Решение № 6253 от 15.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5139/2017 г.

Решение № 6253 от 15.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5139/2017 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалбата на М. И. А. срещу следните заповеди: 1. заповед № ЧР-03-13/13.03.2017 г. на министъра на правосъдието, с която на основание чл. 96, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е наредено Дисциплинарният съвет в министерството на правосъдието да образува дисциплинарно дело за изясняване на фактите и обстоятелствата относно допуснати от държавния служител нарушения на служебните задължения; 2. заповед № ЧР-03-14/13.03.2017 г. на председателя на Дисциплинарния съвет в министерството на правосъдието, с която на осн. чл. 96, ал. 1 от ЗДСл е образувано дисциплинарно дело № 1/2017 г. срещу служителя и 3. заповед № ЧР-03-15/13.03.2017 г. на министъра на правосъдието, с която на основание чл. 100, ал. 1, т. 2 от ЗДСл служителката временно е отстранена от работа на длъжност "главен експерт" в дирекция "Българско гражданство" с ранг III младши, считано от 13.03.2017 г.

В жалбата и в съдебно заседание, чрез процесуален представител, излага доводи за незаконосъобразност на оспорените заповеди. Сочи се, че наложената принудителна административна мярка (ПАМ) за временно отстраняване от работа е приложена в нарушение на принципа на чл. 6 АПК за съразмерност за добросъвестно и справедливо упражняване на административни правомощия, от една страна, и от друга в нарушение на правилото, че следва да се предприемат онези мерки, които са най-благоприятни за лицата, ако и така би се постигнала целта на закона. Липсва конкретно дисциплинарно нарушение, по повод на което административният орган да упражни оперативната си самостоятелност в рамките на принципа за съразмерност и да образува дисциплинарно производство срещу А.. Такова не е проведено в 2-месечния преклузивен срок, не е наложено дисциплинарно наказание за извършено от нея дисциплинарно нарушение, което обуславя немотивираност на оспорения административен акт. Иска отмяна на административните актове.

Ответникът министърът на правосъдието, чрез процесуален представител, оспорва жалбите и поддържа становище за тяхната недопустимост, тъй като липсва правен интерес от търсената защита. С последваща заповед от 10.04.2017 г. временното отстраняване е отменено. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, намира от фактическа страна следното:

С докладна записка с рег. № 92-33-17/09.03.2017 г. на ръководителя на Инспектората към МП по чл. 46 от Закона за администрацията (ЗАдм) е представен доклад на министъра на правосъдието относно извършена проверка по зап. рег. ЛС-04-304/21.02.2017 г. и резолюция по молба с рег. № 91-0060/24.02.2017 г. В доклада е отразено, че в следствие на проверка по докладна записка с рег. № 92-33-17/15.02.2017 г. се установява, че същата е изготвена от оспорващата М. А. - и. д. директор на дирекция "Българско гражданство" и в нея А. излага причини, поради които не е спазен срок за отговор до Министерския съвет. През месеците септември-ноември 2016 г., по сигнал на министъра на правосъдието до министър-председателя на Р. Б. е извършена проверка от Главния инспекторат при МС относно дейността на дирекцията за периода от 1.01.2014 г. до 31.08.2016 г. В резултат на проверката е изготвен доклад и са дадени препоръка за отстраняване на несъответствията и пропуските, като в писмото е даден срок от 1 месец считано от получаване на писмото да бъде изготвен отговор до министър-председателя за предприетите мерки по отношение на дадените препоръки .

Докладът е получен в МП на 2.12.2016 г. - виж доклада на Инспектората към МП на л. 49 и последователно е насочван от министър към заместник-министър, от заместник-министър към главен секретар на МП, като три седмици по-късно на 23.12.2016 г. главният секретар насочва доклада към М. А.- заместваща в този момент директора на дирекция "Българско гражданство". Срокът за отговор е изтичал на 3.01.2017 г.

В първия работен ден 3.01.2017 г., когато е изтичал срок за отговор до министър председателя, А. е представила на министъра на правосъдието план-график за отстраняване на несъответствията, но не и проект за отговор до министър-председателя, съгласно изискването в писмото от 2.12.2016 г. Впоследствие докладът, изготвен от А., е бил адресиран не до министър-председателя, а до главния инспекторат на МС. Д. на А. са квалифицирани като нарушение на принципа на субординация, регламентиран в чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗАдм, а забавата на изпълнението на служебните задължения е квалифицирана като нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 89, т. 2 от ЗДСл. С доклад на главен инспектор при ПМ- л. 52, е предложено да се потърси дисциплинарна отговорност на служителката на основание чл. 89, ал. 2, т. 2 от ЗДСл.

На основание изложените факти в докладната записка са издадени следните заповеди:

1. заповед № ЧР-03-13/13.03.2017 г. на министъра на правосъдието, с която на основание чл. 96, ал. 1 от ЗДСл е наредено Дисциплинарният съвет в министерството на правосъдието да образува дисциплинарно дело за изясняване на фактите и обстоятелствата относно допуснати от държавния служител нарушения на служебните задължения;

1. заповед № ЧР-03-14/13.03.2017 г. на председателя на Дисциплинарния съвет в министерството на правосъдието, с която на осн. чл. 96, ал. 1 от ЗДСл е образувано дисциплинарно дело № 1/2017 г. срещу служителката и

1. заповед № ЧР-03-15/13.03.2017 г. на министъра на правосъдието, с която на основание чл. 100, ал. 1, т. 2 от ЗДСл служителката временно е отстранена от заеманата длъжност главен експерт в дирекция "Българско гражданство" с ранг III младши, считано от 13.03.2017 г. В заповедта министърът на правосъдието се мотивирал с посочените по-горе две заповеди и резолюция "да" от 13.03.2017 г. върху "докладна записка" на М. Д.- л. 47.

Със заповед № ЧР-03-28/10.04.2017 г. - л. 26, министърът на правосъдието е прекратил временното отстраняване на жалбоподателката на осн. чл. 25, ал. 4 от ЗАдм.

При така установеното от фактическа страна настоящият тричленен състав на Върховния административен съд намира следното:

1. Жалбата срещу заповед № ЧР-03-13/13.03.2017 г. на министъра на правосъдието, с която на основание чл. 96, ал. 1 от ЗДСл е наредено Дисциплинарният съвет в министерството на правосъдието да образува дисциплинарно дело за изясняване на фактите и обстоятелствата относно допуснати от държавния служител нарушения на служебните задължения, е процесуално недопустима. Заповедта не е от кръга на обжалваемите по съдебен ред административни актове, тъй няма характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. Решението за образуване на дисциплинарно производство попада в хипотезата на чл. 21, ал. 5 от АПК, която изрично изключва от категорията на индивидуалните административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове. Актът за образуване на дисциплинарно производство не подлежи на самостоятелен съдебен контрол и проверката за законосъобразността му се извършва в производството по оспорване на крайния индивидуален административен акт по чл. 97 от ЗДСл. В тази си част жалбата следва да се остави без разглеждане а производството по делото да се прекрати.

1. Жалбата в частта, с която се оспорва заповед № ЧР-03-14/13.03.2017 г. на председателя на Дисциплинарния съвет в министерството на правосъдието, с която на осн. чл. 96, ал. 1 от ЗДСл е образувано дисциплинарно дело № 1/2017 г. срещу М. А. принципно е неподведомствена на Върховния административен съд, тъй като не е сред актовете, изрично изброени в чл. 132, ал. 2 от АПК. За процесуална икономия в тази част жалбата не следва да се изпраща по подсъдност на административния съд. Жалбата и в тази част е недопустима, тъй като няма характеристиките на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. Представлява волеизявление на помощен орган и поради това също е административен акт по чл. 21, ал. 5 от АПК, срещу който жалбата до съда е недопустима.

1. Допустима и основателна е жалбата в частта, с която се оспорва заповед № ЧР-03-15/13.03.2017 г. на министъра на правосъдието, с която на основание чл. 100, ал. 1, т. 2 от ЗДСл служителката е временно отстранена от работа на длъжност главен експерт в дирекция "Българско гражданство" с ранг III младши, считано от 13.03.2017 г.

Заповедта е съобщена на 13.03.2017 г., а жалбата е подадена до съда на 27.03.2017 г. и следователно е в 14-дневния преклузивен срок. Налице е правен интерес от оспорването, тъй като при отмяна на заповедта за жалбоподателката възниква право на обезщетение за времето, през което е била отстранена от работа.

Заповедта е издадена от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма по чл. 59, ал. 2 от АПК. Разпоредбата на чл. 100, ал. 1, т. 2 от ЗДСл предвижда възможност за органа по назначаването да отстрани временно държавния служител от работа, когато против него е образувано дисциплинарно дело. Нормата е диспозитивна и предоставя на административния орган при осъществяване на предвидените в закона предпоставки да прецени наличието на фактически основания за отстраняване на служителя от работа във всеки конкретен случай. В този случай административният орган действа при условията на оперативна самостоятелност като преценява упражняването на правомощието отделно за всеки случай. Съгласно обаче чл. 169 от АПК при оспорване на административен акт издаден в условията на оперативна самостоятелност съдът проверява дали органът е разполагал с оперативна самостоятелност и дали е спазил изискванията за законосъобразност на административните актове. Такова изискване за законосъобразност е спазване на целта на закона по чл. 146, т. 5 от АПК. В случая от данните по делото се налага извод за превратно упражнено правомощие. И към момента на даване на ход по съществото на спора на 14.02.2018 г., т. е. единадесет месеца след издаване на оспорената заповед, не е налице решение на ДС и заповед на министъра на правосъдието за ангажиране на дисциплинарна отговорност на жалбоподателката. Съгласно чл. 94, ал. 1 от ЗДСл дисциплинарното наказание се налага 2 месеца от откриване на нарушението, което е станало с доклада от 9.03.2017 г. на главния инспектор към МП - л. 47. Целта на разпоредбата е дисциплинарното производство да приключи в разумни срокове. Липсата на произнасяне води до погасяване на дисциплинарната отговорност на служителя, но заповедта за отстраняване от работа е породила своите правни последици и е накърнила правото на труд и на социално осигуряване на служителя. Липсата на дисциплинарно наказание и изтеклите срокове за ангажиране на дисциплинарна отговорност в случая сочи за нарушаване на целта на закона поради превратно упражнено правомощие, което е накърнило конституционно защитено право на труд. Посоченото обстоятелство води до извод, че отстраняването от работа е изпълнило функциите на дисциплинарно наказание, което нарушава целта на закона. В същия смисъл решение № 16354/12.12.2011 г. по адм. д. № 2042/2011 на ВАС, пето отделение.

Освен това е основателен наведеният довод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради липсата на мотиви за спазен принцип за съразмерност по чл. 6 от АПК. Административният акт не може да засяга права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Представянето на план-график от А. за отстраняване на пропуски и несъответствия в толкова кратък срок от възлагането на задачата и непредставянето на проект за отговор до министър- председателя не мотивира необходимостта от отстраняване от работа на служителката за постигане на целта на закона по чл. 6, ал. 3 от АПК.

Предвид изхода на спора в полза и на двете страни следва да се присъдят направени по делото разноски. В полза на жалбоподателя се дължи сумата от 400 лева от общо дължимата сума от 1200 лева направени разноски за адвокатска защита, съобразно уважената част от жалбата. В полза на ответника следва да се присъди минимален размер юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 / сто/ лева на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. чл. 144 от АПК, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредба за изплащане на правната помощ, платимо от жалбоподателя.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 вр. с чл. 146, т. 3 и т. 5 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,