Решение № 5788 от 17.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3226/2018 г.

Решение № 5788 от 17.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3226/2018 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на председателя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор /ДАМТ/, подадена чрез пълномощник, против решение № 32/10.01.2018 г. по адм. д. № 929/2017 г. на Административен съд - Бургас, с което съдът е отменил заповед на председателя на агенцията № А-0-249/30.12.2016 г. Касаторът релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не е обсъдил в съвкупност всички относими за спора доказателства, не е съобразил конкретните нормативни изисквания за квалификацията и професионалната способност на наетите по трудов договор лица във връзка с извършваната от дружеството дейност по издаденото удостоверение към датата на издаване на заповедта. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора с отхвърляне на подадената от "Топлоинжинеринг" ООД жалба като неоснователна. Ответникът "Топлоинжинеринг" ООД оспорва касационната жалба. Претендира присъждане на съдебни разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е заповед №А-0-249/30.12.2016 г. на председателя на ДАМТ, с която "Топлоинжинеринг" ООД е заличено от регистъра на ДАМТ на лицата, извършващи дейност по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения с повишена опасност, и е обезсилено издаденото на дружеството удостоверение № БС105/18.05.2009 г. за вписване в регистъра на ДАМТ като лице, извършващо дейности по поддържане, ремонтиране и преустройство на парни и водогрейни котли, съдове, работещи под налягане, тръбопроводи за водна пара или гореща вода, разпределителни газопроводи, промишлени и сградни газови съоръжения и инсталации за природен газ, газови съоръжения и инсталации за втечнени въглеводородни газове. Съдът е установил, че при извършена на 22.04.2016 г. проверка в дружеството контролните органи на ДАМТ са констатирали, че само един работник отговаря на изискуемата професионалната квалификация на наетите лица и на нормативните изисквания за извършване на дейностите по издаденото удостоверение. На 26.08.2016 г. е извършена повторна проверка, констатациите от която са отразени в изготвен протокол. Според проверяващите, нарушенията са идентични на установените при предходната проверка по отношение на лицата А. Каравелов, С. Славов, Д. Чобанов и К. Гьоков. Контролните органи са приели, че наетият персонал не отговаря на изискванията на чл. 283 НУБЕТНСН, чл. 374 НУБЕПИРГСИУПГ и по чл. 208 НУБЕТНГСИВВГ. Дружеството е уведомено на 2.11.2016 г. за откриване на производство по отнемане на удостоверението и е възразило срещу констатациите на органа. С оспорената пред първоинстанционния съд заповед № А-0-249/30.12.2016 г. председателят на Държавна агенция за метрологичен и технически надзор е приел, че дружеството не разполага с персонал, нает по трудово правоотношение, който притежава образование, квалификация и/или правоспособност, необходими за извършване на дейността, съгласно изискванията на чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП във вр. с чл. 283, ал. 1, т. 1 б. "а", б. "б" и б. "д" НУБЕТНСН, чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" и б. "б" и б. "е" НУБЕПИРГСИУПГ и чл. 208, ал. 1, т. 1, б. "а", б. "б" и б. "д" НУБЕТНГСИВВГ. От правна страна съдът е приел, че предвид дейността на дружеството - поддържане, ремонтиране и преустройване на парни и водогрейни котли; съдове, работещи под налягане; тръбопроводи за водна пара или гореща вода; разпределителни газопроводи, промишлени и сградни газови съоръжения и инсталации за природен газ; газови съоръжения и инсталации за втечнени въглеводородни газове, изискванията относно необходимия за извършването й персонал са регламентирани в чл. 283 НУБЕТНСН, чл. 374 НУБЕПИРГСИУПГ и чл. 208 НУБЕТНГСИВВГ. За установяване на съответствието на наетия по трудов договор персонал с изискванията за упражняване на заложените в подзаконовите нормативни актове професионални дейности и професионална квалификация, първоинстанционният съд е допуснал и приел съдебно-техническа експертиза. Възприел е в изводите си заключението на основната и допълнителна експертиза. Според вещото лице работещите в дружеството лица А. Каравелов, С. Славов, К. Гьоков и Г. Георгиев отговарят на изискванията на чл. 283 НУБЕТНСН, чл. 374 НУБЕПИРГСИУПГ и чл. 208 НУБЕТНГСИВВГ. Съдът е приел, че трудовият договор с А. Каравелов е сключен на 12.11.2007 г. на длъжност "инженер - топлоенергетика". Установил е, че Каравелов е лице с висше техническо образование и е приел, че е с подходяща за дейностите и съоръженията специалност, което да контролира качеството на влаганите материали и спазването на проектната документация и наредбата, поради което отговаря на изискванията на чл. 283 НУБЕТНСН, чл. 374 от НУБЕПИРГСИУПГ и по чл. 208 от НУБЕТНГСИВВГ. Контролните задължения са вменени на лицето със заповед № 1 от 24.09.2008 г. на управителя на дружеството, съгласно която Каравелов ръководи техническото изпълнение и контрол на обекти, пряко свързани с монтажа на парни котли, тръбопроводи, кранове и съдове под налягане, вътрешни и външни О и В инсталации. От представените по делото писмени доказателства и допълнителното заключение на вещото лице първоинстанционният съд е достигнал до извод, че и служителят Г. Георгиев притежава професионална квалификация "машинен инженер" и сертификати за квалификация "инспектор по надзор при заваряване", "Вътрешни одитори", участвал е в обучение по стандартизация на тема "Стандарти за системи за управление и интегрираното им прилагане". Между дружеството и Георгиев е налице сключен трудов договор от 11.12.2009 г. Приел е, че дружеството е в трудови правоотношения и с К. Гьоков, и със С. Славов - лица със средно специално образование, с подходяща за дейностите и съоръженията специалност и квалификации, съответно "персонал за спояване" и "заварчик на пластмаси - муфи с тръби". С оглед приетото съдът е обосновал извод, че дружеството разполага с правоспособни за извършване на разрешената му дейност лица, наети от него по трудово правоотношение, в изпълнение на изискванията, предвидени в ЗТИП и наредбите по приложението му, поради което към датата на издаване на заповедта не са били налице предпоставките на чл. 36а, ал. 4 ЗТИП, тъй като не е престанало да отговаря на нормативните изисквания за упражняване на дейността. Решението е правилно. Съдът е определил точно приложимото материално право. Съгласно чл. 36а, ал. 4 ЗТИП, когато лицето престане да отговаря на някое от изискванията по чл. 36, ал. 2 и 3 ЗТИП, председателят на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор или оправомощените от него длъжностни лица заличават лицето от регистъра по чл. 36, ал. 1 ЗТИП и обезсилват издаденото удостоверение с мотивирана писмена заповед. Разпоредбата на чл. 36, ал. 2, т. 2 и т. 3 ЗТИП предвижда, че удостоверение за извършване на дейност по поддържане и ремонтиране на съоръжения с повишена опасност се издава на лица, които разполагат с персонал, нает по трудово правоотношение, който притежава образование, квалификация и/или правоспособност, необходими за извършване на дейността и притежават материално-технически условия и средства за извършване на дейността. В приложимите подзаконови нормативни актове са посочени квалификацията на персонала и са изброени материално-техническите средства, с които трябва да разполагат лицата, упражняващи дейността по поддържане, ремонтиране и преустройство на парни и водогрейни котли, съдове, работещи под налягане, тръбопроводи за водна пара или гореща вода, разпределителни газопроводи, промишлени и сградни газови съоръжения и инсталации за природен газ, газови съоръжения и инсталации за втечнени въглеводородни газове. Оспорената пред първоинстанционния съд заповед е издадена на основание чл. 36а, ал. 4 ЗТИП. Действително дейността, извършвана от дружеството, е строго регламентирана и изисква стриктно спазване на всички релевантни правила, норми и изисквания, тъй като има за предмет осъществяване на поддръжка и ремонтиране на съоръжения с повишена опасност. Поради специфичния характер на дейността е налице приоритет на обществения интерес и това налага засилен контрол, по-висока степен на защита и ефективно упражняване на контрол, но този контрол следва да се осъществява съобразно целите и предназначението, а именно за предотвратяване и преустановяване на нарушения с оглед осигуряване извършването на дейността съобразно изискванията на релевантната нормативна уредба и изпълнението на задълженията на регистрираните лица. В случая административният орган е извършил проверки на 22.04.2016 г. и на 26.08.2016 г., видно от констативните протоколи. Няма данни по делото органът да е указал на дружеството какви несъответствия точно да отстрани и да е определил срокове за това. Периодът между установяването на нарушенията от 26.08.2016 г. и волеизявлението на органа от 30.12.2016 г. е бил достатъчен, за да може дружеството да предприеме действия за евентуално отстраняване на установените пропуски. По делото няма данни констатациите от извършената проверка през месец август да са връчени на проверяваното дружество, респ. то не е могло своевременно да направи възражения. Едва при образуване на административното производство пред ДАМТ през месец ноември 2016 г. му е изпратено съобщение и указан срок за възражения. Именно във връзка с административното производство, по искане на дружеството, на същото е предоставен и препис от протокола с констатациите. Ето защо административният акт е издаден в нарушение на чл. 35 АПК, без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая. Издаването на акт, без към датата на издаването да са налице материалноправните предпоставки за това, не съответства на целта на закона и на целта, с която органът е овластен да упражнява властнически правомощия - целта не е да се издаде акт и да се отнеме правото за упражняване на правнорегламентирана дейност, целта е дейността да се упражнява в съответствие със законовите изисквания и само тогава, когато след надлежно уведомяване несъответствията с нормативните изисквания не са отстранени, следва да се премине към отнемане на правото на извършване на такава дейност. В случая, точно това основно свое задължение органът не е изпълнил. Още повече, че по делото е представен протокол от извършена проверка на дружеството през месец ноември 2014 г., в която контролните органи са приели, че по отношение на служителите, посочени в протокола от 26.08.2016 г., дружеството отговаря на изискванията на чл. 36, ал. 2 и ал. 3 ЗТИП и подзаконовите нормативни актове, като са отразени същите факти спрямо тях. Към 26.08.2016 г. законодателна промяна в правния режим не е настъпила. Административният орган е инкорпорирал в заповедта установените факти с протокола от 26.08.2016 г., но само в частта по т. 1 - Проверка по документи, предвид основанието за издаването на акта. Всички лица, посочени в протокола от 26.08.2016 г., са в трудови правоотношения с дружеството. Няма правноустановено изискване да бъде сключен трудов договор със съответния специалист за конкретната длъжност. Вложеният от законодателя смисъл на изискването за сключване на трудови договори с персонала е за трайно осигуряване на специалистите с оглед упражняваната дейност с повишен риск. Същите, предвид писмените доказателства по делото и допълнителното заключение на вещото лице, отговарят на специфичните изискванията на приложимите наредби. От събраните доказателства с оглед фактическите основания за издаване на оспорената заповед се установява, че дружеството към датата на издаване на акта няма специалист по чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "б" НУБЕПИРГСИУПГ и чл. 283, ал. 1, т. 1, б. "б" НУБЕТНСН - лице с висше техническо образование с подходяща за дейностите и съоръженията специалност, отговарящо на изискванията на БДС EN ISO14731, което да контролира прилагането на процедурите за изпълнение на неразглобяеми съединения; за дейностите, свързани със съоръжения с работно налягане до 1, 6 МРа, лицето може да е със средно професионално образование и квалификация в областта на заваряването на метали. Но по делото се съдържат данни, че то разполага със специалист със средно професионално образование в тази област. Административният орган е бил длъжен да изясни всички релевантни за спора факти и обстоятелства и да изложи съображения коя от двете хипотези на цитираните правни норми, с оглед дейността на дружеството, е изискуема, съответно, нарушена. След издаване на заповедта дружеството е намерило и назначило по трудов договор такъв специалист, за което са представени доказателства по делото. Това сочи на извод, че несъответствието за един специалист е могло да бъде отстранено, ако на дружеството са дадени навременни съответни указания след извършването на проверката и преди издаване на акта. Отнемането на правото да се извършва правнорегламентирана дейност, без към датата на издаване на административния акт да са събрани и анализирани всички релевантни факти не осъществява изискването на чл. 6, ал. 1 АПК за упражняване от органа на правомощията му по разумен начин, добросъвестно и справедливо, още по-малко това съответства на изискването на чл. 6, ал. 2 АПК - актът и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси на адресата в по-голяма степен от най-необходимото за целта. Заличаването от регистъра и обезсилването на издаденото удостоверение е крайна мярка, чието прилагане не може да води до самоцелно ограничаване на права и свободи. Предвид изложеното, като е приел, че оспорения административен акт е незаконосъобразен и го е отменил, първоинстанционният съд е постановил правило решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното искане от касационния ответник за присъждане на разноските за настоящата инстанция, предвид писмените доказателства за реализирането им, в полза на "Топлоинжинеринг" ООД следва да бъдат присъдени разноски в размер на 400 лв. Воден от горното, върховният административен съд