Решение № 4412 от 13.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 7513/2015 г.

Решение № 4412 от 13.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 7513/2015 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник министъра на здравеопазването, чрез процесуалния му представител юрк. Иванов срещу решение № 3614 от 25.05.2015 г., постановено по административно дело № 970/2015 г. по описа на Административен съд София - град, с което по жалба на Радослав Димитров Джонев е отменена негова заповед № РД-18-53/12.12.2014 г., с която е отказано признаване на професионална квалификация "магистър- фармацевт". В жалбата се навеждат доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на административно производствените правила и необоснованост - отменителни основания съобразно чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му. Претендира се юрисконсултско възнаграждение. Направено е възражение за прекомерност на адвокатския хонорар на ответната страна. Ответникът по касационната жалба - Радослав Димитров Джонев оспорва касационната жалба, като неоснователна. Счита, че постановеното от първоинстанционния съд решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на направените разноски пред настоящата инстанция. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение първоинстанционният съд е отменил заповед № РД-18-53/12.12.2014 г. на заместник министъра на здравеопазването, с която на Радослав Димитров Джонев е отказано признаване на професионална квалификация "магистър - фармацевт" и преписката е върната на административния орган за произнасяне съобразно дадените указания по тълкуване и прилагане на закона в мотивите на решението. За да постанови оспорения съдебен акт, първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, че зам. министърът на здравеопазването в качеството му на орган по признаване по смисъла на § 1, т. 6 от ДР във вр. с чл. 4, ал. 1, т. 1 на Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК) е бил сезиран със заявление вх. № УДО- К-59/1.08.2014 г. от Радослав Димитров Джонев за признаване на професионална квалификация "магистър по фармация", придобита в Университета "Св. Кирил и Методий" в Македония. С оспорената заповед зам. министърът на здравеопазването е отказал да признае професионална квалификация "магистър - фармацевт " на Радослав Димитров Джонев. Като правно основание за издаването й са посочени разпоредбите на чл. 84, ал. 4 във вр. с и § 3а, ал. 1 от ЗППК и предложението на комисията, а като фактически основания за отказа са възприети конкретни несъответствия между продължителността и съдържанието на преминатото обучение. От данните по преписката съдът е установил, че на проведено заседание на комисията по чл. 79 ЗППК е взела решение да предложи на зам. министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация "магистър по фармация" на Радослав Димитров Джонев. В настоящия случай съдът е направил извод, че съгласно разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗППК, когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Комисията и административния орган са констатирали наличие на съществени несъответствия, но в нарушение на чл. 83, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 във вр. с чл. 30 от ЗППК, на заявителя не е предоставена възможността предвидена в закона. От друга страна съдът е приел, че неспазването на това задължение не освобождава административния орган да прецени дали да приложи заместващи такива мерки, които веднъж възприети от националното законодателство са задължителни за държавата членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. В настоящия случай зам. министърът на здравеопазването се е позовал единствено на разпоредбата на § 3а от ЗППК, но не изложил съображения за отказа си да предложи на Джонев преминаването на стаж за приспособяване или явяване на изпит за правоспособност. В мотивите на заповедта е прието наличие на хипотезата на чл. 29, ал. 1 във вр. с ал. 2 от ЗППК, а именно е посочено, че е налице съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация и/или специализация по професията "фармацевт", съгласно действащата нормативна уредба в Република България, то административният орган е следвало да изложи съображения защо не прилага разпоредбата на чл. 29, ал. 1 във вр. с чл. 30 ЗППК. В контекста на изложеното съдът е приел, че неизлагането на съображения в тази насока е достатъчно основание за отмяна на акта. От друга страна въз основа на представената по делото административна преписка съдът е направил извод, че заместник- министърът се е произнесъл, без да бъдат изяснени, всички факти и обстоятелства от значение за случая, с което са съществено нарушени административно производствените правила. При така установеното от фактическа и правна страна, съдът е приел, че заповедта е издадена при съществено нарушение на административно производствените правила, поради което я е отменил и е върнал преписката за ново произнасяне на административния орган. Решението е правилно. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е регламентирана в глава V на ЗППК - чл. 77 и сл., а предвид получаването от Радослав Джонев на професионална квалификация в трета държава, за него е относима общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и сл., както правилно е приел първоинстанционният съд. Видно от формулираните в общите положения предмет и цели ЗППК съдържа правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешния правопорядък следва да се тълкуват и прилагат именно в тази насока. Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В случаите, когато молителят не отговаря на установените, в приемащата държава, изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, § 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в § 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Но веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на § 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § първи право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30 разпоредбите на посочените параграфи 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО. Следователно законодателят възприема предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите придобити професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК и съпоставена със съответната й разпоредба на § 1 на чл. 14 от Директивата следва да бъде възприета като нормативно установено задължение за административния орган да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, намираща се в глава първа на Общата система за признаване на професионални квалификации императивно задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1, да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. Императивно е и задължението за експертната комисия да предложи на органа по признаване да предостави на заявителя възможност за избор между компенсационните мерки (чл. 83, ал. 1 ЗППК). При тези фактически и правни обстоятелства, настоящата инстанция намира, че следва да бъдат споделени изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорената заповед. Несъмнени са констатациите на административния орган, възприети и от решаващия съд, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. В тази хипотеза процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК, изисква експертната комисия, назначена от министъра на здравеопазването, да предложи на органа да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК, което в разглеждания случай не е сторено. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административният орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК да приложи заместващите такива мерки, които веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. В чл. 84, ал. 1 от ЗППК не се съдържат изрични хипотези, при които органът отказва да признае професионалната квалификация по съответната професия, без да проведе производство по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, поради което същият е длъжен да приложи компенсационни мерки. Ето защо първоинстанционният съд правилно е счел, че след като заместник министърът на здравеопазването не е изпълнил своето нормативно установено задължение да предложи на Радослав Джонев възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, същият е допуснал нарушение на закона и е постановил незаконосъобразен административен акт. Изводите на първоинстанционния съд за опорочаване на процесната заповед поради неизпълнение на задължение, визирано в чл. 29 и чл. 30 ЗППК са правилни и обосновани. Правилно е прието от първоинстанционния съд, че след като в мотивите на заповедта е посочено наличие на хипотезите на чл. 29, ал. 1, вр. ал. 2 от ЗППК, то административният орган е следвало да изложи съображения защо не прилага разпоредбата на чл. 29, ал. 1, вр. чл. 30 от ЗППК. Неизлагането на съображения в тази насока, а бланкетно формулираното основание, че установените несъответствия са толкова съществени, че не могат да бъдат преодоляни, чрез компенсационни мерки е съществено нарушение на административно производствените правила, което води до незаконосъобразност на постановената заповед. Представените по делото документи, установяващи придобита професионална квалификация "магистър - фармацевт" в Македония, доказателствата за несъответствие на проведеното обучение с изискванията за придобиване на такива професионална квалификация в България и констатациите на експертната комисия в този смисъл, мотивират съдебния състав да приеме, че са налице основания за прилагане на мерките, предвидени в нормата на чл. 29, ал. 1 от ЗППК и обосновават крайния извод за незакосъобразност на постановения административен акт, като издаден в противоречие с изискванията на посочената разпоредба. Предвид изложеното и след направената проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящата инстанция констатира, че обжалваното решение е валидно и допустимо и правилно, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора искането на ответника по касация за присъждане на направени съдебни разноски пред настоящата инстанция в размер на 300 (триста) лева е основателно следва да бъде уважено. Направеното от процесуалния представител на касатора възражение за прекомерност е неоснователно, тъй като претендираните по делото разноски са в съответствие с чл. 8 вр. чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. По изложените съображения и на осн. чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение