Решение № 15122 от 8.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8608/2020 г.

Решение № 15122 от 8.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8608/2020 г., V о., докладчик председателят Диана Добрева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Комисия по допустимост (Комисията), назначена със заповед № РЗЗ-3554/08.07.2019 г. на Ректора на Пловдивски университет "Паисий Хилендарски" по обявен конкурс за заемане на академичната длъжност "доцент" по област на висше образование 3. Социални, стопански и правни науки, професионално направление 3. 6. Право (Международно право и международни отношения), обявен в ДВ, бр. 31 от 12 април 2019 г., представлявана от доц. д-р Т. Филипова – Председател на комисията, против решение № 1108/29.06.2020 г., постановено по адм. дело № 2304/2019 г. по описа на Административен съд – Пловдив (АС-Пловдив), дванадесети състав. С последното е отменено Решение от 15.07.2019 г. на Комисията, обективирано в протокол от същата дата относно горепосочения конкурс, в частта му, в която кандидатът С. Мемцов не се допуска до участие в конкурса, като административната преписка е изпратена на органа за произнасяне в тази част в съответствие с мотивите на съда относно компетентността на органа, провеждащ конкурса за "доцент" и извършващ преценка на показателите по чл. 24, ал. 1 и чл. 27, ал. 4 от Закона за развитие на академичния състав в Република България (ЗРАСРБ) и са присъдени разноски в тежест на юридическото лице, част от което е Комисията по допустимост. В жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност, необоснованост и немотивираност на обжалваното решение на АС-Пловдив. Релевираните оплаквания за неправилно прилагане на материалния закон и противоречие с доказателствата по делото съответстват на касационното основание за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, предл. първо и трето. Оспорени са изводите на съда, с които жалбата на С. Мемцов срещу процесното решение на Комисията в частта, с която кандидатът не е допуснат до участие в конкурса, е възприета като процесуално допустима. Касаторът оспорва мотивите на съда и досежно основателността на жалбата, като развива подробни съображения в подкрепа на тезата си, че с процесния административен акт не е допуснато изземване на компетентност на научното жури от страна на Комисията по допустимост. Въз основа на изложените в касационната жалба доводи и възражения моли за отмяна на оспореното решение на АС-Пловдив в неговата цялост и за ново решение по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена като неоснователна жалбата на С. Мемцов срещу Решение от 15.07.2019 г. на Комисия по недопустимост за недопускането му до конкурс за заемане на академичната дължност "доцент". Не претендира разноски по делото. Ответникът по касационната жалба - С. Мемцов, в писмен отговор и лично в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационното оспорване. Развива подробни аргументи срещу твърденията на касатора за недопустимост на подадената от Мемцов първоинстанционна жалба, както и срещу възраженията за неправилност на първоинстанционното решение поради противоречие с материалния закон и доказателствата по делото. Иска отхвърляне на касационната жалба като неоснователна и оставяне в сила на обжалваното решение като правилно. Алтернативно – в случай, че касационната инстанция намери мотивите на съда за неправилни, счита, че Върховният администативен съд следва или да потвърди решението на АС-Пловдив като правилно, макар и по други съображения, и даде съответните указания на административния орган по правилното тълкуване на закона, или да върне делото на първоинстанционния съд за произнасяне по останалите възражения в първоинстанционната жалба с оглед дължимия цялостен контрол за законосъобразност на процесния административен акт и принципа за двуинстанционност на съдебноадминистративния процес. Не претендира разноски по делото. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени събраните по делото доказателства във връзка с направените в жалбата оплаквания, доводите и становищата на страните и съобразно правомощията си, дадени в чл. 218, ал. 1 и ал. 2 от АПК, приема следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от страна по делото в първоинстанционното производство, за която постановеното съдебно решение е неблагоприятно. Спазен е и преклузивният срок по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна, като следва да бъдат споделени част от наведените от касатора възражения. С оспореното решение АС-Пловдив е отменил Решение на Комисията по допустимост от 15.07.2.3019 г., обективирано в протокол от същата дата в частта му, в която С. Мемцов не е допуснат до участие в конкурс за заемане на академичната длъжност "доцент" по професионално направление 3. 6. Право (Международно право и международни отношения) в ПУ"Паисий Хилендарски", обявен в ДВ, бр. 31 от 12 април 2019 г., и е изпратил преписката за ново произнасяне в тази част в съответствие с мотивите в съдебното решение, като присъдил разноски по делото. За да постанови този резултат, съдът е приел на първо място, че обжалваното решение на Комисията по допустимост съставлява годен за съдебно оспорване административен акт, издаден от нарочно създаден орган с определена компетентност в процедурата по конкурс за заемане на академична дължност. Този орган, макар и не от категорията на органите на висшето училище по смисъла на чл. 32, ал. 8 от ЗРАСРБ (за чиито актове, отнасящи се до заемането на академични длъжности, е предвиден изричен текст относно обжалваемостта им по реда на АПК), е оправомощен да се произнесе по допускане на кандидатите до участие в конкурса, поради което издаденият от него акт пряко и непосредствено рефлектира в правната сфера на участниците, като за недопуснатите на практика прегражда възможността за по-нататъшно участие в процедурата. По този начин се засягат директно правата и законните интереси на недопуснатите до участие в конкурса кандидати, за които на основание чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България следва да бъде гарантирано право на съдебна защита срещу така засягащия ги административен акт. Съдът е посочил, че в случая фактът, че чл. 30 и чл. 31 от ЗРАСРБ уреждат възможност министърът на образованието и науката да бъде сигнализиран или да се самосезира за допуснати нарушения при провеждането на конкурсната процедура за заемане на академична длъжност и че той би могъл, ако прецени, да спре конкурса, не може да обоснове недопустимост на съдебното обжалване на акта, с който Комисията по допускане на кандидатите е установила несъответствие на даден кандидат с изискванията за допустимост и съответно го уведомява за недопускането му до конкурса. Съдът е обобщил, че доколкото законът не съдържа изрична забрана за обжалване на тези актове на Комисията и предвид конституционната норма на чл. 120, ал. 2, оспорването им по съдебен ред е допустимо. Горният извод на съда, оспорен от касационния жалбоподател, се подкрепя изцяло от настоящия касационен състав като съответен на действащите конституционни и законови разпоредби. В тази връзка, с оглед пълнота на изложението следва да бъдат развити и някои допълнителни съображения. Процесното Решение за недопускане на жалбоподателя до участие в конкурса за "доцент" по област на висше образование 3. Социални, стопански и правни науки, професионално направление 3. 6. Право (Международно право и международни отношения) в ПУ "Паисий Хилендарски" е взето от Комисия, назначена от Ректора на университета, с тази единствена задача – допускане на потенциалните кандидати до участие в обявения конкурс. Съгласно разпоредбата на чл. 15, ал. 2 от ЗРАСРБ, академичните длъжности се заемат по трудови правоотношения. Според чл. 24, ал. 2 от с. з, съответно чл. 55, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗРАСРБ (ППЗРАСРБ), академичната длъжност "доцент" се заема въз основа на конкурс и избор. Кандидатите подават документи съгласно условията и реда, определени в този закон, и реда, определен в правилника на съответното висше училище или научна организация (чл. 3, ал. 2 от ЗРАСРБ). Условията, на които следва да отговарят кандидатите за заемане на академичната длъжност "доцент" в ПУ "Паисий Хилендарски", редът за допускането им и редът за оценяване и избор, са регламентирани в Глава трета, раздел III от ЗРАСРБ, съответно - Глава трета, раздел ІІІ от ППЗРАСРБ и в Правилник за развитието на академичния състав на Пловдивския университет "Паисий Хилендарски" (ПРАСПУ), достъпен на интернет-страницата на университета. Конкурсната процедура за заемане на длъжността "доцент" се състои от две групи елементи - административни и гражданскоправни, като първите се свеждат до два относително самостоятелни етапа на производството – първият се отнася до решаването на въпроса за допускане до конкурс на кандидатите, подали документи за участие (чл. 48, във връзка с чл. 56 от ППЗРСАРБ), а вторият се изразява в провеждането на самия конкурс чрез оценяване на допуснатите кандидати (чл. 25 – чл. 27 от ЗРАСРБ), който втори етап, след класиране на кандидатите с гласуване на научното жури, приключва с вземане на решение от факултетния/научния съвет за определяне на избрания "доцент" (чл. 27 а, ал. 2 от ЗРАСРБ). Тези два етапа от административната фаза на смесения фактически състав са предпоставка за възникване на правоотношение за изпълнение на съответната академична длъжност (чл. 15, ал. 2 от ЗРАСРБ, чл. 54, ал. 4, чл. 32, ал. 1, т. 3 и чл. 59 от Закона за висшето образование, чл. 59 от ППЗРАСРБ). Оспореното по делото Решение изхожда от Комисията, назначена от Ректора на ПУ "Паисий Хилендарски" с единствена цел да извърши преценка на допустимостта на кандидатите за участие в конкурса и е със съдържание, че кандидатът С. Мемцов не може да бъде допуснат до участие, т. е решението обективира волеизявление на орган, натоварен в съответствие с чл. 48, във връзка с чл. 56 от ППЗРАСРБ и заповедта на Ректора с административни по естеството си правомощия. Този акт прегражда участието на С. Мемцов в конкурсната процедура, с което накърнява защитаваните от него субективни права и интереси да бъде кандидат в обявения конкурс за заемане на академичната длъжност. Оспореното решение не приключва изобщо конкурсната процедура за заемане на длъжността, но за жалбоподателя то се явява крайният акт, който прегражда по-нататъшното му участие в нея, поради което пряко и непосредствено рефлектира в правната му сфера, като засяга негови права и законни интереси. Липсва законова разпоредба, която да изключва от кръга на съдебно обжалваемите актове актът за недопускане на кандидат в конкурс за заемане на академична длъжност, с който акт de jure и de facto конкурсът приключва за недопуснатия кандидат. Ноторно известно е, че един административен акт, който засяга права и законни интереси на адресата, не подлежи на съдебен контрол само тогава, когато законодателят изрично е посочил това в законова норма. Такава не съществува по отношение процесното решение на Комисията по допускане. Същевременно, нито предвиденото в чл. 30 и чл. 31 от ЗРАСРБ правомощие на министъра на образованието и науката да осъществява по собствена инициатива или по сигнал контрол върху започнали и неприключили процедури за земане на академични длъжности, нито уредената в чл. 11 от ПРАСПУ възможност недопуснатите до участие в конкурса кандидати да направят възражение до декана в 7-дневен срок, могат да дерогират конституционно гарантираното право на съдебна защита на засегнатото от административен акт лице. Неоснователен е доводът на касатора, че неизползването на алтернативните правни възможности за защита интересите на кандидатите, засегнати от акта за недопускането им до конкурса, може да има за последица стабилизиране на административния акт и следователно - недопустимост на съдебното му обжалване поради липса на правен интерес. Подобен извод не само не намира опора в закона, но е и в пряко противоречие с конституционните норми и практика, гарантиращи възможността на всеки субект да получи съдебна защита срещу засягащ го административен акт. Както правилно е отбелязал първоинстанционният съд, предвид липсата на изрична законова забрана за обжалване пред съд на решенията на Комисията за допускане/недопускане до конкурс за заемане на академична длъжност по реда на ЗРАСРБ и с оглед разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията (във връзка с Решение на Конституционния съд № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г.), оспорването на тези актове по съдебен ред е допустимо. Не може да се приеме и другото релевирано с касационната жалба възражение, че продължилата и приключила процедура с решение за избор на допуснатия кандидат и сключен с него трудов договор за обявената длъжност "доцент" е довела до отпадане на правния интерес за С. Мемцов от обжалване на акта на Комисията за недопускането му до участие. В случая, първоинстанционният жалбоподател не оспорва крайния акт, с който е осъществен изборът на кандидат за заемане на дължността "доцент", а предхождащото го Решение на Комисията по допускане, с което пряко и непосредствено се засягат негови лични права и законни интереси. Въпросът за наличието на активна процесуално легитимация за С. Мемцов да оспорва процесното решение на Комисията пред АС-Пловдив е подробно обсъден в изложените по-горе мотиви на касационното решение, които допълват тези, формулирани в първоинстанционния съдебен акт. Следва единствено да бъде уточнено, че дори и в хипотезата на изрична забрана на съдебното обжалване на актовете по допускане/недопускане на кандидатите до конкурс, недопуснатия кандидат не би бил напълно лишен от възможността да защити правата и интересите си по съдебен ред, тъй като в този случай той вече би бил активно процесуално легитимиран да търси защита срещу крайния акт за избор на "доцент". Противното би означавало отказ от правосъдие, забранен с нормите на Конституцията, които се ползват с непосредствено действие - чл. 56 и чл. 4, ал. 1. С оглед гореизложеното, настоящият тричленен състав на ВАС, Пето отделение приема, че оспореното решение на АС-Пловдив е допустимо, постановено е при правилна преценка за наличие на изискуемите положителни процесуални предпоставки за допустимост на оспорването и липса на процесуални пречки пред разглеждането му по същество. На следващо място, Върховният административен съд, Пето отделение, като взе предвид релевираните касационни доводи за неправилност на решението на АС-Пловдив и извърши преценка на наличните по делото данни (установяващи по несъмнен начин фактическата обстановка, по която не се спори) съобразно приложимите материалноправни норми, намира касационната жалба за основателна. Първоинстанционният съд е интерпретирал неправилно релевантните за спора факти, което е довело до постановяването на краен резултат в противоречие със закона и доказателствата по делото. Веднъж след като е приел, че Решението на Комисията по допускане на участниците е първият акт с правно значение за кандидатите в конкурса за заемане на академичната длъжност "доцент", т. е. признал е, че въпросната Комисия е натоварена с определена компетентност в процедурата по конкурс за заемане на академични длъжности, в следващия момент съдът е направил заключението, че с отстраняването на С. Мемцов на основание чл. 65, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ПРАСПУ, Комисията на практика е извършила преценка по чл. 26, ал. 1, респ. чл. 24, ал. 1 от ЗРАСРБ, с което е "иззела" компетентността на научното жури. Изводът на съда, че Комисията е извършила оценка на показатели, които поначало попадат в компетентността на научното жури, не почива на фактите по спора. Наред с това, несъответен на закона е изводът, че нормативната уредба, регламентираща условията и реда за заемане на академичната длъжност "доцент", не предвижда орган, който да извърши преценка на основанията по чл. 24 от ЗРАСРБ, различен от научното жури. Ясно в приложимите норми на закона (ЗРАСРБ – в редакцията на изм. и доп., ДВ, бр. 30 от 2018 г., в сила от 4.05.2018 г.) и подзаконовия нормативен акт, приет по неговото прилагане (ППЗРАСРБ), е разграничена компетентността на Комисията по допускане от тази, вменена на научното жури. В чл. 25 и следващите от закона научното жури е посочено като органа, който провежда конкурсната процедура посредством оценяване на кандидатите по същество, с изготвянето на рецензии и становища и изслушване на кандидата с поставяне на въпроси от членовете на научното жури. Фазата по оценяване се предхожда от фаза по допускане до участие в конкурса, която условно може да бъде разделена на две части: преценка на условията за допускане по чл. 24, ал. 1 без тези по чл. 2 б, ал. 2 и 3 от ЗРАСРБ, респ. чл. 53, ал. 1 от ППЗРАСРБ, без тези по чл. 1 а; и преценка на изискванията за допустимост, отнасящи се до минималните национални изисквания, визирани в чл. 2 б, ал. 2 и 3, вкл. чл. 2 б, ал. 5 от ЗРАСРБ, респ. чл. 1 а от ППЗРАСРБ. Анализът на разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и ал. 3, чл. 27, ал. 1 - 4 от ЗРАСРБ, тълкувани систематично и логически във взаимовръзка с приложимите към случая разпоредби на ППЗРАСРБ (чл. 48, вр. с чл. 56), сочи на извода, че именно Комисията, предвидена в чл. 48, ал. 2 от ППЗРАСРБ, преценява условията за допускане до участие в конкурса, разписани в чл. 24 от ЗРАСРБ (с изключение на минималните национални изисквания), които в случая са доразвити, допълнени в чл. 65 от ПРАСПУ. Разграничението в правомощията на двата органа (комисия и научно жури) относно преценката за съответствие на кандидатите със задължителните изисквания за допускане до конкурс, е ясно прокарано в разпоредбата на чл. 48, ал. 2 от ППЗРАСРБ, която предвижда, че "Изискванията за допустимост с изключение на минималните национални изисквания се проверяват от комисия, в която се включват... ". Съгласно ал. 3 на същата разпоредба само едно от условията за допускане по чл. 24 от ЗРАСРБ се проверява от научното жури и това е съответствието с минималните национални изисквания по чл. 1 а от ППЗРАСРБ. Съдържанието на минималните национални изисквания, начинът на тяхното отчитане на базата на обективно измерими показатели и възможността за определяне на допълнителни изисквания към кандидатите във връзка с минималните национални изисквания са уредени в чл. 2 б от ЗРАСРБ, съответно чл. 1 а от ППЗРАСРБ. С оглед осъществяване на преценката за съответствие с тези изисквания, в закона и правилника за неговото прилагане е предвидено кандидатите да представят справка по образец, към която прилагат съответните доказателства, определени в ЗРАСРБ, ППЗРАСРБ и правилниците на висшите училища и на научните организации – чл. 26, ал. 1 от ЗРАСРБ и чл. 54, ал. 1 от ППЗРАСРБ. Оценяването на кандидатите се извършва от научното жури въз основа и в съответствие с резултатите и данните, извлечени на основата на представените справки. От гореизложеното следва, че процедурата по оценяване на кандидатите представлява същинското провеждане на конкурса по смисъла на чл. 25 от ЗРАСРБ, което се осъществява единствено спрямо кандидатите, допуснати до участие, респ. до оценяване в конкурса. Доколкото комисията по чл. 48, ал. 2 от ППЗРАСРБ проверява изпълнени ли са формалните изисквания за допустимост, извън минималните национални изисквания и тези по чл. 1 а, ал. 2 от ППЗРАСРБ, то при констатиране на тяхното изпълнение, Комисията се произнася с решение за допускане на кандидата до участие в конкурса. Допускането до оценяване, на свой ред, се свързва с изпълнението на минималните национални изисквания по чл. 2 б, ал. 2 и 3, съответно на изискванията по чл. 2 б, ал. 5 от ЗРАСРБ – арг. в чл. 26, ал. 2 от закона и чл. 54, ал. 2 от Правилника, като тази преценка, на основание чл. 48, ал. 3 от ППЗРАСРБ, се извършва от научното жури. Видно от доказателствата по делото, в Решението си от 15.07.2019 г., обективирано в протокол от същата дата, Комисията, назначена със заповед на Ректора за допускане на кандидатите до участие в обявения конкурс за "доцент", не е допуснала до участие в конкурса С. Мемцов не защото кандидатът не отговаря на минималните национални изисквания съгласно приложената от него справка, а защото не е изпълнил изискванията за допускане до участие по чл. 65, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ПРАСПУ, които конкретизират и доразвиват заложените в чл. 24, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗРАСРБ базисни изисквания за допускане до участие. Без да преценява останалите основания по чл. 146 от АПК спрямо процесното решение на Комисията, първоинстанционният съд е достигнал до извод за неговата незаконосъобразност поради издаването му от орган, който неправомерно упражнил правомощията на друг орган, т. е. поради издаването му от некомпетентен орган. Този извод е неправилен предвид дадените в настоящото решение разяснения по тълкуването и прилагането на относимите норми на материалния закон. Решаващият състав не е разграничил изискванията за допустимост, установени в чл. 24, ал. 1, т. 1, 2, 3 и 5 от ЗРАСРБ от тези, визирани в т. 4 на същата разпоредба. Правомощията по проверка изпълнението на изискванията са възложени на два различни органа, като това е сторено с нормите на ППЗРАСРБ, които не противоречат на такива, съдържащи се в нормативен акт от по-висока степен. В закона изрично са закрепени минималните условия, на които трябва да отговарят кандидатите за заемане на академичната длъжност "доцент", сред които и минималните национални изисквания, както и са регламентирани основните правила за провеждане на конкурса на фазата оценяване на кандидатите. Законът обаче не съдържа разпоредба, която да предоставя изключително в компетентността на научното жури преценката на всички показатели по чл. 24, ал. 1 от ЗРАСРБ. Тук уредбата е допълнена и доразвита от нормите на ППЗРАСРБ, с който въз основа, в изпълнение и в рамките на закона са въведени вторични правила, детайлизиращи конкурсната процедура за заемане на академични длъжности. Така, разпоредбите на чл. 48, ал. 1 и ал. 2, във вр. с чл. 56 от ППЗРАСРБ предвиждат, че кандидатите за заемане на академичната длъжност "доцент" се допускат до участие в конкурса само ако отговарят на законовите изисквания, включително на минималните национални изисквания, и на изискванията по чл. 1 а, ал. 2, като изискванията за допустимост с изключение на минималните национални изисквания и на изискванията по чл. 1 а, ал. 2 се проверяват от комисия, в която се включват ръководителят на приемащото структурно звено, за чиито нужди е конкурсът, и ръководителят на първичното звено, което е направило предложението за конкурса. Председателят и останалите членове на комисията, както и техният общ брой се определят със заповедта на ректора на висшето училище или на ръководителя на научната организация за назначаване на комисията. В случая Комисията при ПУ "Паисий Хилендарски" е била надлежно сформирана съобразно цитираните правила на ППЗРАСРБ. Съставът и броят на членовете й е определен въз основа на изрична заповед на Ректора на висшето училище, издадена в съответствие с ПРАСПУ. Оспореното решение е със съдържание, съответно на предоставената на Комисията с нормативен акт компетентност, която не противоречи на установените в ЗРАСРБ правомощия на научното жури да проведе конкурса, като оцени допуснатите до оценяване кандидати. Като е приел, че Комисията по допускане – настоящ касатор, е навлязла в компетентността на научното жури, отстранявайки от конкурса С. Мемцов поради неизпълнение на базисните изисквания за допускане до участие по чл. 24, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗРАСРБ, доразвити в чл. 65, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ПРАСПУ, административният съд е обосновал заключение в противоречие с приложимите норми на закона и доказателствата по делото. Решението на АС-Пловдив, с което се отменя актът за недопускане на С. Мемцов до участие в конкурса поради "изземване" на компетентността на друг орган, е неправилно на основание чл. 209, т. 3, предл. първо и трето от АПК и следва да бъде отменено. След отмяната му, делото следва да се върне на същия съд за разглеждане от друг състав с оглед спазване на императивното изискване на чл. 168, ал. 1 от АПК и принципа за двуинстанционност на съдебния административен контрол. По-нататъшното разглеждане на спора следва да продължи при съобразяване с мотивите на настоящото съдебно решение, в което се съдържат задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона досежно спорния по делото въпрос за издаване на процесния административен акт от компетентен орган. При новото разглеждане на жалбата на С. Мемцов по същество, първоинстанционният съд дължи произнасяне с мотивирани доводи по всяко едно от останалите основания за оспорване на административните актове, визирани в чл. 146, т. 2 – т. 5 от АПК, след извършен анализ и оценка на доказателствата по делото, доводите и възраженията на страните, в това число твърдението на жалбоподателя за незаконосъобразно позоваване на правилата, заложени в чл. 65, ал. 1 от ПРАСПУ. Съгласно чл. 226, ал. 3 от АПК с настоящото решение не се присъждат разноски за касационното производство. Такива не са и претендирани от страните по делото. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение