Решение № 1895 от 15.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10122/2020 г.

Решение № 1895 от 15.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10122/2020 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба на главния директор на Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда"" и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна реда" (УО на ОПОС), представляван от пълномощник, против решение № 160 от 27.05.2020 г., постановено по адм. дело № 604/2018 г. по описа на Административен съд (АС) – Стара Загора, в частта, с която е отменено негово писмо № 08-00-1991/15.11.2016 г. относно определено задължение в размер на 740 012, 81 лв., представляващи неверифицирани разходи на друго основание, в т. ч. и неизразходван аванс по ДБФП в общ размер на 3 550 112, 93 лв. и Министерството на околната среда и водите е осъдено да заплати на община Сопот сумата от 200 лв. разноски по делото. По поддържаните оплаквания за недопустимост и за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон – касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК, е формулирано искане за отмяната му в атакуваната част (касаторът не прави разграничение между хипотезите на чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 2, вр. чл. 222 и чл. 221, ал. 3 АПК) и решаване на спора по същество или връщане преписката на органа, с възстановяване на деловодните разходи за двете съдебни инстанции. Релевирано е възражение за прекомерност на заявените от ответната страна разноски. Касационната инстанция е сезирана и с частна жалба от община Сопот, подадена чрез упълномощен процесуален представител, срещу определение № 227 от 06.07.2020 г. по същото дело, с което е оставено без уважение искането й за изменение на решение № 160 от 27.05.2020 г. в частта за разноските. Отричайки правилността на оспорения съдебен акт, моли за отмяната му и за произнасяне по въпроса за разноските в нейна полза. В качеството й на ответник по касация, общината в депозиран писмен отговор оспорва жалбата на ръководителя на УО като неоснователна. Претендира разноски. С бланкетно изявление в открито съдебно заседание представляващият административния орган пълномощник оспорва частната жалба на община Сопот. Не предявява искане за разноски като ответник по частното оспорване. Заключението на участвалия в производството представител на Върховната административна прокуратура е за потвърждаване на оспорените съдебни актове. Жалбите са процесуално допустими, като подадени в срок и от надлежно легитимирани страни. Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба на ръководителя на УО за неоснователна, по следните съображения: Предмет на съдебен контрол пред първоинстанционния съд е било обективираното в писмо № 08-00-1991/15.11.2016 г. волеизявление на ръководителя на УО на ОПОС, с което на община Сопот – бенефициер на БФП по проект 58111-74-265, е указано да възстанови сумата от 3 599 859, 99 лв., определена в резултат на преизчисляване размера на верифицираните допустими разходи по финансирания с европейски публичен финансов ресурс проект и собствения принос на бенефициера в рамките на допустимите разходи по проекта, както и дължимата до момента на издаване на оспорения акт лихва. В съпроводителното писмо, с което съгласно чл. 152 АПК жалбата на общината е изпратена на съда, ръководителят на УО е уточнил, че посочената в атакувания акт главница на общото задължение е формирана от задължения, чийто източник са наложени финансови корекции, възлизащи на 2 859 847, 18 лв. и от задължения в размер на 740 012, 81 лв. за неверифицирани разходи на друго основание, в т. ч. неизразходван аванс по ДБФП на обща стойност 3 550 112, 93 лв. С оспореното решение съдът е прекратил като недопустимо производството по оспорване на процесното писмо в частта, касаеща сумата от 2 859 847, 18 лв., представляваща наложени на бенефициера финансови корекции с писма на ръководителя на ОПОС изх. № 95-00-924/04.10.2010 г. и 95-00-633/23.06.2010 г. В тази част решението като необжалвано е влязло в сила. В частта досежно сумата от 740 012, 81 лв. с произход - неверифицирани разходи на друго основание, вкл. неизразходван аванс, актът е отменен като незаконосъобразен по съображения за липса на мотиви за постановения резултат. Решението в атакуваната му част е допустимо и правилно. Първостепенният съд е осъществил съдебен контрол по валидно сезиране и при отсъствие на процесуална пречка за развитието на съдебното производство по заявения правен спор в разглежданата част. Несподелима е тезата на касатора за недопустимост на търсената съдебна защита, основана на доводи за просрочие на оспорването, ненадлежно упражнено право на жалба, липса на годен за обжалване административен акт и на воля у община Сопот за уреждане на спорните правоотношения по съдебен ред. Въпросът относно своевременното предявяване на оспорването е разрешен с влязло в сила определение № 11302/22.07.2019 г. по адм. дело № 5899/2019 г. по описа на Върховния административен съд, Седмо отделение, съдържащо еднозначен отговор на новираните в касационната фаза на процеса твърдения за недопустим съдебен контрол. По аргумент от правилото на чл. 235, ал. 2 АПК определението на горната инстанция е окончателно и е задължително за по-долния съд. Видно от мотивите на тричленния състав на ВАС, депозираното от бенефициера възражение изх. № ПР2-7/2 от 24.11.2016 г. (вх. № 08-00-1991/25.11.2016 г.) изрично е квалифицирано като жалба срещу процесното писмо, подадена в рамките на законоустановения срок, съответно удължен в хипотезата на чл. 140, ал. 1 АПК. Макар характерът на атакуваното волеизявление да не е бил предмет на нарочно изследване в цитирания съдебен акт, последният инкорпорира имплицитно в извода за допустимост на оспорването заключение за наличие на подлежащ на обжалване административен акт. Съобразявайки съществуващата обективна връзка на обусловеност между предпоставките за допустимост на съдебното производство по чл. 159, т. 1, т. 4 и т. 5 АПК, преценката за спазване на срока за обжалване и за наличието на правен интерес, извършена от Върховния административен съд, е предпоставена по хипотеза от качеството на акта на административен и признатата от закона възможност за оспорването му по съдебно-административен ред. В допълнение към мотивите на отменителното определение на Върховния административен съд, чието приповтаряне в настоящото решение е безпредметно, касационната инстанция намира за неоснователно припознатото от касатора тъждество между следващите възражение изх. № ПР2-7/2 от 24.11.2016 г. действия на община Сопот по сезиране на други (несъдебни) институции с процесния казус, респ. – липсата на процесуална активност след подаване на възражението, и отсъствието на воля за съдебно решаване на спора. Визираното в касационната жалба извънпроцесуално поведение на адресата на задължението не отрича правото му на съдебна защита. Обстоятелствата дали общината е изисквала от МОСВ информация за изпълнение на задължението по чл. 152, ал. 2 АПК, дали е подавала друга жалба до съд срещу същия акт и дали се е възползвала от правната възможност по чл. 152, ал. 4 АПК, изпращайки копие от възражението до съда, са неотносими към преценката на допустимостта на оспорването. Придвижването на жалбата, окомплектована с преписката, е задължение на органа, чрез когото е подадена, а не на оспорващия. При иницииран от страната съдебен процес посредством възражение изх. № ПР2-7/2 от 24.11.2016 г., потвърдено и доразвито с жалба изх. № С-3518 от 28.08.2018 г., валидно десезиране на съда може да се осъществи само чрез оттегляне или отказ от оспорването по смисъла на чл. 155, ал. 1 АПК, заявени изрично, каквото изявление в случая не е налице. След като предварителен отказ от правото на оспорване е недействителен – чл. 155, ал. 4 АПК, по аргумент на по-силното основание е недопустимо да се презумира мълчалив или изразен чрез конклудентни действия отказ от обжалване. Несъстоятелно е и черпеното от несъответствието на възражение изх. № ПР2-7/2 от 24.11.2016 г. (вх. № 08-00-1991/25.11.2016 г.) с нормативно изискуемото съдържание на жалбата оплакване за ненадлежно сезиране на съда, изключващо съдебния контрол. Липсата на конкретизация пред кой орган, респ. – съд, е заявено обжалването касае редовността на оспорването (чл. 158 АПК), а не неговата допустимост, а доколкото в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК атакуваното писмо не съдържа указание пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва, ръководителят на УО не може да се позовава на порок в жалбата, породен от собственото му неправомерно поведение. Лишено от правна опора е и отричащото качеството на волеизявлението на административен акт становище на касатора. И двете обосноваващи го твърдения относно на естеството на писмото – действия на равнопоставени страни по договорно споразумение и уведомителен характер – са неверни. Противно на представата на ръководителя на УО, правоотношенията по предоставяне на финансова подкрепа чрез безвъзмездна финансова помощ и по финансово управление и контрол, в чийто обхват попадат верифицирането на допустимите разходи, извършването на плащанията, определянето на финансови корекции и възстановяването на неправомерно платени разходи, са административни. Анализът на относимата нормативна уредба (чл. 60 – чл. 64 ЗУСЕСИФ) обуславя заключение, че волеизявлението на ръководителя на УО за верифициране или за неверифициране на разходите, с което приключва проверката (по почин на органа или по искане за плащане), представлява индивидуален административен акт. Такъв е и актът за публично вземане, издаден по реда на чл. 166, ал. 2, вр. с чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК. Изхождайки от съдържанието на процесното писмо, с което е разпоредено възстановяване на получени от община Сопот средства по финансиран от ЕСИФ проект с посочен срок за доброволно изпълнение, същото несъмнено създава задължение за неговия адресат, респ. - притежава белезите на годен за обжалване по съдебен ред администратвен акт. Неоснователно е възражението, че писмото не засяга първично и непосредствено правната сфера на бенефициера, т. к. източници на задълженията, формиращи определената за възстановяване обща сума в частта относно 740 012, 81 лв., били предходни волеизявления на ръководителя на УО, респ. - общината само била информирана за вече известно й задължение, произтичащо от разликата между поисканите и верифицираните суми. Доколкото издаването на акта е мотивирано със служебно приключване на проекта и необходимост от преизчисляване размера на верифицираните допустими разходи и собствения принос на бенефициера в рамките на допустимите разходи по проекта, то сочи на разпоредена правна промяна, рефлектираща неблагоприятно в правната сфера на нейния адресат. Надлежно упражненото в случая право на оспорване, заявено при спазен преклузивен срок, от активно легитимирана страна и срещу подлежащ на съдебен контрол административен акт поражда задължението на съда да реши спора по същество. Ето защо, като се е произнесъл по основателността на жалбата първостепенният съд е постановил допустимо решение в проверяваната му част. Съответна на материалния закон е преценката му за незаконосъобразност на атакувания акт, поради неспазване на установената форма – отменително основание по чл. 146, т. 2 АПК. Спорът пред касационната инстанция се концентрира върху въпроса кореспондира ли съдържанието на атакуваното волеизявление на нормативно дължимото, отрицателният отговор на който предпоставя извод за неговата неправомерност. Според касатора мотивиране на процесния акт не е дължимо с оглед издаването му в хипотезата на обвързана компетентност и предвид уведомителния му характер, съображения за неоснователността на който довод бяха изложени по-горе. Мотивирането на административните актове е задължително условие за тяхната законосъобразност, независимо дали са постановени при условията на оперативна самостоятелност или обвързана компетентност. Обосноваването на волеизявленията на администрацията се дължи във всички случаи, като бидейки задължителен елемент от формата и съдържанието на акта, липсата на мотиви води до отмяната му само на това основание. Наличието на двете изисквания, обуславящи надлежното мотивиране на административния акт – излагането на фактически и на правни основания за издаването му, индивидуализира самото правомощие и като последица – предпоставя предмета на проверката и на доказването в съдебното производство. Спрямо тях се контролира и правилното приложение на материалния закон от страна на административния орган. Извеждането на предполагаемата воля на органа при съдебното оспорване на издадения от него акт, допълнителното му мотивиране на този етап от процеса или пък излагането на заместващи мотиви от съда е недопустимо. Правилен е в този контекст решаващият извод на съда за допуснато нарушение на формата на акта по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, а резултатът от съдебния контрол е съответен на тежестта на констатирания процесуален порок. В противоречие с изискването на чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 АПК в атакуваното писмо не са изложени каквито и да било фактически и правни основания, обуславящи разпоредения правен резултат. Такива не се съдържат и в документи, подготвящи или следващи издаването му. Описаният в процесното писмо механизъм на изчисляване на дължимата от бенефициера сума не е приравним на изискуемата от закона мотивировка. Съдържанието на дължимите мотиви не се изчерпва с обобщеното и схематично посочване на суми и стойности (относно: получени от бенефициера средства по проекта, предявени искания за плащане, разходооправдаващи документи, верифицирани и неверифицирани разходи, възстановен от общината недопустим ДДС, приспаднат изплатен аванс и т. н.), а изисква аналитичен отговор на въпросите кои са източниците на задължението, кои нормативни критерии за допустимост на разходваните средства не са удовлетворени по отношение на отказаната верификация, кои са "другите основания" за неверифициране на разходи, освен неизразходван аванс и каква част от последния не е усвоена. Отсъствието на посочените съществени елементи от съдържанието на волеизявлението, освен че засяга правото на защита на бенефициера, препятства съдебния контрол по съществото на спора, т. к. не става ясно в какво производство, по какъв ред и при какви материалноправни предпоставки се е произнесъл ръководителят на УО. Без съответна фактическа и правна обосновка е невъзможна идентификация на хипотезата, която органът припознава като правопораждаща упражненото правомощие. От съдържанието на акта не може да бъде изведено заключение в рамките на каква процедура е постановен същия - по верифициране на допустимите разходи, по преразглеждане на вече проведена верификация, по възстановяване на неправомерно платени суми или в друга хипотеза. Най-сетне и без колизия с изложеното досежно допустимостта на съдебното производство – липсата на мотиви не позволява точна квалификация на характера на самия акт. Както се посочи по-горе, преодоляването от съда на последиците от неясно изразената воля на административния орган е недопустимо – порокът е изначален и засяга самото съдържание на волеизявлението. Затова допуснатото нарушение от процесуален характер е окачествимо като съществено и обуславящо отмяната на акта само на това основание. Понасянето на отговорността за разноските е последица от изхода на спора, като частичната отмяна на обжалваното писмо предпоставя възложените на издателя му разноски. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба пороци по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК, поради което решението в проверяваната му част следва да бъде оставено в сила. Неоснователна е и частната жалба на община Сопот срещу постановеното по реда на чл. 248 ГПК, вр. чл. 144 АПК определение. Изводът на съда за лишена от основание претенция на жалбоподателя за присъждане на разноските за заплатена държавна такса в производството по адм. дело № 5899/2019 г. по описа на Върховния административен съд, образувано по негова частна жалба против прекратително определение № 361 от 04.12.2018 г. по адм. дело № 604/2018 г. на АС - Стара Загора, е правилен като краен резултат, но по различни от възприетите в атакувания съдебен акт мотиви. Спорът в случая не приключва с отменителния акт на касационната инстанция, а продължава развитието си чрез разглеждането му по същество от съда, комуто делото е върнато за продължаване на съдопроизводствените действия. С оглед проведеното успешно частно оспорване, възстановяване висящността на процеса пред първоинстанционния съд и съобразно изричното правило на чл. 226, ал. 3, вр. чл. 236 АПК – съдът, разрешаващ спора по същество, дължи произнасяне и по разноските за водене на делото във Върховния административен съд. Аргументи в този смисъл се черпят и от т. 4 и т. 5 от ТР 6/06.11.2013 г. по т. д. 6/2012 г. на ОСГТК на ВКС, които макар да касаят въпроса за присъждането на разноски в извънредното производство по молба за отмяна на влязъл в сила съдебен акт и в обезпечителния процес, установеният в тях принцип е важим и към настоящата хипотеза - отговорността за разноски се реализира при постановяване на решение, с което се разглежда спора по същество и съобразно неговия изход. В случая сумата от 170 лв., представляваща внесена по сметка на ВАС държавна такса по частна жалба, не подлежи на присъждане не защото касае разноски, направени в друго производство, както необосновано е счел съдът, а защото не е валидно заявена - пред съответната инстанция, за която разноските са дължими. При липса на манифестирано в производството по частното оспорване пред Върховния административен съд искане в този смисъл, релевирането му за първи път пред административния съд след връщане на делото за продължаване на процеса се явява просрочено. Законосъобразна е преценката на решаващия съд за отсъствие на своевременно депозирани доказателства за заплащане на уговореното адвокатско възнаграждение, платимо по банков път. Подлежат на възмездяване само разноските в производството, чието извършване е надлежно доказано. Условие за присъждането им е те действително да са направени и съответно това обстоятелство да е удостоверено. При договорено заплащане на адвокатския хонорар по банков път, както е в случая, то следва да бъде документално установено със съответните банкови документи, удостоверяващи плащането. Претенцията за разноски следва да бъде заявена най-късно до приключване на съдебното заседание, с което приключва делото пред съответната инстанция (т. 1 и т. 11 от ТР 6/06.11.2013 г. по т. д. 6/2012 г. на ОСГТК на ВКС). Това е и крайният момент, до който могат да се сочат валидно доказателства, а пропускането му отрича основателността на акцесорното искане. Видно от материалите по делото, до приключване на устните състезания в последното заседание пред първоинстанционния съд доказателства за извършен банков превод на уговорената сума за адвокатска защита не са представени, а ангажирането на такива едва с искането за изменение на решението в частта за разноските не може да преодолее резултата от процесуалното бездействие на жалбоподателя в приключилото съдебно производство. Неспазването на преклузивния срок за доказване на деловодните разходи законът санкционира с неблагоприятни за пропусналата го страна процесуални последици, изразяващи се в поемане на тежестта на сторените от нея разноски. Поради това, като е отхвърлил претенцията за възстановяване разноските за адвокатско възнаграждение, съдът е постановил съответен на материалния закон акт. Споделимо е и заключението му за недължимо присъждане на разходите за допълнително възнаграждение на вещото лице над заплатения депозит от 200 лв., по аналогични на гореизложените съображения. Видно от протокола от последното заседание по делото, процесуалният представител на страната обективно е имал познанието за определената от съда за довнасяне сума за назначената съдебна експертиза преди приключване на съдебното дирене и даване на делото ход по същество, но същата не е била своевременно претендирана. Заявяването й с молбата по чл. 248 ГПК е извън крайния срок, чието изтичане преклудира възможността да бъде присъдена. Правилно е отказано и възстановяването на разходите за платени такси за преписи. Съдът е очертал кръга на подлежащите на присъждане разноски, обосновано отричайки това качество на разходите за преписи, чието издаване има по същество характера на услуга, дължимата такса за извършване на която не съставлява държавна такса за образуване на съдебно производство, нито разноски за водене на делото, респ. - не попада в обхвата на отговорността по чл. 143, ал. 1 АПК. Възмездяването на деловодните разноски обема разходите за извършване на предвидените от закона процесуални действия, свързани пряко и непосредствено с предмета на доказване и упражняване правото на защита, в която категория таксите за преписи не попадат. Изложеното мотивира настоящата инстанция да остави в сила атакуваното определение. Крайният изход на спора в касационната му фаза обуславя право на разноски за адвокатска защита в полза на община Сопот в качеството й на ответник по неоснователната жалба на ръководителя на УО. С оглед възражението на касатора за прекомерност на заявения адвокатски хонорар от 28 800 лв. и след преценка на предпоставките по чл. 78, ал. 5 ГПК, съдът намира за основателно искането на насрещната страна за намаляване размера на възнаграждението за адвокатска услуга, дължимо като разноски. Основанието по чл. 78, ал. 5 ГПК се свежда до преценка за съотношението на цената на адвокатската защита и действителната фактическа и правна сложност на делото. Резултатът от тази преценка в случая сочи на несъразмерност на стойността на възнаграждението на предмета и съдържанието на касационната проверка. Спорът пред настоящата инстанция е концентриран върху принципни правни положения и категории. Противоречието в позициите на страните относно допустимостта на съдебното производство намира отговор в задължителното предходно произнасяне на Върховния административен съд - определение № 11302/22.07.2019 г. по адм. дело № 5899/2019 г., а въпросът за мотивирането на административните волеизявления е предмет на тълкувателни актове и на трайна съдебна практика. В този контекст, дължимото разрешение на повдигнатите в касационното производство правни въпроси не се отличава с висока степен на юридическа сложност и специфика. Налице е несъответствие между размера на възнаграждението за адвокат и усилията на защитата при упражняване на процесуалните права, обуславящо редуциране по реда на чл. 78, ал. 5 ГПК на договорения адвокатски хонорар до нормативно дефинирания минимален праг на адвокатските възнаграждения по дела с материален интерес. В тази връзка, съобразявайки стойността на интереса - 740 012, 81 лв., който в случая попада в диапазона от 100 000 лв. до 1 000 000 лв., в полза на община Сопот се дължат разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 9930, 13 лв. (девет хиляди деветстотин и тридесет лева и тринадесет стотинки), определен по формулата: 3530 лв. плюс 1 % за горницата над 100 000 лв., съгласно приложимата към момента на приключване на устните състезания пред ВАС нормативна уредба – чл. 8, ал. 1, т. 5 от Наредба № 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, която сума МОСВ следва да бъде осъдено да заплати. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение