Решение № 660 от 20.1.2023 г. на ВАС по адм. д. № 5358/2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на Общински съвет - Червен бряг, подадена чрез адв. С. Битунска, против решение 133/24.03.2022 г., постановено по адм. дело 62/2022 г. по описа на Административния съд - Плевен, с което са отменени разпоредбите на чл. 13, ал. 5, изр. 2; чл. 14; чл. 43, ал. 3; чл. 50, ал. 2 и чл. 116, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Червен бряг, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2019 г. - 2023 г., където е въведена фигурата и са предвидени функции на т.нар. Председателски съвет. Излагат се доводи за неправилност и незаконосъобразност на решението, като се посочва, че създаването на председателските съвети не е в противоречие със ЗМСМА. Иска се отмяна на решението и отхвърляне протеста на прокурор при Окръжна прокуратура - Плевен. Направено е искане за присъждане на разноски.

Ответната страна прокурор при Окръжна прокуратура - Плевен, не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена в срок от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна.

Производството пред АС - Плевен е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Плевен против разпоредбите на чл. 13, ал. 5, изр. 2; чл. 14; чл. 43, ал. 3; чл. 50, ал. 2 и чл. 116, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Червен бряг, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2019 г. - 2023 г., където е въведена фигурата и са предвидени функции на т.нар. Председателски съвет.

Съдът е приел, че оспорените разпоредби от Правилника противоречат на акт от по-висока степен ЗМСМА, в който не е предвидена възможност да бъде създаван орган Председателски съвет на общинския съвет. Посочил е, че с формирането на Председателски съвет се създава орган със самостоятелна компетентност, който изземва част от правомощията на други, законово регламентирани органи в ЗМСМА, като също така не е предвидено и в състава на Общинските съвети да съществуват други органи. Изложил е, че с приетия Правилник не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи със съответните функции и правомощия, като се има предвид, че с част от разпоредбите се създават задължения за Председателския съвет, каквито не са предвидени в закона.

Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са допуснати твърдените нарушения, съставляващи касационни основания. Изводите на първоинстанционния съд се споделят от касационната инстанция.

Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава подзаконови нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 21, ал. 3 ЗМСМА, общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Следователно, именно общинският съвет е компетентният орган да приеме правилник, с който да уреди правила, свързани със собствената си организация и дейност по време на мандата си.

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени в ЗМСМА, като Глава трета Общински съвет /чл. 18 и сл./ регламентира съставът, функциите, правомощията, дейността на органа на местно самоуправление, помощни органи на общинския съвет, положение на общинския съветник и т.н. Основните правомощия на общинския съвет са изброени в чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, както и в чл. 21а, ал. 1 от същия закон. В разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 1 ЗМСМА е прието, че общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съставът и функциите на които е уреден в чл. 48 и сл. ЗМСМА, а чл. 24, ал. 1 и, ал. 2 от с.з. предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и заместник-председатели. От анализа на цитираните разпоредби следва, че законът не предвижда в състава на общинските съвети да съществуват други органи, освен изрично посочените. С приет на основание чл. 21, ал. 3 ЗМСМА правилник за организацията и дейността на общинските съвети, представляващ подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, вр. чл. 7, ал. 1 ЗНА, не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи с нови или вече съществуващи правомощия. В конкретния случай, в противоречие със ЗМСМА, с протестираните от прокурора норми е въведена фигурата на колективен орган, наречен председателски съвет, със свои собствени правомощия, какъвто не е предвиден в разпоредба на нормативен акт от по-висока степен.

Основен принцип на публичното право е, че всеки орган, овластен да упражнява държавна власт, действа само в рамките на предоставените му правомощия и в рамките на законовата рамка и структура. Следва да се посочи, че за разлика от гражданското право, където е позволено всичко, което не е забранено, в административното право принципът е, че е позволено само това, което е посочено в закона, а такъв орган не е посочен в приложимия ЗМСМА. Законът е нормативният акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт. Правилникът като подзаконов административен акт се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Подзаконов нормативен акт би могъл впоследствие да конкретизира и да уреди детайлно обществени отношения, регламентирани със закон, но не и да ги въвежда за първи път, както е сторено в настоящия случай.

Отделно от горното, със създаването на председателския съвет като отделно звено се дублират или изземват законово регламентирани правомощия, което обезсмисля съществуването на този съвет. Член 29а, ал. 1 ЗМСМА изрично предвижда, че в структурата на общинската администрация се създава самостоятелно звено, което да подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и да осъществява организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност, като звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет. Визираната в този законов текст структура има правомощия за подпомагане, организационно-техническо и административно обслужване, които са типични за техническия и помощен персонал в администрацията и съгласно ЗМСМА са възложени именно на него. Всички възложени на председателския съвет правомощия в случая или изземват чужди такива или създават нови, които не са предвидени в закона.

По-конкретно, чл. 14, т. 2 от атакувания правилник вменява на председателския съвет да разработи проект за дневен ред на заседанията на ОС. В ЗМСМА обаче са регламентирани правомощия на председателя и на заместник-председателите на общинския съвет, както и на комисиите към него /чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25, чл. 48 и сл. от закона и др./. Правомощията на председателя на общинския съвет са изчерпателно изброени в чл. 25, т. 1 - т. 6 ЗМСМА, като според т. 2 на чл. 25 от закона председателят /а не председателски съвет/ ръководи подготовката за заседанията на съвета, която включва и изготвяне на проект за дневен ред на това заседание. Подготовката за всяко едно от заседанията на общинския съвет по принцип изисква и изготвянето на проектоплан, в т.ч. и дневен ред за въпросите от местно значение, които ще бъдат разгледани и решени на предстоящото заседание и с чл. 25, т. 2 ЗМСМА това е възложено именно на председателя на съвета. Задължение на председателя е и, съгласно чл. 25, т.4 ЗМСМА, да координира работата на общинските комисии.

Председател: /п/ ЖАНЕТА ПЕТРОВА Членове: /п/ СВЕТЛАНА БОРИСОВА/п/ АГЛИКА АДАМОВА