Решение № 2733 от 26.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10394/2020 г.

Решение № 2733 от 26.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10394/2020 г., VI о., докладчик съдията Таня Комсалова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Директор на Районна здравноосигурителна каса (РЗОК) – гр. Русе, чрез процесуален представител - юриск. Тотев, срещу Решение № 31/31.07.2020 г., постановено по адм. дело № 288/2020 г. по описа на Административен съд - Русе, с което е отменена Заповед № РД-09-319 от 18.05.2020 г. на Директора на Районната здравноосигурителна каса (РЗОК) - Русе, с която е отказано на основание чл. 59б, ал. 2 от ЗЗО и § 7, ал. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 – 2022 г. сключването на допълнително споразумение към Договор № 180737 от 25.02.2020 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки и извършване на амбулаторни процедури с НЗОК и извършване на клинични процедури с НЗОК, сключен с "УМБАЛ Медика Русе" ООД, за включване в предмета на същия изпълнението на клинична пътека (КП) № 45 "Лечение на декомпенсирана хронична дихателна недостатъчност при болести на дихателната система", КП № 58. 1 "Диагностика и лечение на наследствени и дегенеративни заболявания на нервната система, засягащи ЦНС с начало в детска възраст при лица над 18 години", КП № 58. 2 "Диагностика и лечение на наследствени и дегенеративни заболявания на нервната система, засягащи ЦНС с начало в детска възраст при лица под 18 години", КП № 204 "Тежка черепно-мозъчна травма - оперативно лечение" и КП № 207 "Краниотомии, неиндицирани от травма, по класически начин" от Приложение № 17 към Национален рамков договор № РД-НС-01-4 от 23.12.2019 г. за медицинските дейности между НЗОК и БЛС за 2020 – 2022 г. Със същото решение преписката е върната на Директора на РЗОК за ново произнасяне по заявление вх. № 29-02-133 от 29.01.2020 г. по описа на РЗОК - Русе, от "УМБАЛ Медика Русе" ООД в частта относно КП № 45, КП № 58. 1, КП № 58. 2, КП № 204 и КП № 207, съобразно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на първоинстанционното решение. Доводите в касационната жалба са за постановяване на съдебния акт при нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва се възприетото от правна страна от първоинстанционния съд, а именно, че обжалваният отказ не съдържа собствени мотиви, доколкото е приравнена липсата на мотиви към Решение № РД-НС-04-50/13.05.2020 г. на НС на НЗОК с липса и противоречие на мотиви в оспорения индивидуален административен акт – заповедта на директора на РЗОК, като по този начин е упражнен недопустим косвен съдебен контрол върху друг административен акт, различен от обжалвания. Конкретно се сочи, че при издаване на оспорената заповед не са допуснати твърдяните съществени нарушения на административнопроизводствените правила, водещи до нейната незаконосъобразност, тъй като производството се е развило в законоворегламентираните срокове, при спазване на приложимата процедура по ЗЗО и НРД за МД 2020 г. – 2022 г., както и при спазване на разпоредбите на АПК, заповедта е подробно мотивирана, като от нейните мотиви може да бъде проследено развитието на административното производство по издаване на акта, фактическите и правните основания за издаване на същия, наличието или липсата на законовите предпоставки за постановяването му. Все в тази насока се посочва, че от изложените в заповедта мотиви, е видно, че не е налице вътрешно противоречие, което би попречило на съда да извърши преценка относно правилното приложение на материалния закон. Като необоснован и в противоречие със събраните по делото доказателства се сочи и да е следващият извод на първоинстанционния съд, а именно, че заповедта е издадена в противоречие с целта на закона, доколкото се установява от приетите заверени преписи на договори, сключени с други лечебни заведения, че на територията, обслужвана от РЗОК – Русе е осигурена адекватна и достатъчна възможност за медицинска помощ по спорните КП № 45, 58. 1, 58. 2, 204 и 207. По тези съображения се настоява за отмяна на съдебния акт като незаконосъобразен и отхвърляне на жалбата против издадената заповед, с присъждане на сторените разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът "УМБАЛ Медика Русе" ООД, чрез пълномощник - адв. Христова, оспорва касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно по съображения, изложени в депозирания отговор, поради което иска оставянето му в сила с присъждане на сторените разноски пред касационната инстанция, представя списък по чл. 80 ГПК. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, като взе предвид изложеното в касационната жалба и данните по делото, констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима, разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения: Със Заповед № РД-09-319 от 18.05.2020 г. на Директора РЗОК – Русе е отказано на основание чл. 59б, ал. 2 от ЗЗО и § 7, ал. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 – 2022 г. сключването на допълнително споразумение към Договор № 180737 от 25.02.2020 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки и извършване на амбулаторни процедури с НЗОК и извършване на клинични процедури с НЗОК, сключен с "УМБАЛ Медика Русе" ООД, по подадено от лечебното заведение Заявление вх. № 29-02-133 от 29.01.2020 г. за включване в предмета на същия изпълнението на КП № 45 "Лечение на декомпенсирана хронична дихателна недостатъчност при болести на дихателната система", КП № 58. 1 "Диагностика и лечение на наследствени и дегенеративни заболявания на нервната система, засягащи ЦНС с начало в детска възраст при лица над 18 години", КП № 58. 2 "Диагностика и лечение на наследствени и дегенеративни заболявания на нервната система, засягащи ЦНС с начало в детска възраст при лица под 18 години", КП № 204 "Тежка черепно-мозъчна травма - оперативно лечение" и КП № 207 "Краниотомии, неиндицирани от травма, по класически начин" от Приложение № 17 към Национален рамков договор № РД-НС-01-4 от 23.12.2019 г. за медицинските дейности между НЗОК и БЛС за 2020 – 2022 г. Във връзка с подаденото заявление и след извършена проверка, Директорът на РЗОК – Русе е изразил становище до Надзорния съвет /НС/ на НЗОК, че е целесъобразно сключването на договор между НЗОК и лечебното заведение за възлагане изпълнението на дейностите по посочените 5 бр. КП. С т. I от Решение № РД-НС-04-50 от 13.05.2020 г., НС на НЗОК приема решение, че не разрешава сключването на договор с НЗОК за болнична медицинска помощ за изпълнение на клинични пътеки по Приложение № 17 и/или амбулаторни процедури по Приложение № 18, и/или клинични процедури по Приложение № 19 на Национален рамков договор за медицинските дейности между НЗОК и БЛС за 2020 - 2022 г. на определени лечебни заведения за конкретно посочени клинични пътеки, като в т. I. 35 е посочено "УМБАЛ Медика Русе" ООД, гр. Русе по клинични пътеки № 45, 58. 1, 58. 2, 204, 207. Въз основа на така взетото от НС на НЗОК решение, е постановен процесният отказ на Директора на РЗОК - Русе, отменен с първоинстанционното решение, което е предмет на настоящото съдебно производство. Административният съд е приел, че съгласието на НС на НЗОК по смисъла на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г. се явява абсолютна положителна предпоставка за сключване на допълнително споразумение. Констатирано е обаче, че в решението на НС на НЗОК от 13.05.2020 г. не се съдържат никакви фактически обстоятелства, които да сочат на неспазени изискванията на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г., липсва и позоваване или препращане към друг документ, съставен в хода на административното производство, който да съдържа такива фактически установявания. При това положение, и доколкото в мотивите на издадената от Директора на РЗОК – Русе заповед, е налице издадено положително становище за наличие на предпоставките по § 7, ал. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г., а същевременно крайният разпоредителен акт е в обратния смисъл, първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт не е мотивиран. Отделно от това е приел, че липсват и данни материалните изисквания на § 7, ал. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г. да не са били налице. И най-сетне, мотивирано е, че оспорената заповед е издадена и в противоречие с целта на закона, а именно, да се осигури адекватно и достатъчно здравно обслужване на населението в територията, в която МБАЛ осъществява дейността по КП. Съгласно чл. 218, ал. 2 АПК при касационната проверка на оспореното първоинстанционно решение съдът следи служебно за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, т. е. тази проверка не е ограничена до посочените в касационната жалба касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съобразявайки задължението си по чл. 218, ал. 2 АПК, настоящият касационен състав преценява Решение № 31 от 31.07.2020 г., постановено по адм. дело № 288/2020 г. по описа на Административен съд – Русе като валидно и допустимо, постановено от компетентен съд, на когото делото е подсъдно според правилата, определящи родовата и местна подсъдност, в законен състав, съгласно чл. 164 АПК и по допустимо оспорване. Решението на Административен съд - Русе е постановено и в съответствие с материалноправните разпоредби на закона. Съгласно разпоредбата на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 - 2022 г., лечебните заведения, сключили договор през 2019 г. при условията и по реда на НРД за медицинските дейности за 2018 г. и анексите към него, не може през 2020 г. да сключват с НЗОК договори или допълнителни споразумения за дейности по нови КП, АПр и КПр спрямо договореното от съответното лечебно заведение през 2019 г., освен когато с дейностите по новите КП, АПр и КПр не се надхвърлят утвърдените стойности по чл. 4, ал. 1, т. 1, б. "б" от ЗБНЗОК за 2020 г. за съответния изпълнител на БМП - по решение на Надзорния съвет на НЗОК. В конкретния случай НС на НЗОК не е разрешил сключването на допълнително споразумение, с което да се включат в предмета на договора между лечебното заведение и РЗОК - Русе, спорните 5 бр. КП, като нито в това решение, нито в заповедта на директора на РЗОК – Русе са изложени мотиви досежно конкретните доказателства, установяващи наличие или липса на предпоставките по § 7, ал. 2 и ал. 3 от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г. Още повече, че в оспорената заповед сам Директорът на РЗОК – Русе посочва, че е изразил становище за целесъобразно сключването на договор между НЗОК и лечебното заведение за възлагане изпълнението на дейностите по заявените 5 бр. КП. С оглед на изложеното, първоинстанционният съд обосновано намира заповедта за немотивирана и постановена при липсата на фактически установявания, подкрепени с доказателства относно релевантните факти и обстоятелства към конкретно заявеното искане за сключване на допълнително споразумение с лечебното заведение за процесните КП, довели до неправилно приложение на материалния закон и целта му за осигуряване на адекватно и достатъчно здравно обслужване на населението в територията, в която МБАЛ осъществява дейността си. Това е така, защото изискването за обосноваване на административния акт е една от гаранциите за законосъобразност на същия, които законът е установил за защитата на правата и правнозащитените интереси на гражданите и организациите - страни в административното производство. Тази гаранция се проявява в две насоки. С излагането на мотивите се довеждат до знанието на страните съображенията, по които административният орган е издал съответния административен акт. Това подпомага страните в избора на защитните средства и въобще при изграждането на защитата им срещу такива актове. От друга страна пък, наличието на мотиви улеснява и прави възможен контрола върху законосъобразността и правилността на акта, упражняван при обжалването му пред по-горния административен орган и пред съда, допринася за разкриване на евентуално допуснатите закононарушения, разкрива и възможности за контрол над случаите, в които въпросът е решен по целесъобразност, но са надхвърлени рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност. Съобразно наличните данни, административният акт на цитираното в него фактическо и правно основание, обосновано е приет от първоинстанционния съд за незаконосъобразен. На следващо място и във връзка със задължението на касационната инстанция по чл. 218, ал. 1 АПК да провери дали е налице твърдяната в касационната жалба необоснованост, следва да се посочи, че необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не са били допуснати от решаващия съд. Фактическата обстановка е точно установена и подведена под вярната правна квалификация, като формираните изводи се основават на събраните доказателства. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспореното първоинстанционно решение като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, при своевременно заявена претенция, в полза на ответника по касация следва да бъдат присъдени сторените разноски за касационната инстанция, които се установиха в размер на 600 лева, уговорен и изплатен адвокатски хонорар /така представеният Договор за правна защита и съдействие и списък на разноските по чл. 80 ГПК/. На основание § 1, т. 6 от ДР на АПК тези разноски следва да бъдат репарирани от НЗОК в качеството на юридическо лице /чл. 6, ал. 1 ЗЗО/, в чиято структура са органите на РЗОК. По правилото на чл. 6, ал. 2 ЗЗО и чл. 39, ал. 1 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, РЗОК съставляват организационни структури на НЗОК, но не са юридически лица. По изложените по-горе съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията-доклачик Таня Комсалова. Не съм съгласна с мнението на мнозинството на състава, изразено в мотивите на настоящото решение, поради което го подписвам с особено мнение. Безспорно съгласието на НС на НЗОК по смисъла на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г. се явява абсолютна положителна предпоставка за сключване на допълнителното споразумение, в исканата от ответника по касация насока. С Решение № РД-НС-04-50/13.05.2020 г. на Надзорния съвет на НЗОК, по т. I, 35, не е разрешено по отношение лечебното заведение, сключването на договор с НЗОК за клинични пътеки № 45, 58. 1, 58. 2, 204, 207 по Приложение № 17 на НРД за МД между НЗОК и Българския лекарски съюз (БЛС) за 2020 – 2022 г. В практика си ВАС безпротиворечиво прие, че Решение на НС на НЗОК от рода на коментираното /а и конкретно самото то/ "съдържа отделни властнически волеизявления по отношение на всяко лечебно заведение, инкорпорирани в един акт, т. е. обективира сбор от индивидуални административни актове" и в това му битие подлежи на пряк съдебен контрол за законосъобразност от конкретния адресат, чиято правна сфера е неблагоприятно засегната. Мотивите на отделните състави на ВАС, шесто отделени се свеждат до това, че "С измененията в чл. 15, ал. 1 от ЗЗО и приемане на нормативната уредба на административния договор на законово ниво е въведена възможността посочената финансова рамка, в чиито граници се осъществява изпълнението на медицинските дейности, да бъде предмет на издаваните от НС на НЗОК административни актове, а не само на сключените с изпълнителите административни договори. Следователно след проведените законови изменения, изпълнението на тази финансова рамка става задължително не на основание сключения договор, а по силата на издадения индивидуален административен акт, поради което това решение има пряко (директно) действие в правната сфера на жалбоподателя, а негови адресати, освен РЗОК и управителят на НЗОК, са и съответните изпълнители на медицинска помощ. " (така определение № 1657/09.02.2021 г., по адм. дело № 12296/2021 г. на Върховния административен съд, шесто отделение, и в този смисъл и определение № 14854/01.12.2020 г. по адм. дело № 8288/2020 г. на Върховния административен съд, шесто отделение и определение № 809/21.01.2021 г. по адм. дело № 238/2021 г. на Върховния административен съд, шесто отделение). Или в случая предвид липсата на доказателства по делото, така коментираното Решение да е сведено до знанието на лечебното заведение /както междувпрочем това ясно е разписано като задължение на Директорите на съответната РЗОК с т. II от същото/ и в този смисъл към момента на постановяване на оспорения отказ да е влязло в сила, то считам че като краен резултат изводът на мнозинството на състава на съда за неоснователността на касационната жалба е правилен. Не може да се приеме че е на лице възприетата от касатора липса на абсолютната положителна предпоставка по § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г. Всъщност мнозинството на състава на съда възприе принципната позиция за възможността за осъществяване на т. нар. "косвен съдебен контрол" по смисъла на чл. 17, ал. 2 от ГПК в рамките и на съдебно-административните производства по реда на АПК. От своя страна застъпвам становището, че не е възможно осъществяването на косвен съдебен контрол за законосъобразност по отношение на влязъл в сила индивидуален административен акт в рамките на съдебно-административно производство по обжалване на друг административен акт, в случаите в които правният субект, комуто се противопоставят разпоредените правни последици, е разполагал със самостоятелно право на жалба, което право обаче не е било упражнено в преклузивните за това срокове и административният акт е влязъл в сила по отношение на него. Отделен е и въпросът, че винаги остава открита възможността да предяви и искане за обявяване на нищожност в самостоятелно производство, което съгласно разпоредбата на чл. 149, ал. 5 от АПК не е ограничено със срок Аргументи се черпят и от нормата на самия чл. 17, ал. 2 от ГПК, съгласно който съдът се произнася инцидентно по законосъобразността на административен акт, само когато такъв акт се противопоставя на страна по делото, която не е участник в административното производство по издаването и обжалването му, а случаят не е такъв. Решение № РД-НС-04-50 от 13.05.2020 г., НС на НЗОК по т. I, 35 е издадено спрямо УМБАЛ "Медика Русе"ООД, в рамките на развило се административно производство, инициирано именно от лечебното заведение, разполагащо и със самостоятелно право на жалба качеството му на адресат на този индивидуален административен акт. СЪДИЯ ТАНЯ КОМСАЛОВА: