Решение № 1447 от 4.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6948/2018 г.

Решение № 1447 от 4.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6948/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури, гр. Б., ул. "К. А.. Б." №... срещу Решение № 605 от 21.03.2018 г. на Административен съд, гр. В., постановено по административно дело № 2564/2017 г.

С обжалваното решение съдът отменя акт за определяне на финансова корекция, обективиран в покана за доброволно изпълнение рег. № 2600-13945 от 10.08.2017 г., с който на "Б. С. Ш." ООД е определена финансова корекция в размер на 51 784,55 лв. и връща преписката на органа за ново произнасяне.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – изпълнителният директор на Изпълнителна агенция за рибарство и аквакултури, счита обжалваното решение за "неправилно и незаконосъобразно". Не сочи конкретно правно основание в съответствие с чл. 209 АПК.

Доводите, които излага в подкрепа на твърдяните пороци "неправилност и незаконосъобразност" са фактически в подкрепа на пороците недопустимост на съдебното решение – отменително основание по чл. 209, т. 2 АПК, и при условията на алтернативност – за неговата неправилност, поради нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК.

Касаторът счита, че жалбата срещу оспорения акт е недопустима. Излага подробно релевантната нормативна уредба като сочи, че приложими са Регламент (ЕО) № 1198/2006 на Съвета от 27 юли 2006 година за Европейския фонд за рибарство (Регламент № 1198/2006) и Законът за финансово управление и контрол в публичния сектор, а Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове е неприложим по отношение на издаваните от него актове в рамките на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007 – 2013 г.

Излага подробно фактите по делото и развива обстойно теза за равнопоставения характер на правоотношенията между него и "Б. С. Ш." ООД. Прави анализ на характера на решението по чл. 14 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Наредбата) и сочи, че този акт не може да засяга права на дружеството като е недопустимо Решение №РД-355 от 09.08.2017 г. да се приема за властническо волеизявление. Липсата на годен за обжалване акт счита за абсолютна процесуална пречка за допустимост на съдебното производство.

Алтернативно сочи, че с Решение №РД-355 е установена нередност, по смисъла на член 56 от Регламент № 1198/2006 и чл. 40, ал. 1 от Наредба № 6 от 03.05.2012 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 2. 1. "Производствени инвестиции в аквакултурата" по Приоритетна ос № 2 "Аквакултура, риболов във вътрешни водоеми, преработка и маркетинг на продукти от риболов и аквакултури" от Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" на Р. Б., финансирана от Европейския фонд за рибарство за програмен период 2007 – 2013 г. (Наредба № 6). Излага факти относно размера на финансовото изражение на нередността и описва подробно процедурите по регистриране на сигнал и по събиране на вземанията. Сочи, че вземането е частно държавно и се събира по реда на чл. 3, ал. 7, т. 6 от Закона за националната агенция за приходите (ЗНАП) и Гражданския процесуален кодекс (ГПК).

Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от юрисконсулт М. Михнева.

1. Ответникът по касационната жалба – "Б. С. Ш." ООД, счита същата за неоснователна.

Излага подробно доводи за допустимостта на съдебното производство, в т. ч. и се позовава на влязлото в сила Определение № 1368 от 30.01.2018 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 12170/2017 г.

Прави анализ на процесуалните предпоставки за подсъдност на спора пред административния съд като се позовава на съдебна практика на Върховния касационен и на Върховния административен съд.

По съществото на спора сочи, че съдът правилно е приложил чл. 168, ал. 1 АПК като е направил обоснован извод за допуснато от органа съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в т. ч. и на чл. 73, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. М. Петков, Адвокатска колегия, гр. В.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно е приел нарушение на чл. 72, ал. 2 и 3 ЗУСЕСИФ. Дори и да се приеме възражението на касатора, че в случая не е налице производство по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, а по Наредбата, то са налице аналогични нарушения. Касаторът твърди, че прилагането на финансова корекция не е административен акт, но решението за налагането й може да се оспорва по реда на Административнопроцесуалния кодекс с оглед на чл. 73, ал. 4 ЗУСЕСИФ.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. На 30.01.2012 г. между Управляващия орган на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" и "Б. С. Ш." ООД е сключен Договор № 51 за безвъзмездна финансова помощ по проект "Модернизация, разширение и повишаване на производствените мощности на ферма за морски аквакултури – черноморски миди" в размер на 821 303, 07 лв., представляващи 60% от одобрената инвестиция, от които 75%, в размер на 615 977, 30 лв., от Европейския съюз и 25%, в размер на 205 325177 лв., от държавния бюджет. Срокът на изпълнение на договора е 30.10.2012 г.

1. В периода 22.10.2012 г. – 05.11.2013 г. са подписани пет анекса към Договор № 51 като срокът на изпълнение на договора е удължен до 30.11.2013 г.

1. На 04.08.2017 г. в Управляващия орган на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" е постъпил сигнал за нередност по Договор № 51 – неизпълнение на производствената програма за 2016 г.

1. На 09.08.2017 г. с Решение № РД-355, издадено на основание член 70, параграф 1, буква б) изречение първо и член 96, параграф 1 и 2 от Регламент № 1198/2006 и чл. 14, ал. 1 от Наредбата изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури регистрира нередност, изразяваща се в 70, 88% неизпълнение на производствената програма заложена в таблица 4 на инвестиционно намерение, вх. №ЕФР-08-13 от 02.09.2011 г., неразделна част от Договор № 51; нарушение на член 56 от Регламент № 1198/2006, чл. 40, ал. 1 и чл. 41 от Наредба № 6, чл. 14, ал. 1, чл. 35 и 36 от Договор № 51 и в съответствие с чл. 5, ал. 2, 3, 4 и 5 от Процедура за събиране на вземанията на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури във връзка с възстановяване на недължимо платени и/или надплатени суми в резултат на администриране на нередност с финансово изражение или в резултат на неизпълнение на нормативно установени или договорни задължения на проекти, финансирани по Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007 -2013 г.; сума на нередността 51 784, 55 лв. – 9% върху изплатената и сертифицирана субсидия от 575 383, 94 лв.

1. На 10.08.2017 г. изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури издава покана за доброволно изпълнение на "Б. С. Ш." ООД за сумата от 51 784, 55 лв., рег. № 2600-13945.

1. На 21.08.2017 г. Решение №РД-355 и поканата за доброволно изпълнение са връчени на "Б. С. Ш." ООД.

1. На 01.09.2017 г. "Б. С. Ш." ООД подава жалба срещу Решение №РД-355 и поканата за доброволно изпълнение до Административен съд, гр. В..

1. На 19.09.2017 г., с Определение № 2516, постановено по административно дело № 2564/2017 г., Административен съд, гр. В., оставя без разглеждане жалбата на "Б. С. Ш." ООД и прекратява съдебното производство.

1. На 30.01.2018 г., с Определение № 1368, постановено по административно дело № 12710/2017 г., Върховният административен съд оставя в сила Определение № 2516 в частта досежно Решение №РД-355 и отменя определението в частта досежно акт за определяне на финансова корекция, рег. № 2600-13945, обективиран в покана за доброволно изпълнение.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че предмет на оспорване е волеизявлението на изпълнителния директор на Изпълнителната агенция за рибарство и аквакултури, обективирано в покана за доброволно изпълнение, рег. № 2600-13945, с което на "Б. С. Ш." ООД е определена финансова корекция в размер на 51 784, 55 лв. Съдът излага подробно мотиви за характера на производството по регистриране на нередност и на акта по чл. 14 от Наредбата. Приема, че с влизане в сила на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове финансовата корекция се определя с решение – чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, което е индивидуален административен акт и защитата срещу него е по реда на чл. 27, ал. 3 и 5 - 7 ЗУСЕСИФ.

Съдът приема, че актът за определяне на финансова корекция е издаден от компетентен орган, но при издаването му органът е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила – чл. 73, ал. 2 и 3 ЗУСЕСИФ. На дружеството не е дадена възможност да вземе становище по предложението за определяне на финансова корекция и волеизявлението на органа не съответства на изискванията за мотивираност на решението.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя. Съдът приема, че е налице хипотезата на чл. 173, ал. 2 АПК и връща преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Изводът на съда за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен, но изводът му за връщане на преписката е неправилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът, макар да не сочи изрично разпоредбата на чл. 209, т. 2 АПК, излага доводи за порока недопустимост на съдебното решение, тъй като счита, че оспорените Решение № РД-355 и поканата за доброволно изпълнение нямат характер на индивидуален административен акт.

Доводите на касатора налагат съдът да изложи следното:

1. За приложимото право:

Безспорно е, че Регламент № 1198/2006 създава Европейския фонд за рибарство и определя рамката за подкрепа от Съюза, предназначена за устойчивото развитие на сектор рибарство – член 1. С оглед на този предмет на регламента и при отчитане на неговото пряко действие – член 288, параграф 2 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), е безспорно, че дейностите по управление на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" следва да бъдат осъществявани в съответствие с разпоредбите на регламента, както и в съответствие с относимите общи регламенти – Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламент № 2988/95) и на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (Регламент № 966/2012, отменен, действащ за процесния период).

Съгласно член 3, буква л) от Регламент № 1198/2006 "бенефициер" е физическо или юридическо лице, което е краен получател на публичната помощ, а съгласно член 3, буква р) "нередност" е всяко нарушение на разпоредба от законодателството на Съюза, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, което има или би имало ефекта на щета върху общия бюджет на Европейския съюз чрез натоварване на общия бюджет с неоправдан разход.

Съгласно член 58 от Регламент № 1198/2006 държавите членки определят за оперативната програма управляващ орган – в случая Изпълнителната агенция за рибарство и аквакултури, а функциите на управляващия орган са регламентирани в член 59 от регламента. Съгласно разпоредбата управляващият орган е отговор за управлението на оперативната програма съгласно принципа на добро финансово управление и по-конкретно трябва да гарантира, че операциите съответстват, за целия период на изпълнение, на приложимите национални разпоредби и на разпоредбите на Съюза.

В член 70, параграф 1, буква б) от Регламент № 1189/2006 е визирано задължението на държавите членки по предотвратяване, откриване и корекция на нередности и възстановяване на неправомерно платени суми. А член 96, параграф 2 възлага на държавите членки задължението за финансови корекции, които представляват анулиране на целия или на част от публичното финансиране.

Член 39 от Регламент (ЕО) № 498/2007 на Комисията за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1198/2006 на Съвета относно Европейския фонд за рибарство (Регламент № 498/2007) регламентира съдържанието на задълженията на управляващия орган по член 59, буква а) и б) от Регламент № 1198/2006, а член 54 – 57 - съдържанието на задълженията във връзка с докладването на нередностите.

Нито един от посочените актове на Съюза не регламентира процедурите, по които държавите членки, чрез своите управляващи органи, извършват проверките и прилагат мерките. И това е в резултат на изрично посоченото в член 2, параграф 3 и 4 от Регламент № 2988/95, че правото на Съюза определя характера и обхвата на административните мерки, но процедурите за тяхното прилагане се уреждат от правото на държавите членки. Разпоредбата е пряко проявление на основен принцип в правото на Съюза – правото на процесуална автономия на държавите членки – установен от Съда на Европейския съюз в решение от 15 декември 1971 г., I. F., 51 – 64/71, EU: C: 1971: 128, точка 4.

С оглед на това неспазването на установените в националното право процедури за определяне на финансови корекции е пряко нарушение на правото на Съюза и на свързаното с него национално право.

Националното право – Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, в сила от 26.12.2015 г., регламентира процедурите, при спазването на които ръководителят на управляващия орган на оперативните програми, съфинансирани от европейските фондове, в т. ч. и Европейският фонд за рибарство и морско дело, който е продължение и развитие на Европейския фонд за рибарство – виж член 129, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 508/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. за Европейския фонд за морско дело и рибарство и за отмяната на регламенти (ЕО) № 2328/2003, (ЕО) № 861/2006, (ЕО) № 1198/2006 и (ЕО) № 791/2007 на Съвета и Регламент (ЕС) № 1255/2011 на Европейския парламент и на Съвета (Регламент № 508/2014), упражнява правомощията на управляващ орган. С влизането в сила на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове бе въведена единна процедура за определяне на финансови корекции на всички бенефициери (по смисъла на член 2, буква л) от Регламент № 1198/2006), в т. ч. и на бенефициерите по Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007 – 2013 г.

Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове не е времево ограничен до програмния период 2014 – 2020 г., а установява общи правила за поведение. Това значи, че е приложим по отношение на всички заварени правоотношения с предмет предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Наред с това, съгласно изричната разпоредба на § 8, ал. 2 ЗУСЕСИФ приетите от Министерския съвет нормативни актове, които уреждат обществени отношения, предмет на този закон, както и изрично посочените актове на министъра на финансите, запазват своето действие по отношение на програмния период 2007 – 2013 г.

Следователно, считано от 26.12.2015 г. процедурите за регулиране на обществените отношения във връзка с предоставяната от Европейските структурни и инвестиционни фондове безвъзмездна финансова помощ се осъществяват с оглед на установените процедурни правила от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и непротиворечащите му нормативни актове на Министерския съвет и за програмния период 2007 – 2013 г.

Процедурата за определяне на финансови корекции е регламентирана в чл. 69 – 73 ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ финансовата корекция се определя по основание и по размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган като преди това, с оглед на разпоредбата на алинея 2, на бенефициера се предоставя възможност да представи писмени възражения в срок, не по-кратък от две седмици.

Това национално законодателно решение е в съответствие с член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз (Хартата). Съгласно тази разпоредба правото на добра администрация включва: 1) правото на всяко лице да бъде изслушвано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него; 2) правото на достъп до документите, които се отнасят до него; 3) задължение на администрацията да мотивира решението си. Съгласно член 51 от Хартата тя е приложима от държавите членки, когато прилагат правото на Съюза. Предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Европейския фонд за развитие на сектор "Рибарство" 2007 – 2013 г. е пряко приложение на правото на Съюза, което значи и задължение на националните органи, отговорни за приложимостта на право, да спазват разпоредбите на член 41 от Хартата.

Разпоредбите на член 41 от Хартата, с оглед на член 6, параграф 1 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), имат юридическата сила на първично право. Те изразяват общ принцип в правото на Европейския съюз, спазването на който Съдът на Европейския съюз в практиката си неотклонно изисква, защото е елемент на правото на защита - Решение от 18 декември 2008, Sopropе, С-349/07, EU: C: 2008: 746, точка 37; решение от 01 октомври 2009, F. S., С-141/08Р, EU: C: 2009: 598, точка 83.

Съдът на Европейския съюз е наложил правото на правните субекти да бъдат изслушани преди спрямо тях да се издаде акт, налагащ им неблагоприятна мярка, като общо правило в правото на Съюза независимо дали това право изрично е регламентирано в съответния акт на правото на Съюза, регламентиращ процесните правоотношения. В практиката си Съдът изрично приема, че "това задължение тежи върху административните органи на държавите членки, когато те вземат решения, попадащи в приложното поле на общностното право, дори когато приложимото общностно законодателство не предвижда изрично подобно изискване" - решение от 18 декември 2008 г., Sopropе, С-349/07, EU: C: 2008: 746, точка 38; решение от 1 октомври 2009 г., F. S., С-141/08Р, EU: C: 2009: 598, точка 83.

Ноторно е, че влезлият в сила нормативен акт е задължителен не само за гражданите и за юридическите лица, но и за административните органи. Неспазването на гарантираните от правото на Съюза права на правните субекти е пряко нарушение на правото на Съюза и националният съдия е длъжен да направи необходимото, за да даде на носителите на субективни права дължимата правна защита, независимо от трайно установената практика на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007 – 2013 г. да не спазва изискванията, както на член 41 от Хартата, така и на чл. 73, ал. 1 - 4 ЗУСЕСИФ, като отказва да издава нарочен акт, с който да определи финансовата корекция.

Позоваването на Процедурата за събиране на вземанията на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури във връзка с възстановяване на недължимо платени и/или надплатени суми в резултат на администриране на нередност с финансово изражение или в резултат на неизпълнение на нормативно установени или договорни задължения на проекти, финансирани по Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007 -2013 г. (Процедурата), не може да обоснове неприложимост на установения в страната производствен ред за издаване на акт за определяне на финансова корекция. Така начената Процедура не е нито нормативен акт на Министерския съвет, нито указание на министъра на финансите по смисъла на § 8, ал. 2 ЗУСЕСИФ, за да се търси основание за нейното приложение и на още по-голяма основание да се приеме изключване на действащия в страната законово установен ред. С приемането на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове процедурите по определяне на финансови корекции имат своето законово регламентиране и в закона не е установено изключение по отношение на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство".

Що се отнася до Наредба № 6, тя, първо, също не е акт на Министерския съвет, а на министъра на земеделието и храните. Това значи, че по отношение на нея не е приложим § 8, ал. 2 ЗУСЕСИФ. И второ, от цялата наредба единствено чл. 46 съдържа разпоредба, която би могла да е относима към финансовите корекции. Съгласно разпоредбата при неспазване на условията по чл. 40 – 44 от Наредба № 6 получената по реда на наредбата безвъзмездна финансова помощ се обявява за изискуема от изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по рибарство и аквакултури или от изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция и се открива процедура по възстановяване на отпуснатата помощ.

Тази разпоредба на подзаконов нормативен акт, приет преди приемането на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, по отношение на която законът не е предвидил изрично запазване на действието й, не може да обоснове неприложимост на чл. 73, ал. 1 – 4 ЗУСЕСИФ и на член 41 от Хартата. Отделно от факта, че разпоредбата дава правомощие на два различни органа да осъществяват едновременно едно и също правомощие при липса на предпоставки, при наличието на които всеки от органите следва да упражни правомощието си. Принцип в държавното управление е, че едно правомощие не може да се предоставя едновременно на два различни държавни органа. Както и отделно от факта, че чл. 40 – 44 от Наредба № 6 не биха могли да изчерпят основанията за определяне на финансова корекция, което задължение на управляващия орган следва пряко от правото на Съюза. От тези разпоредби само тази на чл. 40 визира изискване, което е относимо към законосъобразното разходване на безвъзмездната финансова помощ, защото представлява пряк препис на член 56 от Регламент № 2006/1198 за продължителност на операциите, но визираното в чл. 40 от Наредба № 6 не изчерпва хипотезите, при които може да е налице нарушение на правото на Съюза и на свързаното с него национално право, което – при наличие на другите елементи на фактическия състав на нередността, обосновават определяне на финансова корекция.

С оглед на горното доводите на касатора за неприложимост на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове към актовете по Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" са неоснователни. Поддържането на тези доводи четвърта година след влизане на закона в сила не ги прави нито по-основателни, нито по-мотивирани – виж Определение № 7403 от 05.06.2018 г. на Върховния административен съд, по административно дело № 4636/2018 г. и цитираната там съдебна практика, както и Решение № 10544 от 14.08.2018 г. по административно дело № 5253/2018 г., Решение № 14401 от 22.11.2018 г. по административно дело № 712/2018 г., Решение № 14854 от 03.12.2018 г. по административно дело № 8340/2018 г., Решение № 14968 от 04.12.2018 г. по административно дело № 7420/2018 г. на Върховния административен съд.

1. За ръководителя на Управляващия орган:

Освен досежно приложимия закон съдът счита за необходимо да посочи, че съгласно чл. 6, ал. 1, т. 1 от Закона за рибарството и аквакултурите Изпълнителната агенция по рибарство и аквакултури осъществява дейностите по управление на Оперативната програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007 – 2013 г. в качеството си на управляващ орган.

С влизане в сила на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – 26.12.2015 г., националният законодател определи, че ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията, в чиято структура се намира управляващият орган. С оглед на това и в съответствие с чл. 4, ал. 1 от Устройствения правилник на Изпълнителната агенция по рибарство и аквакултури изпълнителният директор на агенцията изпълнява правомощията на ръководител на Управляващия орган. Поради това тогава, когато упражнява тези правомощия той действа в качеството си на ръководител на управляващия орган, а не в качеството си на изпълнителен директор на изпълнителната агенция. Правилното наименование на органа е първото изискване към съдържанието на всеки административен акт - чл. 59, ал. 2, т. 1 АПК, в т. ч. и на акта, с който органът определя финансова корекция или с който регламентира правоотношения във връзка със средствата от Европейския фонд за рибарство.

В случая издателят на акта не е посочил правилното наименование на органа, в упражняването на чиито правомощия е издаден акта, а това освен формално изискване към акта има отношение и към информираността на адресата на акта за възможността за неговото оспорване. Съгласно изричната разпоредба на чл. 6, ал. 2 ЗРА индивидуалните и общите административни актове, издавани от изпълнителния директор на Изпълнителната агенция във връзка с прилагането на Оперативната програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007 – 2013 г., могат да бъдат обжалвани по административен ред пред министъра на земеделието, храните и горите, докато редът за оспорване на индивидуалните административни актове, с които се регламентират правоотношения във връзка със средствата от Европейския фонд за рибарство подлежат на оспорване по съдебен ред.

1. За характера на оспорения акт:

Както правилно и обосновано приема съдът предмет на оспорване е волеизявлението на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007 – 2013, обективирано в документ, рег. № 2600-13495 от 10.08.2017 г., с което на "Б. С. Ш." ООД е определена финансова корекция в размер на 51 784,55 лв. Този извод съдът е направил въз основа на правилна съвкупна преценка на издадените от органа актове и предприетите от него действия, а и в съответствие със задължителното за него Определение № 1368 от 30.01.2018 г. на Върховния административен съд.

С оглед на определението на Върховния административен съд не е необходимо, по принцип, да се излагат отново доводи за характера на волеизявлението на органа, но тъй като касаторът твърди недопустимост на съдебното решение поради липса на подлежащ на оспорване индивидуален административен акт следва отново да се посочи следното:

От доказателствата по делото е безспорно, че на 09.08.2017 г. ръководителят на управляващия орган издава Решение №РД-355, а на 10.08.2017 г. изпраща на бенефициера решението и покана за доброволно изпълнение на определената финансова корекция. Съдът е дал подробна характеристика на Решение №РД-355. Това е акт по чл. 14 от Наредбата, т. е. това е становище на компетентния орган по повод на получения сигнал за нередност или установената от него при проверка нередност. Това становище се връчва на засегнатите лица, т. е. на бенефициерите по проектите, на които е предоставена безвъзмездна финансова помощ. Именно поради този характер на акта по чл. 14 от Наредбата – на предварително становище на органа, съдът е прекратил съдебното производство по оспорване на Решение №РД-84.

Едва след получаване на становището на засегнатите лица ръководителите по чл. 13, ал. 2 от Наредбата установяват неправомерно усвоените средства и предприемат необходимите корективни действия по смисъла на чл. 28, т. 2 от Наредбата. Това установяване и тези корективни действия, с оглед на факта, че става въпрос за финансова корекция по смисъла на чл. 71, ал. 1 ЗУСЕСИФ, следва да бъдат осъществени в съответствие с установеното в чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ – с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, което определя основанието и размера на корекцията, и в чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ – чрез доброволно изпълнение от страна на бенефициера, съответно по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс с оглед на посоченото в чл. 75, ал. 3 ЗУСЕСИФ.

Разпоредбата на чл. 28, т. 2 от Наредбата не елиминира разпоредбата на чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ.

Първо, защото т. 2 от чл. 28 изисква преди да премине към корективни действия органът да установи неправомерно получените или усвоени средства, а установяването става не с акта по чл. 14, ал. 1 от Наредбата, чрез който се регистрира нередността, а чрез акта по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, чрез който се определя по основание и размер финансовата корекция, т. е. определят се неправомерно получените или усвоени средства. Именно влезлият в сила акт по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ прави финансовата корекция ликвидно и изискуемо вземане. Актът по чл. 14, ал. 1 от Наредбата съдържа само предварително становище на органа по евентуалния размер на финансовата корекция, която се следва от регистрираната нередност.

Второ, защото йерархията на нормативните актове не позволява разпоредба на наредба да изключва прилагането на разпоредба на закон – чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА), още повече на нов закон, който изрично е предвидил приложимост на конкретно определени нормативни административни актове, издадени до приемането му, което с оглед на чл. 13, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 ЗНА значи приложимост на тези дотолкова, доколкото не противоречат на закона, но не и приложимост на всякакви други нормативни или други административни актове.

И трето. В правото, и в частност в публичното право, под юридически действия се разбира и юридическите актове, каквито са актовете на държавните органи в изпълнение на предоставената им компетентност. Това значи, че в израза "предприема необходимите корективни действия" в чл. 28, т. 2 от Наредбата се включва и издаването на необходимите актове, които правят възможно възстановяването от бенефициера на дължимите средства.

В случая органът не е издал нарочен акт по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, а е издал направо покана за доброволно изпълнение. Покана за доброволно изпълнение се издава тогава, когато вземането е ликвидно и изискуемо. А за да бъде едно вземане ликвидно и изискуемо трябва да е определено по предвидения в закона ред и с предвидения в закона акт. Следователно, не друг, а органът е приел да бъде поставен в хипотеза, когато неговият акт – а такъв очевидно има щом е изпратил покана за доброволно изпълнение, следва да бъде индивидуализиран от съда по начин, който единствено позволява на бенефициера да упражни гарантираните му от правото на Съюза права. Изрично следва да се посочи, че не поканата за доброволно изпълнение е предмет на оспорване, а вложеното в нея волеизявление за определяне на финансова корекция, тъй като няма обективиран друг акт на органа, който да съдържа волеизявлението му за определяне на финансова корекция.

С оглед на горното, доводите на касатора за недопустимост на обжалваното решение поради липса на годен за оспорване индивидуален административен акт, са неоснователни.

1. За правилността на изводите на съда относно спазването на административнопроизводствените правила и формата на акта:

При правилното приемане, че в поканата за доброволно изпълнение органът е обективирал волеизявление за определяне на финансова корекция, издаденият акт е при нарушение на задължителното законово изискване на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Както чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ, така и член 41 от Хартата, а и практиката на Съда на Европейския съюз – цитирана по-горе, изрично изискват органът, преди да издаде акт за определяне на финансова корекция, да осигури възможност бенефициерът да представи в разумен срок, който не може да бъде по-кратък от две седмици, писмени възражения по основателността и размера на корекцията.

Неспазването на това законово изискване е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, поради което изводът на съда за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен.

Правилен е и изводът му за нарушение и на чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, тъй като законът, а и член 41, параграф 1, буква в) от Хартата, изискват задължително актът на органа, с който се създават неблагоприятни последици за адресата, да бъде мотивиран. Липсата на мотиви, формирани след спазване на правото на бенефициера да даде възражения, лишава съда от възможност да изпълни задължението си да даде защита на засегнатите права и интереси, тъй като правното основание и фактите, формирани при спазване на законово установената процедура, са двата елемента правния силогизъм, който съдът трябва да реши.

Видно от изложеното доводите на касатора за недопустимост и алтернативно за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е определил оспорения индивидуален административен акт, правилно е приел, че в хода на административното производство органът е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, както и че не е спазил изискването за форма на акта – нарушение на чл. 73, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ.

Съдът обаче неправилно е приел, че е налице хипотезата на чл. 173, ал. 2 АПК и е върнал преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. За да е налице хипотезата на чл. 173, ал. 2 АПК е необходимо административното производство да е започнало по искане на адресата на акта. Само тогава, когато административното производство е започнало по искане на адресата на акта и съдът отмени акта поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила той следва да върне преписката на органа със задължителни указания, за да гарантира на адресата на акта възможността органът да се произнесе по искането, с което е сезиран, т. е. да гарантира непрекъсваемост на административното производство. Тогава, когато административното производство е започнало по инициатива на административния орган съдът няма правомощието да връща преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, а и това би било извън предмета на търсената от него защита. Въпрос на преценка по целесъобразност на административния орган е дали да образува ново производство и да се произнесе отново по въпроса. С оглед на това съдът следва да отмени решението в частта, с която съдът е върнал преписката на органа за ново произнасяне.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Изпълнителната агенция по рибарство и аквакултури – юридическото лице, в структурата на което е органът – касатор, да заплати на "Б. С. Ш." ООД направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 1 000, 00 лв. адвокатско възнаграждение – договор за правна защита и съдействие № 238038 от 23.05.2018 г.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд