Решение № 522 от 19.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5913/2014 г.

Решение № 522 от 19.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5913/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, гр. София, бул. "Витоша" № 18, ет. 5 срещу решение № 1290 от 4.03.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 11171/2012 г.

С обжалваното решение съдът отменил Решение № 136 от 16.10.2012 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, в частта, с която е установено наличието на конфликт на интереси по отношение на Петко Йорданов Петков по чл. 9, ал. 1 и неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси.

Касационният жалбоподател - Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Комисията), счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита за незаконосъобразен извода на съда, че в конкретния казус липсва "свързано лице, което да има частен интерес". По делото е безспорно, че Петко Петков е лице заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 8 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) и е председател на управителния съвет на сдружение с нестопанска цел "МИГ Добричка". С оглед на това не е необходимо обосноваването на зависимости на лицето, заемащо публична длъжност и на свързаност по смисъла на § 1, т. 1 ЗПУКИ.

Незаконосъобразен счита извода на съда, че в случая липсва облага и частен интерес. В случая интересът е за сдружението с нестопанска цел да получи от бюджета безлихвен заем от 56 348, 00 лв. Налице е забрана лицето, заемащо публична длъжност, да разходва бюджетни средства. Правно ирелевантен е фактът, че заемът е върнат. Без значение е и факта, че Петков е действал в изпълнение на решение на общинския съвет. Петков е следвало да съобрази правомощията си на кмет със забраната по чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ и да предприеме предвидените в чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ действия.

Касаторът моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да остави в сила обжалваното Решение № 136. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Емилия Динекова.

Ответникът по касационната жалба - Петко Йорданов Петков, счита същата за неоснователна, а обжалваното решение за правилно. Сочи, че не са налице две от трите, изисквани от закона предпоставки за възникване на конфликт на интереси. Безспорно, като кмет на община Добричка, е лице, което заема публична длъжност. Но не е налице частен интерес по смисъла на закона, тъй като в нито един момент не се е намирал в икономическа или политическа зависимост от сдружението, не е повлиян от личен интерес, за да изпълни правомощията си, изпълнявал е решение на общинския съвет. Не е налице и облага за лицето, което заема публична длъжност. Излага подробно целта и дейността на сдружението - местна инициативна група. Сочи, че след приключване на устните състезания в първата инстанция са станали публично известни и достъпни на обществото записките на председателя на Комисията, в които фигурира "община Добричка - ок с КИ", за което има основателни съмнения, че визира него. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от адв. Веселина Георгиева, Адвокатска колегия, гр. Добрич.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно. Не са налице нарушения на материалния и на процесуалния закон. Подписването на платежното нареждане Петков е направил в изпълнение на законовите си правомощия по чл. 21, т. 6 и 10 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Кметът действа в условията на обвързана компетентност, за него не е налице частен интерес, поради което не е налице конфликт на интереси по чл. 9, ал. 1 и чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ. Правилно е решението и в частта, с която съдът приел, че като няма конфликт на интереси, кметът на общината няма задължение да подава декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Петко Йорданов Петков е кмет на Община Добричка в мандатите 1991 - 1995 г.; 1995 - 1999 г.; 1999 -2003 г.; 2003 - 2007 г.; 2007 - 2011 г.; 2011 - 2015 г. На 1.12.2011 г. подал декларация по чл. 12, т. 2 във вр. с чл. 14 ЗПУКИ. В т. 1 и 2 на същата декларирал, че е председател на управителния съвет на Сдружение с нестопанска цел "Местна инициативна група Добричка". Няма данни да е подал декларация по чл. 12, т. 1 ЗПУКИ.

1. В Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, било образувано производство по сигнал, че в качеството си на кмет на Община Добрич и същевременно на председател на управителния съвет на "МИГ Добричка" резолирал докладна записка до заместник-кмета на общината за изготвяне на предложение до общинския съвет за отпускане на безлихвен заем в размер на 56 348, 00 лв. на сдружението. В подкрепа на твърденията към сигнала били приложени: решение на Добричкия окръжен съд за вписване в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел на "МИГ Добрич" и последващите промени в управлението на сдружението; извадка от протокол на заседанието на "МИГ Добричка" от 2.11.2011 г.; решение № 13 по протокол № 4 от 15.12.2011 г. на Добричкия общински съвет. В същия сигнал се съдържали данни за конфликт на интереси и по отношение на други лица - заместник-кмета, главния счетоводител на Община Добричка, председателят на общинския съвет, директора на дирекция "Финансово-стопанска дейност" в общината и председателя на Комисията по финанси.

1. На 14.08.2012 г. Петков бил поканен пред Комисията за изслушване и на 21.08.2012 г. бил изслушан.

1. В резултат на проведеното административно производство Комисията приела за установено, че е налице частен интерес от взетото от общинския съвет решение да се отпусне безлихвен заем в размер на 56 348, 00 лв. за покриване на разходите по бюджета на "МИГ Добричка". Временният безлихвен заем представлява бюджетни средства и тяхното разходване е от правомощията на кмета. В конкретния случай тези правомощия кметът упражнил в интерес на сдружението, на управителния съвет на което е председател.

1. С Решение № 136 от 16.10.2012 г. Комисията установила:

а) конфликт на интереси по отношение на Петко Петков, който в качеството си на кмет на Община Добричка, чрез издаване и подписване на платежно нареждане от 21.12.2011 г. разходвал бюджетни средства на Община Добричка в интерес на юридическо лице с нестопанска цел "МИГ Добричка", на управителния съвет на което е председател в лично качество - нарушение на чл. 9, ал. 1 предложение първо ЗПУКИ;

б) неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ от Петко Петков, в качеството му на кмет на Община Добричка, във връзка с разходване на бюджетни средства на общината в интерес на юридическо лице с нестопанска цел "МИГ Добричка" - нарушение на чл. 16, ал. 1 във вр. с чл. 37 ЗПУКИ.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентния по смисъла на чл. 22а, ал. 1 ЗПУКИ специализиран колективен орган, в законово установената форма и при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Приел, че по делото не е спорно, че Петко Петков е избран за кмет на Община Добричка и в това си качество е лице, което заема публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 8 ЗПУКИ, поради което спрямо него е приложима забраната на чл. 9 ЗПУКИ. Приел, че конфликтът на интерес по смисъла на чл. 2 ЗПУКИ, изисква наличие на частен интерес и съпътстваща го облага, а нарушаването на забраната по чл. 5 ЗПУКИ е съпроводено с частен интерес и реализирана облага, които могат да повлияят върху безпристрастното и обективно изпълнение на задълженията по служба. Приел, че въпреки недобрата законова редакция на някои текстове очевидно е, че целта на закона е да "предотврати и разкрие конфликта на интереси" при осъществяването на служебните задължения на лицата, заемащи публични длъжности.

С оглед на това и при отчитане на легалните дефиниции на понятията "частен интерес" и "облага" по чл. 2, ал. 2 и 3 ЗПУКИ съдът приел, че в случая липсва облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ. Липсата на облага води до липса на "частен интерес", това от своя страна значи, че липсва "конфликт на интереси". Липсата на тези елементи от фактическия състав на чл. 9 ЗПУКИ, който се прилага във връзка с общата разпоредба на чл. 2 ЗПУКИ, изключват наличието на конфликт на интереси. Приел, че липсата на частен интерес прави подаването на декларация по чл. 12, ал. 4 ЗПУКИ излишно, поради което не е налице и нарушение на чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ. Като подписал платежното нареждане на 21.12.2011 г. Петков действал в изпълнение на решение № 13 от 15.12.2011 г. на Добричкия общински съвет, а съгласно нормата на чл. 21, ал. 1, т. 10 ЗМСМА общинският съвет е органът, в чиито компетенции е да реши дали да бъде предоставен безлихвен заем. Въз основа на това съдът направил извод за незаконосъобразност на Решение № 136 и го отменил.

Този извод на съда е правилен.

Твърдяните от касатора пороци на съдебното решение са два - противоречие с материалния закони и необоснованост. Доводите в тяхна подкрепа, макар да са групирани в три пункта - досежно липсата на необходимост да се доказва наличие на зависимост и друга свързаност, наличието на частна облага и интерес и действие в изпълнение на решение на общинския съвет фактически касаят преценката на съда за правопораждащите нарушението по чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ юридически факти.

Хипотезата на чл. 9, ал. 1, предложение първо ЗПУКИ съдържа два юридически факта - лице, което заема публична длъжност и което е чл. на орган на управление на юридическо лице с нестопанска цел. Двата юридически факта трябва да са налице кумулативно. Безспорно е, че по отношение на Петко Петков и двата факта са налице - той е кмет на община, т. е. лице по смисъла на чл. 3, т. 8 ЗПУКИ, и е председател на управителния съвет на сдружение с нестопанска цел.

Диспозицията на нормата посочва правомерното правило за поведение - няма право да разходва бюджетни средства в интерес на юридическото лице с нестопанска цел, на органите на управление, на което е член. От доказателствата по делото е безспорно, че на сдружението "МИГ Добричка" са предоставени в заем средства от бюджета на общината, т. е. формално е налице елемент на определеното правило за поведение. Налице е и другия искан елемент - в интерес на юридическото лице с нестопанска цел. Бюджетните средства се предоставят на юридическото лице, защото то се е нуждаело от тях, т. е. имало е определен интерес. Не е налице обаче третият елемент - разходването. За да може едно лице, което заема публична длъжност да разходва бюджетни средства трябва да има правомощието да се разпорежда с тези средства. Правомощие за разпореждане с бюджетни средства установява само законът. Ако лице, което заема публична длъжност, разходва бюджетни средства, без да има законово правомощие да извършва това за никакъв конфликт на интереси няма да става въпрос, а ще става въпрос за престъпление.

Вярно е, че чл. 44, ал. 1, т. 5 ЗМСМА установява правомощие на кмета на общината да организира изпълнението на общинския бюджет, но това негово правомощие не значи и право да разходва общински бюджетни средства за предоставяне на безлихвен заем. Съгласно изричната разпоредба на чл. 21, ал. 1, т. 10 ЗМСМА само и единствено общинският съвет има правомощието да разходва бюджетни средства като ги предоставя в безлихвен заем, което в случая е и сторено с Решение № 136. От факта, че кметът на общината на 21.12.2011 г. подписал платежното нареждане за изплащане на сумата по решение № 13 от 15.12.2011 г. за разходване на бюджетни средства чрез предоставянето им в безлихвен заем не следва, че кметът разходвал тези средства. Кметът изпълнил задължението си по чл. 44, ал. 1, т. 7 ЗМСМА - да организира изпълнението на актовете на общинския съвет.

Видно от изложеното съдът, като приел, че не е налице елемент на установената в чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ забрана правилно тълкувал и приложил материалния закон като приел, че с твърдяното от Комисията действие Петко Петков не е извършил нарушение на чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ, поради което спрямо него не е налице конфликт на интереси.

Касаторът не сочи доводи за неправилност на съдебното решение в частта досежно установената от съда липса на нарушение по чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ, а съгласно чл. 218, ал. 1 АПК съдът обсъжда само посочените в жалбата пороци на решението.

С оглед на изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение са неоснователни. Съдът установил релевантните за нарушението по чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ факти, въз основа на тях направил обосновани правни изводи, правилно тълкувал и приложил материалноправната норма, поради което постановил обосновано и съответно на материалния закон съдебно решение.

При извършена на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка за валидността и допустимостта на съдебното решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо. Що се отнася до съответствието на решението с материалния закон в частта досежно установената липса на нарушение по чл. 16, ал. 1 АПК, проверка, която съдът дължи с оглед на чл. 218, ал. 2 АПК, касационната инстанция счита, че обжалваното съдебно решение е в съответствие със закона. Съдът правилно установил, че нормата на чл. 12, т. 4 във вр. с чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ изисква наличие на частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или на задълженията по служба на лицето, което заема публична длъжност. Органът не установил наличие на облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ, което значи и липса на частен интерес по смисъла на ал. 2. С оглед на това решението на съда и в тази част е съответно на закона, следователно правилно, поради което и като валидно и допустимо следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода на делото, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 3 АПК съдът следва да осъди Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси да заплати на Петко Йорданов Петков направените по делото разноски. Видно от приложения по делото договор за правна защита и съдействие № 12193 изплатеното от ответника адвокатско възнаграждение е в размер на 1 000, 00 лв. Касаторът е направил на основание чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК възражение за прекомерност поради липса на фактическа и правна сложност. Съдът счита възражението за неоснователно. Делото е фактически и правно сложно. Самият касатор е сезирал съда с подробна жалба, подкрепена със значителна съдебна практика, което предполага правна сложност при подготовката на отговора на касационната жалба. В случая не става въпрос за правен спор, по който е налице трайна и непротиворечива съдебна практика, видно и от самото решение на Комисията, което не е взето с единодушие. Обемът на осъществената от пълномощника на ответника защита - изготвяне на отговор по касационната жалба и процесуално представителство, в контекста на правната сложност на делото, прави възражението неоснователно.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд