медицинска помощ чрез определени по вид, обхват и обем пакет здравни дейности, както и свободен избор на изпълнител, сключил договор с НЗОК. Правото на избор е валидно за територията на цялата страна и не може да бъде ограничавано по географски и/или административни основания. В съответствие с тази разпоредба на закона е разпоредбата на чл. 4, ал. 2 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ, приета с ПМС № 119/2006 г. (обн. ДВ, бр. 45/2006 г.), съгласно която здравноосигурените лица имат право свободно да избират лекар по дентална медицина в лечебно заведение за извънболнична дентална помощ на територията на цялата страна, сключило договор с НЗОК. Изискването на чл. 291 от НРД-2010 г. е прието с идентично съдържание и в разпоредбата на чл. 71, т. 4 от НРД за ДД-2011 г. Неоснователен е и доводът, че съдът не е съобразил, че договорът се сключва за срок от една година, който е изтекъл. Оспорените откази са административни актове, от които са произлезли щети, тъй като в резултат на същите е възпрепятствано подаването на отчетите и заплащането на дължимите от НЗОК суми за извършеното в лечебното заведение лечение на ЗЗОЛ за 2010 г. и е налице правен интерес от отмяната им, с оглед разпоредбите на чл. 203 и следващите от АПК. По изложените съображения Върховният административен съд намира, че не са налице касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК и обжалваното решение на АССГ като правилно и обосновано и следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора, следва да се осъди СЗОК да заплати на ЕТ "Дентал - Арт - ИППМП - ДМ", гр. София, ул. "Крайречна" № 8а, представлявано от д-р Филка Даилова, направените за настоящата инстанция разноски по делото в размер на 1000 (хиляда) лв., заплатен хонорар за един адвокат, съгласно договор № 0065249 за правна защита и съдействие. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1 от АПК, Върховния административен съд - шесто отделение,