Решение № 10375 от 9.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3106/2013 г.

Решение № 10375 от 9.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3106/2013 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на "Хидропро груп" ООД, със седалище и адрес на управление гр. София срещу заповед № РД 09-122 от 11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката. Жалбоподателят излага съображения за нищожност на оспорената заповед поради липса на предмет, тъй като в същата не е посочен актът, който се отменя. Алтернативно, дружеството твърди, че заповедта е незаконосъобразна, тъй като е немотивирана. Позовава се на Тълкувателно решение № 4/2004 г. на Върховния административен съд, съгласно което липсата на мотиви във всички случаи е основание за отмяна на оспорения административен акт. Изтъква също така, че докладът на дирекция "Главен инспекторат" към Министерския съвет, цитиран в процесната заповед, не е приложен към нея, с него не са запознати заинтересуваните страни, за да изготвят становище по него, както и че същият доклад не е изготвен от компетентен да извърши проверката орган. Твърди се, че дори и да се приеме, че са налице предпоставките за отмяна по реда на възобновяването, то отмененият административен акт вече е изпълнен, като е сключен договор за финансиране. Иска се отмяна на оспорената заповед и да се присъдят направените по делото разноски съгласно приложен списък по чл. 80 от ГПК.

Ответникът - министърът на образованието, младежта и науката, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Гърбовска оспорва жалбата като неоснователна. Заповедта е издадена от компетентен орган и е материално законосъобразна, тъй като в доклада, посочен като основание за издаването й, са посочени съществени закононарушения в конкурсната процедура, които не могат да бъдат санирани и са основание провеждането на процедурата в приоритетните направления "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" да бъде отменено. На основание чл. 78, ал. 5 от ГПК се прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.

Върховният административен съд, седмо отделение, намира, че жалбата е допустима - подадена е от надлежна страна и в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК. Дружеството-жалбоподател е адресат на акта, тъй като е бенефициент по проект № FFNNIPO_12_01652. По делото няма данни за съобщаването на оспорената заповед на жалбоподателя и с оглед липсата на доказателства за надлежно връчване или съобщаване за заповедта, настоящият състав намира, че жалбата е подадена в срок.

За да се произнесе по съществото й, съдът намира за установено следното:

На 29.05.2012 г. управителят на Фонд "Научни изследвания" (ФНИ) е обявил конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетните области" за 2012 г. и е открил конкурсната процедура. На 20.09.2012 г. Изпълнителният съвет на фонд "Научни изследвания" утвърдил съставите на временните научно-експертни комисии по приоритетните направления, утвърдени с Националната стратегия за развитие на научни изследвания (по решението на Народното събрание и Национална стратегия за научни изследвания по чл. 2, ал. 1 ЗННИ), както и временни научно-експертни комисии "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" и "Педагогика" към приоритетна област "Научни изследвания с приложение в педагогическата сфера". Жалбоподателят участвал в конкурса с проект № FFNNIPO_12_01652, който бил допуснат и класиран от временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" заедно с още 32 проекти предложения. С решение по протокол № 11 от 09.11.2012 г. Изпълнителният съвет на фонд "Научни изследвания" определил процесният проект като един от тези, които ще бъдат финансирани - приложение № 7, № 11. От класираните от временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" 33 проекти предложения Изпълнителният съвет определил за финансиране 19 проекта. С доклад № 0409/0022 от 12.11.2012 г. председателят на Изпълнителния съвет на фонд "Научни изследвания" предложил на министъра на образованието, младежта и науката да утвърди проектните предложения, които са класирани за финансиране от Изпълнителния съвет, съгласно приложение I. Под № 76 в приложението фигурира проект № FFNNIPO_12_01652. Министърът на образованието, младежта и науката утвърдил представения му списък.

Със заповед № Р-313 от 19.12.2012 г. министър-председателят на Република България назначил междуведомствена работна група, която да извърши проверка по постъпили сигнали за допуснати нарушения при провеждането на конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетните области" за 2012 г. Резултатите от извършената проверка се съдържат в доклад, който бил предоставен на министър-председателя на Република България с № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. Междуведомствената работна група е констатирала нарушения във връзка с дейността на фонда. Констатирани са също така нарушения във връзка с конкурсната процедура "Финансиране на фундаментални научни и научно-приложни изследвания в приоритетни области" - 2012 г. Констатирани са нарушения и в дейността на ВНЕК "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление". Дадени са и препоръки в общо 21 точки, свързани с подобряване на цялостната дейност на фонда и с процедурите по провеждане на конкурси. Върху доклада е поставена резолюция на министър-председателя без дата, с която е разпоредено "На Министър Игнатов за незабавни действия и доклад, а Вицепремиер Дянков за контрол!".

С процесната заповед № РД 09-122 от 11.02.2013 г., издадена на основание чл. 99, т. 1 от АПК и във връзка с доклад 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на дирекция "Главен инспекторат" към Министерския съвет, поради установени нарушения в работата на ФНИ при провеждане на Националния конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г. довели до незаконосъобразно класиране на научни проекти, министърът на образованието, младежта и науката е отменил утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от фонд "Научни изследвания", предложени от временните научно-експертни комисии по "Педагогика" и по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложението. В приложението са включени всички одобрени от Изпълнителния съвет за финансиране класирани проекти от временни научно-експертни групи "Педагогика" (3 броя) и по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" (19 броя).

При така установените факти, настоящият състав на Върховния административен съд, седмо отделение, намира от правна страна следното:

Жалбата е неоснователна и като такава следва да се отхвърли.

Оспорената заповед е с правно основание чл. 99, т. 1 от АПК, съгласно който влязъл в сила индивидуален административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал, когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му. Производството по възобновяване по реда на Глава Седма от АПК, представлява извънреден способ за контрол върху законосъобразността на административните актове, което е възможно при наличието на лимитативно изброените в чл. 99 от АПК основания, при положение, че е инициирано от компетентните да проведат това производство органи - по-горестоящият административен орган или издателят на акта, по предложение на съответния прокурор или омбудсмана, и по отношение на влязъл в сила индивидуален административен акт, необжалван по съдебен ред. В конкретния казус, правните проблеми се свеждат до установяване предметът на оспорената заповед, дали министърът на образованието, младежта и науката е компетентният по-горестоящ орган по смисъла на чл. 99 от АПК, както и да се осъществи контрол относно преценката на компетентния орган за наличието на основанието по чл. 99, т. 1 от АПК.

Относно предмета на заповедта, следва да се отбележи непрецизната й редакция, като в същата не е посочено изрично кой е отмененият на основание чл. 99, т. 1 от АПК административен акт. Диспозитивът на заповедта гласи: "Отменям: утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от фонд "Научни изследвания", предложени от временните научно-експертни комисии по "Педагогика" и по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложението."

Държавната политика за насърчаване на научните изследвания се осъществява чрез отпускане на целеви финансови средства въз основа на конкурс, проведен при условията и по реда на Закона за насърчаване на научните изследвания - чл. 24 във вр. с чл. 1 от закона. Конкурсът, като всяко производство, е динамичен фактически състав - обявяване, кандидатстване, допускане, оценяване, класиране, за да се стигне до финансирането. Редакцията на Закона за насърчаване на научните изследвания към датата на определяне на спечелилите конкурса проектни предложения предвижда - чл. 28, оценяването и класирането на представените проекти да се извършва съобразно критериите по чл. 25, методиката по чл. 15, ал. 2 и при условията и по реда, определени с Правилника за фонд "Научни изследвания".

Съгласно чл. 29, ал. 2 от ЗННИ временните научно-експертни комисии представят на Изпълнителния съвет резултатите от проведените конкурси и класираните проекти съобразно получените оценки. Съгласно чл. 29, ал. 3 от ЗННИ въз основа на класирането за всеки конкурс, извършено по реда на чл. 28, Изпълнителният съвет с решение определя проектите, които ще бъдат финансирани, и размера на средствата, които им се предоставят. Въз основа на това решение на Изпълнителния съвет управителят на фонда сключва договор, с който се определят условията за финансиране и изпълнение на проекта - ал. 4 на чл. 29 на ЗННИ.

Анализът на законовата регламентация води до извода, че Законът за насърчаване на научните изследвания не съдържа изрична разпоредба, която да оправомощава министъра на образованието, младежта и науката да утвърждава решението на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 от ЗННИ за определяне на проектите, които ще бъдат финансирани. Такова оправомощаване не може да се изведе нито от разпоредбата на чл. 14 от ЗННИ, нито от тази на чл. 28 от ЗННИ.

Член 14 от ЗННИ оправомощава министъра на образованието, младежта и науката, съгласувано с министъра на финансите, да издаде правилник, с който да се регламентира изборът на органите на управление на фонда - изпълнителен съвет, председател на изпълнителния съвет и управител, и осъществяването на дейността на тези органи, т. е. начина на упражняване на правомощията. Член 14 не делегира на министъра на образованието, младежта и науката правомощието да издаде подзаконов акт, с който да определи компетентността на органите на фонда, още по-малко да определи собствената си компетентност и то в противоречие с разпоредбата на чл. 29, ал. 3 от ЗННИ. Такова своеобразно разширително тълкуване на обема на компетентността на министъра да издаде нормативен административен акт по чл. 14 от ЗННИ е недопустимо и видно, в противоречие с изрично изявената воля на законодателя досежно органа, който е компетентен да определя проектите, за които чрез държавния фонд ще се извършва финансиране. С оглед на това разпоредбата на чл. 12, т. 6 от Правилника, редакция към датата на определяне на проектите, която казва, че Изпълнителният съвет определя проектите, които ще получат финансиране, както и размера на средствата за тяхното финансиране, и ги предлага за утвърждаване от министъра в частта, в която предвижда "утвърждаване на министъра" противоречи на чл. 29, ал. 3 от ЗННИ и е въведена без издателя на нормативния административен акт да е имал законова делегация. Поради това и в съответствие с разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове съдът е длъжен да приложи закона.

И от разпоредбата на чл. 28 от ЗННИ не може да се изведе компетентност на министъра да утвърждава решението на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 от ЗННИ, тъй като тази норма препраща към Правилника на фонда единствено в частта досежно условията и реда за оценяването и класирането на представените проекти. Условия и ред за извършване на определена дейност е нещо коренно различно от компетентност за утвърждаване на акта на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 от ЗННИ.

Временните научно-експертни комисии класират участвалите проектни предложения, но тяхното решение за класиране не е самостоятелен правопораждащ юридически факт за финансиране на проекта, което е целта на участие в конкурса. Оценката на проектното предложение от временната научно-експертна комисия и извършеното на нейна основа класиране е оценка и степенуване по относимост и значимост на проекта към целите, заложени в Националната стратегия за развитие на научните изследвания. То е необходима предпоставка, условие sine qua none за обсъждане на възможността за финансиране, но то не е гаранция за задължително финансиране. Следователно решението на временната научно-експертна комисия е елемент от сложния фактически състав, чието осъществяване води до исканото целево финансиране. То е акт, който осигурява крайното решение, но който няма самостоятелно правопораждащо значение за финансирането.

Решението на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 от ЗННИ, т. е. решението, с което съветът определя кои от класираните проекти ще бъдат финансирани, е правопораждащият юридически факт за правото да се сключи договор за финансиране и въз основа на него да се получи желаният финансов ресурс. Това е актът, който прави сложния фактически състав завършен и който поражда права или засяга законни интереси, породени от участието в конкурса. С оглед изложеното по-горе, съдът счита, че министърът е отменил решението на Изпълнителния съвет за финансиране на класирани проектни предложения - решението по чл. 29, ал. 3 от ЗННИ, обективирано в приложение 8 на протокол № 11 от 09.11.2012 г.

Така установеният предмет на оспорената заповед налага да се установи министърът на образованието, младежта и науката явява ли се горестоящ административен орган на Изпълнителния съвет и подлежи ли това решение на Изпълнителния съвет на оспорване по административен ред.

Съгласно чл. 13, ал. 1 и ал. 2 от Закона за насърчаване на научните изследвания - редакция към момента на издаване на заповедта, се създава фонд "Научни изследвания" като юридическо лице със седалище София с цел да подкрепя проекти и дейности за насърчаване на научните изследвания съобразени с Националната стратегия за научни изследвания, приета с решение на Народното събрание от 28.07.2011 г., обн., ДВ, бр. 62 от 12.08.2011 г. Администрацията на Министерството на образованието, младежта и науката (МОМН) по чл. 2, ал. 2 от Правилника на ФНИ (редакция 16.04.2010 г.) обслужва дейността на фонда като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити. Съгласно чл. 13, ал. 5 от ЗННИ "министърът на образованието, младежта и науката осъществява контрол на дейността на фонда". С чл. 5, т. 16 от Устройствения правилник на МОМН министърът има правомощие да контролира дейността на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. Административният контрол може да се извършва с всички позволени от закона и естеството на службата средства по инициатива на контролиращия орган, по жалби или сигнали. Законът не уточнява обема и съдържанието на контрола от страна министъра спрямо второстепенен разпоредител с бюджетни средства какъвто е ФНИ, поради което настоящият съдебен състав приема, че контролът по чл. 13, ал. 5 от ЗННИ и чл. 5, т. 16 от Устройствения правилник включва и правомощие за контрол за законосъобразност върху административни актове на органите за управление на фонда.

Компетентността на непосредствено по-горестоящия административен орган в производството по чл. 99 от АПК е обвързана и със срока по чл. 102, ал. 1 от АПК, в който има правомощието да възобнови административното производство. Той е тримесечен и тече от датата на влизане на административния акт в сила. В случая с протокол № 11 от 9.11.2012 г. на Изпълнителния съвет на ФНИ са одобрени проектни предложения от всички направления, оформени в списък като Приложение № 8 и са утвърдени от министъра (няма дата за утвърждаването). Решението е обявено на страницата на министерството на 13.11.2012 г. Няма данни за момента на връчване на протоколно решение № 11/9.11.2012 г. на жалбоподателите, но на 26.11.12 г. между тях и ФНИ е сключен договор. Следователно трябва да се приеме, че най-късно към този момент на жалбоподателите им е било известно съдържанието на решението на Изпълнителния съвет. Дори да се приеме по-ранната дата 13.11.2012 г. за момент на уведомяване, към 11.02.2013 г., на която е издадена заповед № РД-09-122 на министъра на образованието, младежта и науката, 3-месечният срок не е изтекъл.

За да е законосъобразен актът на горестоящия орган по смисъла на чл. 99 от АПК, е необходимо да е налице някоя от лимитативно изброените в цитираната разпоредба на АПК предпоставки. Тъй като е извънредно средство за контрол, чрез което се преодолява формалната законна сила на административния акт законодателят е изброил лимитативно предпоставките, при наличието на които е допустима отмяната на влязъл в сила административен акт. Изключителният характер на производството не допуска предпоставките да бъдат тълкувани разширително.

Органът в оспорената заповед се позовал на чл. 99, т. 1 от АПК. Нормата допуска възобновяване на производството и отмяна на влязъл в сила административен акт, когато се установи, че съществено е нарушено някое от изискванията за неговата законосъобразност. Това означава, че което и изискване по чл. 146 от АПК да бъде нарушено съществено е налице основание за отмяна на акта. Два са релевантните за наличието на предпоставката по т. 1 въпроса - кой може да установи нарушението и установеното нарушение ли е на изискванията за законосъобразност съобразно чл. 99, т. 1 от АПК.

Релевантно за законосъобразността на оспорената заповед е какво е установила междуведомствената работна група досежно проект № FFNNIPO_12_01652, защото с позоваването на нейния доклад министърът инкорпорирал установените от групата факти и обстоятелства и ги направил фактически основания за издаване на заповедта си. Следва да се отбележи, че процесният проект е един от деветнадесетте такива, които са оценени и класирани от временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", които Изпълнителният съвет е одобрил за финансиране.

В доклада на междуведомствената работна група изрично е посочено, че тази временна научно-експертна група е създадена в нарушение на чл. 19, ал. 2 от Правилника на фонда. Нормата на чл. 19, ал. 2 от Правилника сочи, че временните научно-експертни комисии се създават по съответните приоритетни научни направления на обявените конкурси. Тази норма следва да бъде разгледана в контекста на останалите разпоредби на правилника и на Закона за насърчаване на научните изследвания. Член 2, ал. 1 от ЗННИ сочи, че научноизследователската дейност се насърчава при условията и по реда на този закон и в съответствие с Националната стратегия за научни изследвания. Следователно акта, който определя съдържанието на насърчаването е Националната стратегия. Това е документът, който определя какво се насърчава, а законът определя условията и реда, при които това насърчаване се извършва. Съгласно чл. 13, ал. 2, т. 1 от ЗННИ фонд "Научни изследвания" има за цел да подкрепя проекти и дейности за насърчаване на научните изследвания, които са съобразени с Националната стратегия за научни изследвания. А чл. 4 от Правилника определя, че насърчаването на научните изследвания се осъществява по приоритети и направления, определени в Националната стратегия за развитие на научната дейност. "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" не е нито приоритет, нито направление, определено в Националната стратегия. Приоритетните направления на Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г., приета с решение на Народното събрание от 28.07.2011 г., обн., ДВ, бр. 62 от 12.08.2011 г., са:

1. Енергия, енергийна ефективност, транспорт. Развитие на зелени и екотехнологии,

1. Здраве и качество на живота, биотехнологии и екологично чисти храни,

1. Нови материали и технологии,

1. Културно историческо наследство,

1. Информационни и комуникационни технологии.

Допълнителните приоритети "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", посочени в Насоките за кандидатстване, утвърдени от министъра на образованието, младежта и науката са включени в противоречие на Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г., което изрично е посочено като констатация в доклада.

Националната стратегия допуща наред с утвърдените приоритети разработването на тематични програми, които ще покриват секторни приоритети, както и/или ще бъдат отговор на форсмажорни обстоятелства, бедствия и пандемии. Законодателят не е определил кой определя/утвърждава тематичните програми, които покриват секторни политики, както и тези, които са отговор на форсмажорни обстоятелства, бедствия и пандемии. В чл. 12, т. 1 от Правилника на фонда е посочено, че Изпълнителният съвет провежда чрез дейността на фонда политика за развитие на научните изследвания в съответствие с Националната стратегия. Т. е. това не е дейност по формиране на политика, а както изрично е посочено и както следва от чл. 13, ал. 2 от ЗННИ във вр. с чл. 3 и 4 от Правилника дейност по подкрепа на политиката.

Следователно нито в закона, нито в правилника на фонда, съществува правна норма, която да оправомощава Изпълнителния съвет да определя предмет, различен от този, визиран в Националната стратегия, за финансиране чрез конкурс. В случая Изпълнителният съвет е взел точно това управленско решение - определил направления, които са различни от определените в Стратегията - мултидисциплинарното и педагогическата сфера. По този начин той незаконосъобразно е разширил предмета на конкурса и с това опорочил целия конкурс досежно двете допълнително определени приоритетни направления. Тази незаконосъобразност на решението на Изпълнителния съвет е съществена, тъй като води до промяна на съдържанието на политиката по насърчаване на научните изследвания.

Наред с изложеното, законосъобразно е отменено класирането на проектното предложение на настоящия жалбоподател с оглед констатацията в доклада на дирекция "Главен инспекторат" към Министерски съвет, че същото е допуснато, оценено и финансирано в нарушение на чл. 30 - чл. 42 от Раздел 7 - Помощ за научноизследователска и развойна дейност и иновации от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Европейската комисия от 06.08.2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар. "Хидропро груп" ООД не представлява "научноизследователска организация" по смисъла на чл. 30, § 1 от Регламент (ЕО) 800/2008, който гласи, че това е институция като университет или научноизследователски институт, независимо от правния й статут или начина на финансиране, чиято основна цел е да осъществява фундаментални научни изследвания, индустриални научни изследвания или експериментално развитие и да разпространява резултатите от тях посредством преподавателска работа, публикуване или трансфер на технологии. Видно от УАС на търговското дружество, същото извършва всяка незабранена от закона търговска дейност, включително и научно-изследователска дейност и фундаментални и приложни изследвания, поради което същото незаконосъобразно е било допуснато до по-нататъшно участие.

Видно от изложеното, налице е предвиденото в т. 1 на чл. 99 от АПК съществено нарушение на изискването за съответствие на индивидуалния административен акт с материалноправните разпоредби на закона. В хода на административното производство органът не е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което да е основание за отмяна. Вярно е, че органът не е информирал жалбоподателя за започналото административно производство по реда на чл. 99 от АПК. Но първо, жалбоподателят няма качеството на трето добросъвестно лице, което е придобило права от акта, който органът отменя. Жалбоподателят е пряк адресат на акт. И второ, вярно е, че когато установи основателност на основанието за възобновяване органът процедира по реда на глава пета от Административнопроцесуалния кодекс, което означава и спазване на процедурата по чл. 26, ал. 1 от АПК. Формално погледнато неуведомяването на жалбоподателя е нарушение на административнопроизводствените правила, но въпросът е могло ли е то да повлияе на съдържанието на акта. С оглед на характера на нарушението жалбоподателят не би могъл, дори и да е бил уведомен, да допринесе за попълване на административното производство с доказателства, които да са от значение за предмета на производството, какъвто е смисълът на неговото уведомяване. Следователно, макар и да е налице нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, то в конкретния случай не е съществено, поради което не може да бъде самостоятелно основание за отмяна на заповед № РД-09-122.

Видно от изложеното релевираните от жалбоподателя отменителни основания са неоснователни. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби. И макар диспозитивът й да не е прецизен в степента, в която един акт на министър и то с такива значими правни последици би следвало да бъде, то волята на органа е ясна, ясни са и фактическите и правни основания за нейното формиране. Поради изложеното съдът следва да отхвърли като неоснователна жалбата на "Хидропро груп" ООД.

С оглед на изхода от спора, съдът следва да остави без уважение искането на жалбоподателя за присъждане на направените по делото разноски.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, седмо отделение