Решение № 61 от 5.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11525/2013 г.

Решение № 61 от 5.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11525/2013 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката /ЗЕ/. Образувано е по жалбата на "ТЕЦ Варна" ЕАД, със седалище с. Езерово, община Белослав, област Варна, представлявано от членовете на Управителния му съвет Минчо Минчев и Либор Кичмер, срещу решение № Ц-25/29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране /ДКЕВР, Комисията/, в частта му по раздел I, т. 3, с която е утвърдена считано от 1.08.2013 г., цена без ДДС, по която "ТЕЦ Варна" ЕАД продава електрическа енергия на обществения доставчик и цена за разполагаемост, с посочени в решението размери и ценообразуващи фактори. С жалбата се твърди, че атакуваният акт в обжалваната част е незаконосъобразен, тъй като е постановен при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие с приложимия материален закон и неговата цел - отменителни основания по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК, по които се претендира отмяната му в тази част и присъждане на направените по делото разноски. В открито съдебно заседание по съществото на спора жалбата се поддържа от процесуалния представител на жалбоподателя адвокат Петя Милкова. Ответникът - ДКЕВР, чрез процесуалния си представител адвокат Петьо Славов, в открито съдебно заседание и писмени бележки по съществото на спора, изразява становище за неоснователност на жалбата. Претендира отхвърлянето й, ведно с присъждане на направените по делото разноски. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, приема жалбата за допустима, като подадена в законоустановения срок, срещу подлежащ на съдебен контрол, акт на административен орган, в частта му, засягаща права и законни интереси на оспорващия. Разгледана по същество жалбата е неоснователна, по следните съображения: "ТЕЦ Варна" ЕАД е титуляр на лицензия за производство на електрическа енергия № Л-086-01/21.02.2001 г. на ДКЕВР, за срок от 20 години, поради което е енергийно предприятие по смисъла на § 1, т. 24 от Закона за енергетиката. Според чл. 4, ал. 1, т. 2 НРЦЕЕ, при регулиране на цените на електрическата енергия за производителите е приложим метода "норма на възвръщаемост на капитала". Относно "ТЕЦ Варна" ЕАД, ДКЕВР утвърждава цена за разполагаема мощност и цена за енергия. Така с решение № Ц-17/28.06.2012 г. на ДКЕВР, считано от 1.07.2012 г. са утвърдени цените на производителите на електрическа енергия, в т.ч. конкретно за дружеството-жалбоподател, в следните размери: цена за енергия - 92.58 лв/МВтч и цена за разполагаемост - 8.69 лв/МВтч, при посочени ценообразуващи елементи за действащия към този момент, едногодишен регулаторен период. С мотивирано заявление вх. № Е-13-15-9/29.03.2013 г. по регистъра на ДКЕВР, допълнено с представени към него доказателства по реда на чл. 38, ал. 2 ЗЕ, със заявление № Е-13-15-9/30.04.2013 г., дружеството-жалбоподател е поискало, считано от 1.07.2013 г., утвърждаването на по-високи цени за енергия и за разполагаемост, а именно: цена за енергия - 107.38 лв/МВтч и цена за разполагаемост - 14.47 лв/МВтч. Въз основа на подаденото от жалбоподателя заявление за определяне на нови цени за енергия и за разполагаемост от ДКЕВР е извършен регулаторен преглед. Подадената информация и представените с горепосочените заявления документи са подробно анализирани в доклад вх. № Е-Дк-335/18.07.2013 г., изготвен от работна група, съставена от директора на дирекция "Регулиране и контрол - Електроенергетика и Топлоенергетика", директора на дирекция "Икономически анализи и регулаторен одит" и директора на дирекция "Правна". Докладът е адресиран до председателя на ДКЕВР и касае утвърждаването на цени в сектор "Електроенергетика" от 1.08.2013 г. В частта му относно "ТЕЦ Варна" ЕАД, подробно са обсъдени обосновката на предложените от дружеството цени и представените със заявлението доказателства, при което от работната група са изложени подробни мотиви, свързани с намаление на предложените цени и на отделните ценообразуващи фактори. Предложено е цените за енергия и разполагаемост да се изменят, като цената за енергия бъде утвърдена в размер на 80.82 лв/МВтч, а цената за разполагаемост на 8.69 лв/МВтч, при посочени ценообразуващи елементи, съответно - необходими приходи от енергия 111 020 хил. лв, нетна ел. енергия 1 373 609 МВтч и разполагаемост на предоставената мощност 4 082 078 МВтч. При това работната група, на основание чл. 40, ал. 6 от УП на ДКЕВР и § 15, ал. 2 ЗИД ЗЕ, взема решение да предложи на ДКЕВР да приеме доклада и предложения с него проект за решение, както и да насрочи открито заседание и обществено обсъждане, на което да бъдат поканени всички заинтересовани лица и организации. На 18.07.2013 г. е проведено закрито заседание на ДКЕВР, за което е съставен протокол № 110 и по т. 7 от което е разгледан доклада на работната група. С решението си от тази дата, ДКЕВР приема доклада на работната група относно подадените заявления за утвърждаване на цени, насрочва открито заседание по реда на чл. 13, ал. 3, т. 2 ЗЕ за разглеждане на доклада на 23.07.2013 г. от 14:00 часа, за участие в което е решено да бъдат поканени представители на заявителите или упълномощени от тях лица. Приет е проекта на решение за утвърждаване на цени в сектор "Електроенергетика", считано от 1.08.2013 г. и е насрочено общественото му обсъждане на 23.07.2013 г. от 14:00 часа, на което да бъдат поканени заинтересованите лица. Разпоредено е публикуването на доклада, проекта за решение и датата и часа за провеждане на общественото обсъждане на интернет страницата на ДКЕВР. На 23.07.2013 г. е проведено насроченото открито заседание, в присъствието на представители на поканените заявители. Всеки от тях /включително представляващият дружеството-жалбоподател/, изразява становище по приетия доклад на работната група. Заседанието завършва с приемане на решение за насрочване на 29.07.2013 г., на закрито заседание за вземане на решение за утвърждаване на цени в сектор "Електроенергетика". На 23.07.2013 г. е проведено и общественото обсъждане на проекта за решение. С възражение вх. № Е-13-15-13/23.07.13 г., допълнено с писмо вх. № Е-13-15-13/24.07.2013 г., "ТЕЦ Варна" ЕАД възразява срещу доклада на работната група /вх. № Е-Дк-335/18.07.2013 г./. На проведеното на 29.07.2013 г., закрито заседание на ДКЕВР, за което е съставен протокол № 115, са разгледани подробно възраженията на жалбоподателя, като е взето оспорваното решение № Ц-25/29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране. На последващо закрито заседание на Комисията, по т. 2 от протокол № 120/6.08.2013 г., са разгледани и приети мотивите към решение № Ц-25/29.07.2013 г. С обжалваното решение № Ц-25/29.07.2013 г., в частта му по раздел I, т. 3, ДКЕВР утвърждава считано от 1.08.2013 г. цена без ДДС, по която "ТЕЦ Варна" ЕАД продава електрическа енергия на обществения доставчик и цена за разполагаемост, в размери, както следва: цена за енергия - 89.20 лв/МВтч; цена за разполагаемост - 8.69 лв/МВтч. Посочените цени са утвърдени при следните ценообразуващи елементи: регулаторна база на активите - 101 902 хил. лв; норма на възвръщаемост на капитала - 7%; необходими годишни приходи - 46 718 хил. лв; прогнозни количества електрическа енергия за регулаторния период - 473 041 МВтч и прогнозна разполагаемост за регулаторния период - 520 511 МВтч. По делото е изслушана съдебно-икономическа експертиза, заключението по която не е оспорено от страните и е възприето от съда като обективно и компетентно дадено, с изключение на частите, включващи дадени отговори на правни въпроси, които са от компетентността на решаващия състав. Относимите към дължимата преценка по съществото на спора, данни от заключението на вещото лице, ще бъдат обсъдени по-долу, ведно с излагането на направените въз основа на тях правни изводи. Предвид установеното по-горе, съдът счита от правна страна следното: Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за енергетиката, ДКЕВР осъществява регулиране на цените в предвидените в ЗЕ случаи. Основните принципи на ценово регулиране са заложени в ЗЕ, а методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията и утвърждаването на цените на електрическата енергия, се определят по реда на Наредба № 1/18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия /НРЦЕЕ/. За целите на ценообразуването са издадени и Указания за образуване на цените при производство на електрическа енергия при прилагане на метод на регулиране "норма на възвръщаемост на капитала", приети по т. 18 от протоколно решение № 13/30.01.2012 г. на ДКЕВР, при наличен електронен модел, съдържащ формули и зависимости, по които се изчисляват цените на електрическата енергия. Съгласно чл. 36, ал. 1 ЗЕ, цените на електрическата енергия се образуват от енергийните предприятия, съобразно изискванията на закона, наредбите и указанията, дадени от комисията. С оглед изложеното по-горе, решението в оспорената част е издадено от компетентен орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР по чл. 21, ал. 1, т. 8, във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 1 ЗЕ. В качеството на орган, натоварен с функции по регулиране на дейностите в енергетиката /чл. 10, ал. 1 ЗЕ/, ДКЕВР разполага с правомощието да регулира цените, по които производителите в рамките на определената им от комисията разполагаемост, продават електрическа енергия на обществения доставчик. Наред с това, в съответствие с чл. 21, ал. 1, т. 21 ЗЕ, ДКЕВР определя разполагаемостта за производство на електрическа енергия на производителите, от които общественият доставчик да изкупува електрическа енергия. Атакуваното решение на ДКЕВР е прието при спазване на приложимите в случая административнопроизводствени правила. Следва да се отбележи, че с решение на Народното събрание на РБ от 28.06.2013 г., обн. ДВ, бр. 57/29.06.2013 г., в сила от 29.06.2013 г., ценовият/регулаторният период, завършващ на 30.06.2013 г., за цените на дружествата в сектор "Електроенергетика", е удължен до 31.07.2013 г., а според изричното правило на § 15, ал. 1 ЗИД ЗЕ, при утвърждаване на цените на електрическата енергия за дружествата, чийто ценови/регулаторен период изтича на 30.06.2013 г., не се прилагат глава четвърта от Наредба № 1 за регулиране на цените на електрическата енергия, регламентираща реда за утвърждаване, определяне и изменение на цени. В тези случаи, нормата на § 15, ал. 2 ЗИД ЗЕ разписва, че при утвърждаване на цените на електрическата енергия за дружествата, чийто ценови/регулаторен период изтича на 30.06.2013 г., комисията на закрито заседание приема доклад на работната група и проект на решение, като провежда открито заседание и обществено обсъждане в един и същи ден, и определя срок за представяне на становища до три дни. След приключване на процедурата за обществено обсъждане, на свое закрито заседание комисията приема решение, мотивите към което могат да бъдат приети до 10 дни след това. Именно описаната процедура е съобразена при издаването на процесното решение. Жалбоподателят е подал заявление до ДКЕВР за утвърждаване на размера на цените, представяйки необходимата информация и приложения. Изготвен е доклад на работната група, приет от ДКЕВР. Проведено е открито заседание за разглеждане на доклада, на което регулаторният орган е приел и проект на решение по заявлението, подложен на обществено обсъждане. Общественото обсъждане е протекло съобразно изискванията на чл. 14 ЗЕ - за участие са поканени държавни органи, ведомства, организации, енергийни предприятия, граждани и търговски дружества. Решението на регулаторния орган е взето след преценка на заявлението и обсъждане на становищата на заинтересованите лица, на проведено закрито заседание на комисията, след което е връчено на заявителя и публикувано. Мотивите към него са приети в законоустановения 10-дневен срок. С оглед изложеното настоящият състав приема за неоснователни наведените от жалбоподателя оплаквания за постановяване на решението в нарушение на административнопроизводствените правила. Наред с горното съдът приема, че решението в оспорената му част е постановено и при спазване на приложимите материалноправни разпоредби. Комисията е извършила корекция на цените чрез анализ и оценка на отчетната и прогнозната информация, предоставена от заявителя, одобряване на необходимите приходи на енергийното предприятие, включително икономически обоснованите разходи за дейността по лицензиите, като е приложила относимия към производителите на електрическа енергия, метод "норма на възвръщаемост на капитала", в съответствие с чл. 4, ал. 1, т. 2 НРЦЕЕ. Според чл. 18 от същата наредба /в приложимата редакция/, цените на електрическата енергия, продавана от производители на обществения доставчик, на крайните снабдители или на независимия преносен оператор, се образуват въз основа на необходимите годишни приходи съгласно чл. 8 и на прогнозното количество електрическа енергия по чл. 15. Цената на електрическата енергия от производители може да включва компоненти - цена за разполагаема мощност и цена за енергия. Цената за разполагаема мощност се образува на база на признатите от комисията условно-постоянни разходи, възвръщаемостта на капитала и утвърдената разполагаемост на предоставената мощност. А цената за енергия се изчислява чрез съотнасянето на признатите от комисията, променливи разходи на енергийното предприятие и прогнозните нетни количества електрическа енергия за продажба. Съгласно § 1, т. 8, т. 10 и т. 19 от НРЦЕЕ "условно-постоянни разходи" са тези, които не се променят при промяна в количествата произведена или пренесена енергия, "норма на възвръщаемост на капитала" е възвръщаемост на инвестирания капитал, изразена като процент от този капитал, а "променливи разходи" - разходите, чиято стойност се променя в зависимост от количествата произведена, пренесена или продадена енергия. Установеното въз основа събраните по делото доказателства налага извода, че горепосочените разпоредби са спазени. По данни от приетото по делото заключение на СИЕ, ДКЕВР възприема заявените от жалбоподателя прогнозни количества на произведена електрическа енергия, на ел. енергия за собствени нужди, количеството и цената на основното гориво, както и количеството разполагаемост. Коригирани са количествата горива за разпалване /до отчетените като разходвани през 2012 г., в т. ч. мазут - 905 тона, при променена съобразно отчетената за предходната година, цена за последния от 1 090.31 лв/тон и природен газ - 2 546 хнм3 на цена от 630.95 лв/хнм3/ и размерите на заявените условно-постоянни, и променливи разходи, както и на необходимия оборотен капитал. Условно-постоянните разходи са признати на нивото на разходите за единица разполагаемост за предишния ценови период. При това, включените в тях разходи за амортизация /с най-голям дял в условно-постоянните разходи/, са утвърдени в предложения от дружеството размер от 16 130 хил. лв, съответстващ на отчетените от него разходи за амортизация за предходната календарна година. а тези, за електрическа енергия за собствени нужди от 3 198 хил. лв - взети предвид от ДКЕВР в заявения от дружеството размер, но като част от променливите разходи. Следва да се отбележи, че видно от мотивите на процесното решение, при намаляването на условно-постоянните разходи от ДКЕВР е приложен общ подход спрямо всички производители, при който частта от условно-постоянните разходи /включваща разходите за заплати на персонал, за ремонт и разходите, пряко свързани с дейността по лицензията/, са признати в намален размер и без да са увеличени с инфлационен индекс. В тази връзка в мотивите на решението е прието, че заявените прогнозни повишения не са икономически обосновани, а детайлният анализ на техните компоненти очертава обективното им запазване или намаляване, в различна степен за всяко едно дружество. Липсата на отчетена инфлация също не влече незаконосъобразност на атакувания акт, тъй като не противоречи на конкретна правна норма, и с оглед прогнозния характер на тези разходи, кореспондира с публично достъпните данни за отчетена дефлация през 2014 г., която е част от регулаторния период. Регулаторния преглед в края на периода би могъл да компенсира инфлацията, ако такава е била налице по време на регулаторния период. Не е налице нарушение на материалния закон и относно утвърдения от комисията размер на променливите разходи. Още повече, че противно на наведените с жалбата твърдения, включените в тях разходи с най-голям дял /формиращи 78.14% от променливите разходи/ - тези за основно гориво, вносни въглища, са определени с решението в размер на 115 252 хил. лв, именно при отчитане на заявените от жалбоподателя количество и цена /636 850 тона, на средна доставна цена от 180.98 лв/тон/. Поради това, изцяло неоснователни са оплакванията за неправилно изчисляване на цената на необходимите за производството въглища, вследствие неотчитане на наличните на дружеството количества. Наред с горното следва да се отбележи, че заявените разходи за консумативи и за такса водоползване са признати в посочените от "ТЕЦ Варна" ЕАД размери, а осъществените от ДКЕВР корекции на разходите за разпалване /мазут и природен газ/ - съобразени с отчетените за 2012 г. нива, предвид приетите цикли за спиране и пускане за базисната година, необходимите за това количества, и намалената цена на мазута за същата година, при което стойността на разпалващото гориво обосновано е променена от 3 044 хил. лв., на 2 593 хил. лв. Съобразно приложимата нормативна уредба е включването в стойността на променливите разходи /наместо в тази на условно-постоянните/, на стойността на заявените от дружеството разходи за ел. енергия за собствени нужди от 3 198 хил. лв. Неоснователно е и оплакването на жалбоподателя за непризнаването, като част от променливите разходи, на разходите за закупуване на емисии въглероден двуокис. Без правно значение е застъпеното в тази връзка от вещото лице становище, че е по-коректно те да бъдат отчетени при определянето на цените за процесния регулаторен период. Относно разходите за закупуване на емисии въглероден двуокис от ДКЕВР е възприет общ подход спрямо всички дружества в сектор "Електроенергетика", при което тези разходи не са отчетени при определяне на цените на нито едно от тях, с отбелязването, че ще бъдат отчетени в следващ ценови период, след анализ на действително извършените такива разходи. В тази връзка, в хода на административното производство жалбоподателят е предявил възражения с допълнително писмо вх. № Е-13-15-13/24.07.2013 г. Съдът приема, че с оглед по-късния период на реалното заплащане на разходите за закупуване на емисии въглероден двуокис, липсва основание да се приеме за незаконосъобразно отчитането им в ценови период, последващ реалното им извършване от дружествата от сектора. По същество, с оспореното решение признаването на такъв разход не е отказано, а отчитането му е отложено за следващия регулаторен период. Предвид динамиката на цените за този разход и продължителността на периода /1.08.2013 г. - 30.06.2014 г./, обуславящи различия в разходите, направени от отделните дружества в сектора и свързаната с това невъзможност за коректното им прогнозиране, горепосоченото отлагане се явява обосновано и съответстващо на принципа по чл. 23, т. 5 ЗЕ - за осигуряване на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия и видовете клиенти. Съдът не установява допуснати закононарушения и при определянето на възвръщаемостта на капитала, изчислена при заявената от дружеството норма на възвръщаемост от 7%, върху определената от ДКЕВР регулаторна база на активите. В последната, видно и от заключението на вещото лице, правилно са включени балансовата стойност на ДМА на дружеството към края на 2012 г. - 86 498 хил. лв и необходимия оборотен капитал /НОК/, но в намален от комисията размер. По данни от изслушаната СИЕ, НОК е определен в съответствие с чл. 13, ал. 8 НРЦЕЕ и т. 24.2 от Указанията на образуване на цените на ДКЕВР. Противно на становището на жалбоподателя, последната норма е приложима и визира определянето на оборотния капитал за регулаторни цели, като утвърдена от комисията част от годишните парични разходи за лицензионната дейност. Действително, според мотивите към оспорваното решение /стр. 4/, от регулаторния орган е възприет общ подход, съгласно който необходимият оборотен капитал се определя като 1/8 от утвърдените годишни парични разходи, без разходите за амортизация. При това, не е признат нито по-голям, нито по-малък от 45 дни, нетен цикъл на оборотния капитал, докато видно от представените от жалбоподателя документи, изчисленията на необходимия оборотен капитал са направени за нетен цикъл от 241.6 дни. Предвид липсата на данни за допуснати нарушения но посочените по-горе, нормативноустановени правила, съдът приема за законосъобразни осъществените от ДКЕВР изчисления на НОК, за нетен цикъл от 45 дни. Още повече, че регулаторният орган не е длъжен да приеме всички искания и твърдения на заявителя. В случая, след анализ и оценка на информацията от ДКЕВР е приложен общ подход към всички дружества от сектора, като възприетият от комисията нетен цикъл и изчисляването на НОК в размер на 1/8 от този на паричните разходи за лицензионна дейност, отчита интересите, както на енергийните предприятия, така и на клиентите - потребители на услугите. По изложените съображения съдът приема за неоснователни оплакванията на жалбоподателя за необосновано намаляване на размера на признатия му НОК. Наред с горното, от заключението на вещото лице се установява, че цената за енергия и цената за разполагаемост са изчислени правилно, като утвърдените цени са съобразени и с решение № ТЕ-022/29.07.2013 г. на ДКЕВР относно разполагаемостта. Утвърдените от ДКЕВР цени следва да възстановят икономически обоснованите разходи за дейността на енергийните предприятия. В случая цените са определени след анализ и оценка на представената от дружеството информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган за осигуряване на баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите /чл. 23, ал. 1, т. 4 ЗЕ/, т.е. комисията утвърждава ценообразуващи елементи, които счита за икономически обосновани. Поради това съдът приема за спазени принципите, визирани от чл. 31, т. 3 и т. 4 ЗЕ. С оглед изложеното, настоящият съдебен състав приема, че утвърдените от ДКЕВР цени са формирани при спазване на нормативните изисквания, в съответствие с правомощията на комисията и в изпълнение на изискванията за регулиране на дейностите по снабдяване с електрическа енергия при баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории предприятия и потребители, и създаване на стимули за ефективна дейност. По този начин са осъществени и целите, предвидени в чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 ЗЕ - качествено и сигурно задоволяване на потребностите от електроенергия; енергийно развитие при ефективно използване на енергията и създаване на конкурентен и финансово стабилен енергиен пазар. Следователно, оспорваното решение съответства и на целта на закона. По изложените съображения съдът приема, че решението на ДКЕВР в оспорената част е законосъобразно, а оттам и жалбата срещу него, като неоснователна следва да бъде отхвърлена. Предвид изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 4 АПК, основателно е предявеното от ответника искане за присъждане на направените по делото разноски. Съгласно приложените по делото платежни нареждания, договор за правна защита и съдействие, разноските по делото възлизат в размера по представения списък - 1480 лв, включващ сумите съответно от 600 лв, изплатени като възнаграждение на вещото лице, и 880 лв - за адвокатско възнаграждение. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно АПК, настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение