Решение № 16930 от 17.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12790/2013 г.

Решение № 16930 от 17.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12790/2013 г., VI о., докладчик съдията Анелия Ананиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Бюро по труда" (ДБТ) - гр. Велинград, чрез процесуалния представител юрк. Василев, против решение № 406 от 5.07.2013 г., постановено по адм. дело № 272/2013 г. по описа на Административен съд - Пазарджик, с което е отменено решение от 11.03.2013 г. на касатора и преписката е изпратена на същия административен орган за ново провеждане на процедурата при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на съдебния акт, поправено с решение № 475/14.08.2013 г. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на процесуалните правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По подробни съображения, изложени в касационната жалба, прави искане обжалваното решение да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата на "МБАЛ Велинград" ЕООД срещу оспорения административен акт. Претендира присъждане на направените по делото разноски, съставляващи юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - "МБАЛ Велинград" ЕООД, чрез процесуалния представител юрк. Димитров в писмен отговор изразява становище за правилност и законосъобразност на обжалваното съдебно решение. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 600 лв. Ответникът - Професионална гимназия по горско стопанство (ПГГС) "Христо Ботев" - Велинград не изразява становище по касационната жалба. Ответникът - Дирекция "Социално подпомагане" (ДСП) - Велинград в писмени бележки оспорва касационната жалба и прави искане да бъде оставено в сила обжалваното решение. Ответникът - община Велинград в писмена молба поддържа становище за неоснователност на касационата жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба и неправилност на обжалвания съдебен акт. Върховният административен съд, шесто отделение, като взе предвид наведените доводи в жалбата, становищата на страните и доказателствата по делото, приема следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е основателна по следните съображения: С обжалваното решение на Административен съд - Пазарджик, поправено с решение № 475/14.08.2013 г., е отменено решение от 11.03.2013 г. на директора на Дирекция "Бюро по труда" - Велинград и преписката е изпратена на същия административен орган за ново провеждане на процедурата при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на съдебния акт. За да постанови този резултат, съдът е приел, че оспореният административен акт, с който на "МБАЛ Велинград" ЕООД е отказана услуга по чл. 17, ал. 2, т. 4 от Закона за насърчаване на заетостта (ЗНЗ), е издаден от компетентен орган в рамките на неговите правомощия съгласно чл. 13, ал. 5 от Правилника за прилагане на ЗНЗ (ППЗНЗ) и в законоустановените срокове, като административното производство се е развило по реда на чл. 50, ал. 3 от ППЗНЗ, но в нарушение на материалноправните и процесуалноправните разпоредби на закона. Приел е, че редът за провеждане на процедурата осигурява повече публичност за разгласяване чрез средствата за масово осведомяване и евентуално участие на работодатели, които отговарят на условията за това, като в случая административният орган е обявил процедурата само в един регионален вестник - "Пазарджишка Марица", с което е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 50, ал. 3, т. 1 от ППЗНЗ. Процесуалното задължение за органа да постави обявление на информационното табло на дирекция "Бюро по труда" - Велинград, както и най-малко в две местни или регионални средства за масово осведомяване не е изпълнено. На следващо място е приел, че от представените доказателства не става ясно спазени ли са разпоредбите на чл. 50, ал. 3, т. 2 и т. 3 от ППЗНЗ. Не е установено спазен ли е 7-дневният срок, в който след обявяването, работодателите подават в ДБТ заявка за свободните работни места, както и дали подалите заявления работодатели отговарят на условията по чл. 50, ал. 1 от ППЗНЗ. Съдът е направил заключение, че липсват данни дали е извършена предварителна преценка за допускането им до подбор и оценяване. Това нарушение на административнопроизводствените правила е приел за съществено, тъй като би повлияло на крайния резултат от класирането на участниците, ако не беше допуснато. На трето място съдът е обосновал извод, че административният акт не е мотивиран, с което е нарушена разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, тъй като не са посочени фактическите основания за издаване на акта. Направил е заключение, че съдът е лишен от възможността да осъществи проверка на материалната законосъобразност на издадения административен акт, а също така води и до невъзможност за адресата да организира в пълен обем защитата си. По тези съображения е обосновал извод за незаконосъобразност на оспореното решение и го е отменил, а преписката на основание чл. 173, ал. 2 от АПК е върнал на ДБТ за ново провеждане на процедурата от началния етап на обявяването на насърчителните мерки и финансовите средства, за които може да се сключват договори. Обжалваното решение е неправилно. Съгласно чл. 17, ал. 2, т. 4 от ЗНЗ работодателите могат да ползват по този закон включване в програми и мерки за заетост и обучение. В чл. 50, ал. 1 (в относимата редакция ДВ, бр. 26/2012 г.) са изброени условията, на които следва да отговаря работодателят, който кандидатства за ползване на програми и насърчителни мерки за заетост и обучение, а в ал. 3 на същата разпоредба е регламентиран специален ред за това. В чл. 50, ал. 3, т. 5 са посочени критериите, по които Съветът за сътрудничество извършва подбора и оценката на работодателите, след което предлага на директора на дирекция "Бюро по труда" списък на работодателите, с които да бъде сключен договор. Съгласно чл. 13, ал. 5 от ППЗНЗ при отказ да се предоставят услуги по чл. 17, ал. 1, т. 6 и 7 и ал. 2, т. 4 - 7 ЗНЗ, както и при частичното им предоставяне директорът на дирекция "Бюро по труда" се произнася с писмено решение в 7-дневен срок. С касационната жалба са представени от касатора следните писмени доказателства: заявления - искания от четиримата работодатели "МБАЛ Велинград" ЕООД, ДСП - Велинград, ПГГС "Хр. Ботев" и Община - Велинград съд със съответните входящи номера съобразно постъпването им в ДБТ - Велинград, ведно с приложенията към тях; писмо от "Велинвест медиа" ЕООД; справка от "Велинград нюз" ООД; публикация в местен вестник. Тези писмени доказателства касационната инстанция е приела с определението си от 12.11.2013 г. в изпълнение на правилото по чл. 219, ал. 1 АПК, според което за установяване на касационните основания се допускат писмени доказателства, като при тяхната проверка прави следните констатации и правни изводи: Представеното в настоящото производство копие от публикация във вестник "Пазарджишка Марица" от 25.02.2013 г. е прието по делото от първоинстанционния съд с определение в открито съдебно заседание, проведено на 6.06.2013 г. Останалите, приложени към касационната жалба доказателства, се представят за пръв път пред касационната инстанция, съставляват част от административната преписка по издаване на оспорения акт, не са приети по делото от първоинстанционния съд и не са обсъждани в мотивите на съдебния акт. Изводът на съда, че не е спазена регламентираната в чл. 50, ал. 3 от ППЗНЗ процедура е направен, след като е констатирал, че административният орган не е представил доказателства, от които да е видно, че ДБТ - Велинград е обявила на информационното си табло и най-малко в две местни или регионални средства за масово осведомяване насърчителните мерки и финансовите средства, за които може да сключва договори с работодатели съобразно изискванията на чл. 50, ал. 3, т. 1 от ППЗНЗ. Заключението на съда за друго, допуснато съществено нарушение в процедурата по издаване на оспорения акт, доколкото липсват данни отговарят ли подалите искания работодатели на условията по чл. 50, ал. 1 от ППЗНЗ, е обосновано с липсата на представени доказателства от административния орган относно подадените заявления от работодателите и приложените към тях документи. Тези изводи са формирани без съдът да изиска служебно цялата административна преписка и без да даде указание до касационния жалбоподател, че за тези обстоятелства не сочи доказателства. Непълнотата на доказателствата не е касационно основание, освен когато е пряка и непосредствена последица на допуснато от първата съдебна инстанция съществено нарушение на служебното начало в съдопроизводството по административни дела, вкл. и на правилото по чл. 171, ал. 4 АПК, според което съдът е длъжен да съдейства на страните за отстраняване на формални грешки и неясноти в изявленията им и да им указва, че за някои обстоятелства от значение за делото не сочат доказателства. Сега представените с касационната жалба писмени доказателства са част от преписката, по която е издаден отмененият от Административен съд - Пазарджик административен акт, но не са били представени от административния орган с нея в изпълнение на изискването на чл. 152, ал. 2 АПК. В случая с протоколно определение от 6.06.2013 г. първоинстанционният съд е дал указание на административния орган на основание чл. 170, ал. 1 от АПК, че следва да установи съществуването на фактическите основания, посочени в административния акт и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Други указания в хода на производството съдът не е давал. В хипотезите, в които първоинстанционният съд преценява, че административната преписка е непълна или намира, че за някои обстоятелства от съществено значение за делото, а в конкретния случай - относно спазване на регламентираната в чл. 50, ал. 3 (в относимата редакция) от ППЗНЗ процедура, страната не сочи доказателства, то негово задължение е да укаже на касационния жалбоподател, че е длъжен да представи тази преписка в нейната цялост, както и че за определени обстоятелства не сочи доказателства съобразно правилото на чл. 171, ал. 4 от АПК. В случая това не е направено. Само в тези хипотези като процесуална последица за касационния жалбоподател от извършеното от него нарушение на чл. 152, ал. 2 от АПК и неизпълнение на дадените по реда на чл. 171, ал. 4 от АПК указания, би се стигнало до преклудиране на възможността да установи обстоятелствата, които иска да докаже с представянето на новите доказателства едва в касационното производство. Според чл. 220 от АПК Върховният административен съд преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, т.е. тази разпоредба изключва възможността писмени доказателства за релевантни факти да бъдат представени за първи път пред касационната инстанция. Съгласно правилото на чл. 152, ал. 4 във вр. с ал. 2 от АПК, ако административният орган не изпълни задължението да изпрати жалбата заедно със заверено копие от цялата преписка по издаването на акта на съда, то съдът е длъжен да изиска служебно преписката. В случая обаче първоинстанционният съд не е дал указание до административния орган, че следва да изпълни задължението си по чл. 152, ал. 2 от АПК и да представи преписката в нейната цялост, както и че за някои обстоятелства от съществено значение за делото не сочи доказателства, в резултат на което се е произнесъл по оспорването при непълнота на доказателствата и е изградил правните си изводи при неизяснена фактическа обстановка. Настоящият съдебен състав не споделя заключението на Административен съд - Пазарджик, че е допуснато съществено нарушение във формата на административния акт - чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, наличието на което по принцип съставлява самостоятелно основание за неговата отмяна. Оспореното решение е мотивирано с посочване на фактическите и правни основания за издаването му. Изводът на съда относно липсата на фактически основания в акта не може да бъде споделен. В мотивите на оспорения акт административният орган се е позовал на недостатъчно средства по мярката за удовлетворяване исканията на всички работодатели и решение от заседание на Съвета за сътрудничество от 6.03.2013 г. на база Методика за подбор и оценка на работодатели за ползване на насърчителни мерки по реда на ЗНЗ. В случая съгласно чл. 50, ал. 3, т. 4 и т. 5 (редакция ДВ, бр. 26/2012 г.) от ППЗНЗ Съветът за сътрудничество действа като помощен орган на компетентния директор на дирекция "Бюро по труда" - Велинград, поради което неговото решение обективира определяне на крайните оценки на кандидатите - работодатели и съставлява част от мотивите към акта. След като оспореният акт е издаден при наличието на решение, с което е извършен подбор и оценка на работодателите, съставено е преди постановяването му и за целите на административното производство, то изложените в него съображения и съпътстващите го оценителни формуляри на всеки от членовете на съвета, се приемат за мотиви на самия акт (В този смисъл е трайната съдебна практика на Върховния административен съд и ТР № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на Върховния съд). По изложените съображения оспореното решение на директора на ДБТ - Велинград е мотивирано и не е налице нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. При тези данни настоящият състав счита, че делото е останало неизяснено от фактическа страна в резултат на допуснати от първоинстанционния съд нарушения на процесуалните правила, които са съществени. Те препятстват възможността за ефективна проверка законосъобразността на оспорения административен акт. Наличието им е основание по чл. 209, т. 3 от АПК за отмяна на обжалваното съдебно решение. Делото следва да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото му разглеждане съдът следва да обсъди и представените пред касационната инстанция писмени доказателства; да укаже на административния орган, че не сочи доказателства относно спазването на предвидената в чл. 50, ал. 3 от ППЗНЗ процедура, вкл. поставено ли е и кога съобщението за насърчителните мерки и финансовите средства, за които може да сключва договори с работодатели на информационното табло на ДБТ - Велинград и по какъв друг начин е извършено обявяването им (чл. 50, ал. 3, т. 1 от ППЗНЗ); да установи фактическата обстановка въз основа на цялостната преценка на доказателствата и едва след изясняване на делото от фактическа страна, да постанови ново решение по съществото на спора. При този изход на делото въпросът относно разноските следва да бъде решен от административния съд при новото му разглеждане съгласно разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,