Решение № 7484 от 28.7.2022 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Oбразувано e по касационна жалба на А. Ангелов с [ЕГН] и постоянен адрес в [населено място], община Козлодуй, [улица]срещу Решение 444 от 16.12.2021 г., постановено по адм. дело 622 по описа на Административния съд Враца за 2020 година. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Ангелов против Решение 195 по Протокол 15 от 10.11.2020 г. на Общински съвет Козлодуй, с което е дадено съгласие Община Козлодуй да поеме дългосрочен дълг за финансиране на инвестиционни проекти. Със същото решение касационният жалбоподател е осъден да заплати на Общински съвет - Козлодуй разноски по делото в размер на 1320, 00 лв. за адвокатско възнаграждение. Касационният жалбоподател твърди неправилност на обжалваното решение, като поддържа нарушение на материалния закон и необоснованост касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. първо и трето АПК. Счита, че обжалваният съдебен акт е лишен от мотиви, като първоинстанционният съд не се е произнесъл по всички негови оплаквания и само формално е съобразил нормите на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), приемайки механично и безкритично, че оперативната самостоятелност на общинския съвет, като такъв, е безгранична. Твърди нищожност на оспореното пред първата инстанция Решение 195 по Протокол 15 от 10.11.2020 г. на Общински съвет - Козлодуй. Счита, че предложението за приемането на това решение не отговаря на нормата на чл. 14 от Закона за общинския дълг (ЗОД), тъй като в същото не са посочени целите на дългосрочния дълг и проектите, за които би се използвал. Счита, че проектът на предложение е изготвен и внесен при нарушаване на чл. 14, т. 4 ЗОД, тъй като не са отчетени, респ. приложени всички постъпили становища и предложения на граждани. Твърди, че процедурата за избор на финансова или кредитна институция, възложена за провеждане на кмета на Община Козлодуй с раздел II от процесното решение на Общински съвет Козлодуй, представлява подзаконов нормативен акт по аргумент от чл. 75 АПК, поради което би следвало да е приета по законовите правила за нормативен акт, което, в конкретния случай, не е сторено. Определя тази процедура като нищожна, като изразява становище, че нищожността й е следвало да се обяви по реда на косвения/инцидентния контрол за законност в хода на производството пред първата инстанция. Допълва, че нищожността на процедурата за избор на финансова/кредитна институция сочи нарушение на чл. 17, ал. 3 ЗОД, доколкото кметът на Община Козлодуй е овластен да изпълни процесното решение, като следва нищожни правила. Сочи, че Процедурата за избор на финансова или кредитна институция или финансов посредник, приета от Общински съвет Козлодуй с Решение 548 от 12.12.2018 г., вече е отменена по протест на Прокуратурата на Република България с Решение 369 от 08.11.2021 г., постановено по адм. дело 153 по описа на Административния съд Враца за 2021 г. Изразява становище, че Решение 195 по Протокол 15 от 10.11.2020 г. на Общински съвет Козлодуй е прието при нарушаване на чл. 3, чл. 39, чл. 40, чл. 45 и чл. 94, ал. 3, т. 1 от Закона за публичните финанси (ЗПФ), доколкото в бюджета на Община Козлодуй за 2020 г. не се съдържа решение за поемане на такъв дългосрочен дълг, в това число и като компонент в системата на публичните финанси на Общината. Счита, че предвид изпълнението на бюджета на Община Козлодуй за 2020 г. е невъзможно процесното решение за поемане на дълг да бъде отразено в него, както и да се спазят ограниченията на ЗПФ, касаещи лимити и размер на нов дълг и разходи за обслужването му. По изложените съображения иска отмяната на атакуваното съдебно решение. Ответникът Общински съвет Козлодуй, в срока по чл. 213а, ал. 4 АПК, не изразява становище по касационната жалба. В съдебното заседание по настоящото дело не се представлява. Участващият по делото представител на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, прие следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна, за която съдебното решение е неблагоприятно, поради което е процесуално допустима. По съществото на касационната жалба, съдът приема следното: Обжалваният резултат е постановен в производство по реда на чл. 145 и сл. АПК по жалба на А. Ангелов против Решение 195 по Протокол 15 от 10.11.2020 г. на Общински съвет Козлодуй, с което е дадено съгласие Община Козлодуй да поеме дългосрочен дълг за финансиране на инвестиционни проекти при определени условия и е възложено на кмета на Община Козлодуй да проведе процедура за избор на финансова или кредитна институция по приетия с Решение 548 от 12.12.2018 г. на Общински съвет Козлодуй ред, да подпише договор за заем с избраната институция, както и да извърши всички необходими правни и фактически действия за изпълнение на Решение 195. Административният съд Враца е приел от фактическа страна, че с Предложение, вх. 410-01-235/28.10.2020 г. (л. 22-28 от адм. дело 622/2020 г. по описа на Административния съд Враца) кметът на Община Козлодуй е обосновал необходимостта от финансиране на инвестиционни проекти в полза на местната общност и е предложил на Общински съвет Козлодуй, да даде съгласие Община Козлодуй да поеме дългосрочен дълг за финансиране на инвестиционни проекти, при конкретни условия. Посочил е, че към предложението е приложен Протокол от публично обсъждане за намерение за поемане на дългосрочен общински дълг, за финансиране на инвестиционни проекти в полза на местната общност, от Община Козлодуй от 07.10.2020 г. Съобразил, че с т. 3 на Протокол 11 от 05.11.2020 г. (л. 32-33 от първоинстанционното дело) Постоянната комисия по здравеопазване и социални дейности е взела становище, с което подкрепя внесеното от кмета на Община Козлодуй предложение. Посочил, че положително становище по това предложение на кмета е дадено и от Постоянната комисия по образование, култура, младежта, спорта и туризма, вероизповеданията и интеграция на малцинствените групи в обществото (т. 3 от Протокол 7 от 05.11.2020 г. от проведено заседание на тази комисия л. 34-35, пак там), Постоянната комисия по земеделие, горско стопанство и опазване на околната среда (т. 3 от Протокол 7 от 05.11.2020 г. от проведено заседание на тази комисия л. 36-37, пак там), Постоянната комисия по бюджет, финанси и общинска собственост (т. 5 от Протокол 12 от 05.11.2020 г. от проведено заседание на тази комисия л. 40-43, пак там) и Постоянната комисия по икономическо развитие, инвестиции, европейски проекти и трудова заетост (т. 3 от Протокол 5 от 05.11.2020 г. от проведено заседание на тази комисия л. 46-47, пак там). Съдът установил, че въз основа на Предложение, вх. 410-01-255/03.12.2018 г. на кмета на Община Козлодуй (л. 48 л. 51 от първоинстанционното дело), подкрепено от Постоянната комисия по бюджет, финанси и общинска собственост със становище по т. 4 от Протокол 43 от 10.12.2018 г. (л. 52-55, пак там), Общински съвет Козлодуй е приел Процедура за избор на финансова или кредитна институция или финансов посредник с Решение 548 по Протокол 58 от негово заседание, проведено на 12.12.2018 г. (л. 56-59, пак там). При така установената фактическа обстановка, съдът приел от правна страна, че жалбата е допустима, а по същество е неоснователна. Счел, като съобразил разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 10 ЗМСМА и чл. 13 ЗОД, че Решение 195 по Протокол 15 от 10.11.2020 г. на Общински съвет Козлодуй изхожда от компетентен орган, представлява индивидуален административен акт и е обективирано в изискуемата от закона писмена форма. Приел е, че фактическите основания за необходимостта от приемане на такъв вид решение се черпят от Предложение, вх. 410-01-235/28.10.2020 г. на кмета на Община Козлодуй, Протокол от публично обсъждане за намерение за поемане на дългосрочен общински дълг, за финансиране на инвестиционни проекти в полза на местната общност, от Община Козлодуй от 07.10.2020 г. и становищата на постоянните комисии към Общински съвет Козлодуй. Посочил е, че на заседанието, проведено на 10.11.2020 г., на което това решение е взето, са присъствали и гласували 19 от общ брой 21 общински съветници. Установил е, че процесното решение е взето с 14 гласа За , 5 гласа Против и 0 Въздържали се . Формирал извод, че решението е валидно взето, като са спазени изискванията за кворум и мнозинство, предвидени в разпоредбите на чл. 27, ал. 2, ал. 4 и ал. 5 ЗМСМА. На следващо място първоинстанционният съд приел, че Решение 195 по Протокол 15 от 10.11.2020 г. на Общински съвет Козлодуй има съответстващо на разпоредбата на чл. 17, ал. 1 ЗОД съдържание. Подчертал, че поемането на общински дълг и приемането на бюджета са правни актове с еднократно правно действие, които засягат неопределен кръг лица, като въздействието на поемането на дълга върху правната сфера на адресатите на това решение е опосредено от общинския бюджет. Счел, че доколкото бюджетът представлява по естеството си финансов акт, който се приема с решение на общинския съвет, проверката за законосъобразност именно на този акт се свързва със спазване на процедурните правила за приемането му и на императивните законови изисквания за съдържанието му. Формирал решаващия извод, че спрямо оспореното пред него Решение не са налице твърдените отменителни основания, като същото е взето при ясно изразена воля, редовно проведена административна процедура и в съответствие с материалния закон. Мотивиран така, отхвърлил жалбата на А. Ангелов, като неоснователна. Присъдил разноски, съобразно изхода на спора. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав, след изпълнение на задължението си по чл.218, ал.2 АПК преценява обжалваното решение като нищожно. Решението на административния съд е постановено от ненадлежен състав, което е резултат от неправилния му извод относно характер на обжалвания акт. Обжалваното решение е постановено след като с Определение 9022/04.08.2021г. на ВАС, постановено по адм.д. 2129/21г., е отменено определение на административния съд, с което е оставена без разглеждане жалбата на А. Ангелов и е определено връщане на делото на съда за продължаване на съдопроизводствените действия. В определението на ВАС не е дадена квалификация на оспорения административен акт, която преценка да е задължителна за административния съд по силата на чл.224 АПК вр. с чл.236 АПК. Административният съд е преценил оспорения пред него акт като индивидуален административен акт, въпреки че е посочил, че поемането на общински дълг и приемането на бюджета са правни актове с еднократно правно действие, които засягат неопределен кръг лица. Оспореното пред АС-Враца решение на ОбС-Козлодуй не е индивидуален административен акт, а общ административен акт. Тази квалификация на оспореното решение на ОбСъвет следва от съдържанието му, което определя времевото и персоналното действието на акта. По отношение на квалификацията на този акт е налице и произнасяне на ВАС в Определение 3347/11.03.2014г. по адм.д. 16004/2013 година, Определение 2153/18.02.2021г. по адм.д. 1176/2021г.; Определение 1235/31.01.2017г. по адм.д. 1106/2017г. Освен това, решението на общинския съвет за поемане на общински дълг пряко влияе на общинския бюджет. С Тълкувателно решение 2 /16.04.2013г. по т.д. 4/2011г. на ОСС от Първа и Втора колегия на ВАС се прие, че решението на общинския съвет по чл.21, ал.1, т.6 ЗМСМА, с което се приема и изменя годишния бюджет на общината и се приема отчетът за изпълнението му, е общ административен акт по смисъла на чл.65 АПК. С такъв характер следва да се квалифицират и решенията на общинския съвет, които пряко влияят на общинския бюджет. Съгласно чл.182а АПК при оспорване на общ административен акт, съдът разглежда делото в състав от трима съдии, респективно решението по делото следва да е постановено в същия състав. В случая, делото е разгледано от едноличен състав, който е постановил и обжалваното решение. Решението е нищожно като постановено от ненадлежен състав, поради което и на осн. чл.221, ал.5 АПК касационната инстанция следа да обяви тази нищожност и върне делото на АС-Враца за разглеждането му от тричленен съдебен състав. Воден от горните съображения и на посоченото правно основание, Върховният административен съд