Решение № 7921 от 21.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11515/2016 г.

Решение № 7921 от 21.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11515/2016 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване, подадено от А. Г. Ч. срещу писмо № БНБ-78002/23.08.2016 г. на подуправителя, ръководещ управление "Банков надзор" на Българска народна банка (БНБ). Жалбоподателят твърди, че оспореното решение на подуправителя на БНБ, съдържащо се в атакуваното писмо, е постановено в нарушение на материалния закон, изискването за форма и целта на закона, както и на административно производствените правила. Иска да бъде отменено оспореното писмо и да бъде признато правото му на достъп до исканата информация. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията си излага в жалбата, писмена защита и пледоария по същество на спора. Не претендира разноски. Ответникът - подуправителят на Българска народна банка (БНБ) изразява становище за недопустимост и евентуално за неоснователност на жалбата по подробни съображения, изложени в писмени бележки и пледоария по същество на спора. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: По делото няма спор относно осъществените факти, които са установени с приети неоспорени писмени доказателства, от които съдът приема за установено следното от фактическа страна: Със заявление вх. № БНБ-76043/15.08.2016 г. А. Г. Ч. е поискал от управителя на БНБ да му бъде предоставен достъп до доклад от надзорна инспекция за ПИБ АД, изготвен на основание Заповед № РД-22-0301/16.02.2012 г. и доклад за ПИБ АД с номер 77189/19.08.2015 г. С. З. № БНБ-75108/11.08.2015 г. управителят на БНБ е наредил заявленията за достъп до обществена информация да се насочват за разглеждане към съответния ресорен ръководител (управител, подуправител, главен секретар), в чийто компетенции попада исканата обществена информация. С писмо изх. № БНБ-78002/23.08.2016 г. е отказано да бъде предоставен достъп до за отказ да бъде предоставена информацията, съдържаща се в доклад от надзорна инспекция за "Първа инвестиционна банка"АД, изготвен на основание Заповед № РД-0301/16.02.2012 г. и доклад от надзорна инспекция в тази банка с № БНБ-77189/19.08.2015 г. В писмото е посочено, че надзорните доклади, които БНБ изготвя за целите на банковия надзор по Закона за кредитните институции (ЗКИ), нямат обществен характер и не са свързани с обществения живот на страната, съдържат данни и информация за лице (банка), което не е задължен субект по Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Допълнително се посочва, че информацията е защитена като професионална тайна на основание чл. 63, ал. 1 от ЗКИ и може да бъде предоставяна единствено по реда и при условията на чл. 64 от ЗКИ, поради което достъпът до нея по реда на ЗДОИ е изключен. Изрично се посочва, че в надзорните доклади на БНБ се съдържа и информация, която съставлява банкова тайна по чл. 62 от ЗКИ, което също изключва достъпът до нея по реда на ЗДОИ. Тези съображения са обосновани с приложението на чл. 4, ал. 1 от ЗДОИ. Отделно подуправителят на БНБ се е позовал и на разпоредбата на чл. 7, ал. 1 от ЗДОИ и чл. 37, ал. 1, т. 1 от ЗДОИ във връзка с чл. 62 и чл. 63 от ЗКИ, за да обоснове още едно основание за постановения от него отказ. При така установена фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи: Въпросът относно допустимостта на оспорването е разрешен с определение № 872/23.01.2017 г., постановено по адм. д. 13741/2016 г. по описа на Върховния административен съд, петчленен състав, което е задължително за настоящият съдебен състав. Независимо от това допълнително за пълнота на изложението и като обсъждане на доводите на ответната страна относно допустимостта на жалбата, трябва да бъдат изложени и следните съображения относно допустимостта на оспорването: Неоснователно е основното възражение на подуправителя на БНБ относно неприложимост на ЗДОИ, която да обуславя и недопустимост на съдебното оспорване на писмо изх. № БНБ-78002/23.08.2016 г. за отказ да бъде предоставена информацията, съдържаща се в доклад от надзорна инспекция за "Първа инвестиционна банка"АД ("ПИБ"АД), изготвен на основание Заповед № РД-0301/16.02.2012 г. и доклад от надзорна инспекция в тази банка с № БНБ-77189/19.08.2015 г., защото не съществува задължение за предоставяне на исканата от информация, която няма характер на обществена и се отнася за лице ("ПИБ"АД), което не е задължен субект по чл. 3 от ЗДОИ. Съгласно чл. 41 от Конституцията на Р. Б. всеки има право да търси, получава и разпространява информация. Осъществяването на това право не може да бъде насочено срещу правата и доброто име на другите граждани, както и срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала. Гражданите имат право на информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес, ако информацията не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права. Според дефиницията, съдържаща се в чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ, обществена информация по смисъла на този закон е всяка информация, свързана с обществения живот в Р. Б. и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. Чл. 3 от ЗДОИ е озаглавен "задължени субекти", но използвана законодателна техника, която ги определя като органи и лица, които създават или съхраняват обществена информация. В случая е безспорно, че заявлението за достъп е адресирано до държавен орган (управителя на БНБ) и информацията, която се искан е свързана с обществения живот в Р. Б. (надзора на банковия сектор). Също така еднозначно трябва да се приеме, че от търсената информация е възможно да се направят изводи относно развитието на определени обществени отношения, които подлежат на държавна регулация, а именно осъществявания от БНБ надзор на банките. Въз основа на търсената информация е възможно да бъде съставено мнение относно работата на този държавен орган (БНБ), но и на дейността на друг субект ("ПИБ"АД). В този смисъл неоснователен е доводът, че от правно значение за определяне на вида на исканата информация е дали "ПИБ"АД носи белезите на субект по чл. 3 от ЗДОИ, респективно по § 1, т. 4 от допълнителните разпоредби на ЗДОИ. В случая от описанието на информацията е възможно да се направи извод, че тя действително се отнася до "ПИБ"АД, но е съставена въз основа на акт на задължен по чл. 3 от ЗДОИ субект, съхранява се от него и от нея е възможно да се състави мнение относно начина на изпълнение на вменени му със закон функции. Отделен е въпросът доколко само от съдържанието на докладите на надзорна инспекция обективно е възможно да се състави собствено мнение за цялостната работа на БНБ или в частност на банковия надзор, но не е възможно изцяло да се отрече съществуването на такава възможност като елемент от характеристиките на една информация като обществена. Поставянето в закона на условието "възможност на гражданите да си съставят собствено мнение" е израз на желанието на законодателят да разшири максимално приложното поле на закона и по този начин го отграничи от понятието "законен/правен интерес" по смисъла на АПК. Няма спор в научната теория и съдебната практика, че за подаване на искане за достъп до обществена информация не се изисква наличие на правен интерес, какъвто се следва да бъде установен за иницииране на всяко друго административно и съдебно производство. Обосноваването на пряк и личен правен интерес за достъп до търсената информация не е задължителен елемент на заявлението по чл. 25, ал. 1, т. 2 от ЗДОИ. В случая заявлението за достъп до обществена информация съдържа всички необходими реквизити по чл. 25 от ЗДОИ и очевидно е възприето като такова от неговия адресат, защото е издадено оспореното писмо в сроковете по ЗДОИ. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не е необходимо да се събират доказателства и да се установява дали "ПИБ"АД може да бъде определена като субект по чл. 3 от ЗДОИ и § 1, т. 4 от допълнителните разпоредби на ЗДОИ, а обстоятелството, че исканата информация има отношение и към този правен субект обуславя само евентуалната приложимост на чл. 31 от ЗДОИ. Установяването, че "ПИБ"АД не е задължен субект по ЗДОИ не би изключило прилагането на ЗДОИ по отношение на настоящия спор с предмет оспорване на отказ на подуправителя на БНБ да предостави поискана от БНБ информация. Неоснователно е и другото възражение за неприложимост на ЗДОИ на основание чл. 4, ал. 1 от закона. Настоящият съдебен състав не споделя извода, че в съществуването на специален ред по чл. 64 от ЗКИ изключва приложението на ЗДОИ. Действително в обратния смисъл е налице съдебна практика, която е цитирана и в писмените бележки на ответната страна, но анализът на правната уредба, включително от гледна точна на принципите, регулиращи обществените отношения в областта на достъпа до информация и правилата на логическото мислене, не подкрепя подобен извод. Необходимо е да се посочи, че и в цитираната съдебна практика, независимо, че се мотивира неприложимост на ЗДОИ, оспорваният са разгледани по същество и са постановени съдебни решения по спора, а не са прекратени производствата поради недопустимост. Съгласно чл. 4, ал. 1 от ЗДОИ всеки гражданин на Р. Б. има право на достъп до обществена информация при условията и по реда, определени в този закон, освен ако в друг закон е предвиден специален ред за търсене, получаване и разпространяване на такава информация. Според чл. 7, ал. 1 от ЗДОИ не се допускат ограничения на правото на достъп до обществена информация и на повторно използване на информация от обществения сектор, освен когато тя е класифицирана информация или друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон. Разпоредбата на чл. 63 от ЗКИ определя, че професионална тайна е информацията, която БНБ придобива или създава за целите на банковия надзор или във връзка с него. Професионалната тайна не представлява служебна тайна по смисъла на Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ). Членовете на управителния съвет, служителите, външните одитори, експертите и другите лица, работещи за БНБ, са длъжни да пазят професионалната тайна, включително след прекратяване на отношенията им с БНБ. Тези лица могат да използват информацията, представляваща професионална тайна, единствено за целите и при изпълнение на служебните си задължения. Тази информация не може да се разгласява или предоставя на други лица или органи освен посочените в чл. 64 от ЗКИ. Следователно по смисъла на чл. 7 от ЗДОИ достъпът на граждани до информацията, която БНБ придобива или създава за целите на банковия надзор е допустимо да бъде ограничаван, защото тя представлява защитена професионална тайна по силата на закон (ЗКИ). Но не е възможно да бъде споделено становището, че за достъпът на граждани до информация, представляваща професионалната тайна, е налице специален ред, предвиден в закон, който изключва приложението на ЗДОИ на основания чл. 4, ал. 1 от ЗДОИ, защото процедурата по чл. 64 от ЗКИ е за предоставяне на тази информация и е възможно да бъде инициирана само от ограничен кръг субекти при упражняване на служебни функции в конкретно изброени хипотези, което изключва изцяло възможността на гражданите да я започнат сами т. е. тя не е приложим за тях специален ред. Тази процедура е установена за преодоляване на защитата на информацията спрямо определен кръг длъжностни лица, а по отношение на всички останали тя представлява тайна и достъпът до нея е допустимо да бъде ограничаван на основание чл. 7, ал. 1 от ЗДОИ, защото за тях не е налице специален ред за достъп, а е предвидено законно основание за ограничаване на правото на достъп - чл. 37, ал. 1, т. 1 от ЗДОИ. Процедурата по чл. 64 от ЗКИ се прилага само за посочените в разпоредбата органи, които могат да я инициират, но не и за всички останали правни субекти. Това тълкуване е в синхрон с установената съдебна практика по приложението на ЗДОИ във връзка с други специални закони, установяващи друг ред за разкриване/предоставяне на информация, представляваща тайна и държи сметка за основните принципи при осъществяване правото на достъп до обществена информация: откритост, достоверност и пълнота на информацията; осигуряване на еднакви условия за достъп до обществена информация; осигуряване на законност при търсенето и получаването на обществена информация; защита на правото на информация; гарантиране на сигурността на обществото и държавата. Обратното тълкуване би довело до логически абсурд: изключване на общите правила, поради наличие на специален ред, който във всички случаи обаче води до недопустимост на искането за достъп до информация поради липса на активна легитимация на заявителя и ограничаване на съдебния контрол по същество на правилността на преценката на задължения субект относно наличието/липсата на защитена от закон тайна. В съдебната практика не липсват примери за незаконосъобразно позоваване на защитена от закон тайна по отношение на информация, която не попада под такава закрила (Решение № 3390/21.03.2017 г., постановено по адм. д. 4602/2016 г. по описа на Върховния административен съд.) Същите съображения са относими и към тази част от исканата информация, за която се твърди, че освен професионална представлява и банкова тайна. За допълнителна яснота относно действителния смисъл на чл. 4, ал. 1 от ЗДОИ е необходимо да се посочи, че под "специален ред" трябва да се разбира такава процедура, която е възможно да бъде инициирана от лицето, търсещо информацията и да е възможно по този ред да му бъде предоставен достъп ако са налице всички останали предпоставки. Такъв специален ред е установен в АПК според чл. 12, ал. 2, предл. 2 от АПК и в Г. Т. от Правилника за администрацията на съдилищата, както и може да бъде намерен в специални закони като Закон за устройство на територията, Закон за кадастъра и имотния регистър, Закона за търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел и др. Допълнителни аргументи в подкрепа на изложените от настоящия съдебен състав съображения се съдържат и в съдебни решения и на други съдебни състави на Върховния административен съд. (Решение № 2045/16.02.2010 г., постановено по адм. д. 9995/2009 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение). По изложените съображения, които са в допълнение към мотивите на петчленния състав на Върховния административен съд, настоящият съдебен състав приема оспорването за допустимо, а разгледано по същество е и основателно, защото: Съгласно утвърдената съдебна практика по приложение на ЗДОИ в този закон се регламентира достъпа до информация, а не достъпа до документи (носителите на информация). При описанието на информацията, до която се иска достъп, заявителят може да посочи индивидуализиращите белези на документите, в които тази информация се съдържа, но това не е задължителен елемент на заявлението по чл. 25, ал. 1, т. 2 от ЗДОИ, както и обратното: използването на пълна индивидуализация на информационния носител не променя смисъла на искането, когато е ясно, че се иска достъп до обществена информация, а не извършване на административна услуга или издаване на документ (копие на документ). В случая заявлението за достъп до обществена информация съдържа всички необходими реквизити по чл. 25 от ЗДОИ и очевидно е възприето като такова от подуправителя, ръководещ управление "Банков надзор", който се е произнесъл по него с изричен акт, независимо, че част от съображенията в писмото са за неприложимост на ЗДОИ. В оспореното писмо са изложени принципни мотиви, според които ЗДОИ не е приложим, но едновременно с това е извършено позоваване на "професионална тайна", за да се обоснове постановения отказ за достъп до исканата информация. На практика с това писмо се отказва предоставянето на достъп до информацията, защото е защитена от професионална тайната, а не се оставя без разглеждане заявлението като недопустимо, поради което подлежи на съдебен контрол като акт по същество. Писмото е подписано лично от подуправителя, ръководещ управление "Банков надзор" на БНБ, който е надлежно упълномощен от управителят на БНБ да отговаря на заявления за достъп до обществена информация, която се отнася до ръководеното от него направление "Банков надзор". В случая исканата информация се съдържа в доклади, изготвени при осъществяване на надзор върху банка, поради което на основание чл. 20, ал. 3 от Закона за Българска народна банка (ЗБНБ) и Заповед № БНБ-75108/11.08.2015 г. управителят на БНБ подуправителят на БНБ, ръководещ управление "Банков надзор", е оправомощено по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗДОИ лице, а издаденото от него писмо, предмет на оспорване в настоящото производство, се явява действителен административен акт и не е налице основание за оспорване по чл. 146, т. 1 от АПК. По изложените съображения съдът приема, че оспореното писмо е действителен индивидуален административен акт, издаден от оправомощено лице по реда на ЗДОИ като на основание чл. 168 от АПК и конкретните оспорвания на жалбоподателя следва да бъде извършена и проверка относно спазването на материалния закон, изискването за форма на акта, спазване на административнопроизводствените правила и целта на закона. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира, че оспореното писмо № БНБ-78002/23.08.2016 г. на подуправителя, ръководещ управление "Банков надзор" на Българска народна банка противоречи на материалния закон и целта на закона. От събраните по делото доказателства не се установява наличието на защитена от закон тайна по отношение на цялото съдържание на двата поискани документа. Подуправителят на БНБ не е разгледал възможността по чл. 7, ал. 2 от ЗДОИ за предоставяне на частичен достъп до исканата информация, независимо от изричното волеизявление в този смисъл, което се съдържа в заявлението на А. Ч. При издаване на оспореното писмо не е съобразено и обстоятелството, че от създаване на исканата информация са минали повече от три години и ограничаването на достъпа до нея не кореспондира с установената в закона цел, а именно ограничаване на правото на достъп до обществена информация само по изключение. По делото липсват доказателства, че са налице предвидени в закона изключения от правото на достъп до обществена информация, установено като принцип в чл. 41 от Конституцията на Р. Б. По изложените съображения оспореното писмо № БНБ-78002/23.08.2016 г. на подуправителя, ръководещ управление "Банков надзор" на Българска народна банка следва да бъде отменено, а делото да бъде изпратено като преписка на БНБ за ново произнасяне при спазване на закона, съобразно тълкуването му настоящото съдебно решение. По водене на делото А. Ч. е направил разноски, но не ги претендира, поради което с оглед изхода на спора, разноски не следва да бъдат определяни.