Решение № 2767 от 7.3.2024 г. на ВАС по адм. д. № 11489/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 76а, ал. 4 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Образувано е по касационна жалба на "Специализирана болница за активно лечение Гръбначен център" АД чрез адв.М. Шаркова против решение 5669 от 25.09.2023 г. по адм. д. 7328/2022 г. на Административен съд-София град, с което е отхвърлена жалбата на медицинското завадение срещу писмена покана за възстановяване на суми получени без правно основание РД-25ПП-250/19.07.2022 г., издадена от управителя на НЗОК. Наведените в жалбата възражения за неправилно приложение на нормите на чл. 76а ЗЗО, са относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК.Твърди се също така нарушение на съдопроизводствените правила досежно обсъждането на заключението по приетата ССЕ в първоинстанционното производство. Иска се отмяна на обжалваното решение и вместо него постановяване на друго по същество на спора, с което да се уважи жалбата срещу издадената писмена покана. Претендира се присъждане на съдебни разноски в размер на заплатената държавна такса. Ответникът управителя на НЗОК чрез гл.юрисконсулт Йорданова изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Претендира разноски за касационната инстанция. Прокурорът от Върховна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, е основателна. По делото е установено, че между НЗОК като възложител и СБАЛ Гръбначен център АД като изпълнител е сключен договор за оказване на болнична помощ по клинични пътеки и амбулаторни прегледи 22-3310/25.02.2020 г. със срок на договора - срокът на действие на НРД за МД 2020-2022 г. Тъй като лечебното заведение няма открита болнична аптека, същото е сключило договор с МБАЛ Княгиня Клементина София ЕАД от 24.11.2020 г., въз основа на който МБАЛ се задължава да съхранява лекарствени продукти и медицински изделия, доставени на името и за сметка на СБАЛ Гръбначен център АД от дистрибутори на лекарствени продукти и медицински изделия (МИ). Производството по издаване на процесната писмена покана е започнало въз основа на заповед РД-25-356/16.06.2022 г. на управителя на НЗОК. С нея на основание чл.72, ал.2 и ал.5 от ЗЗО и чл.9, ал.1 от Инструкция РД-16-43/09.06.2020 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл.72, ал.2, 3, 4, 5, 6, 7 и 8 от ЗЗО и глава двадесета и глава двадесет и първа на НРД РД-НС-01-4 от 23.12.2019 г. за МД е било възложено на компетентните длъжностни лица да извършат проверка на СБАЛ Гръбначен център АД за периода 20.06.2022 г. 24.06.2022 г. Проверката е със задача: контрол по изпълнение на договора на лечебното заведение за оказване на болнична медицинска помощ в съответствие с НРД за МД 2020-2022 г. Резултатите от извършената проверка са обективирани в протокол РД-25-356-1 от 01.06.2022 г. На същата дата е съставен и протокол за неоснователно получени суми (ПНПС) РД-25-356-2. Установени са следните нарушения: Неспазени изисквания за заприходяване и отпускане на медицински изделия от болнична аптека за изпълнение на медицинските дейности по КП 218 Оперативни процедури с алопластика на тазобедрена и колянна става, по отношение на 14 броя пациенти със съответни истории на заболяването. По отношение на всяка ИЗ е отбелязано, че СБАЛ Гръбначен център АД няма открита болнична аптека. Лечебното заведение има сключен договор с МБАЛ Княгиня Клементина София ЕАД за съхранение на лекарства от 24.11.2020 г., в предмета на който е отразено следното: Възложителят възлага, а изпълнителят приема да съхранява лекарствени продукти и медицински изделия, доставени на името и за сметка на Възложителя от дистрибутори на лекарствени продукти и медицински изделия. При извършената проверка е установено, че медицинските изделия, вложени на ЗОЛ, не са заприходени в болничната аптека и не се отпускат от същата. Не били налични складови разписки за заприходяване на медицинските изделия, както и лекарствена табела за отпускане на същите. Прието е, че не е спазено императивното изискване на чл.359, ал.2 и ал.3 от НРД на МД 2020-2022 г. медицинските изделия от списъците по чл.358, ал.3 да се осигуряват, заприходяват и отпускат от аптеката. Протокол РД-25-356-1/01.06.2022 г. и протокол за неоснователно получени суми РД-25-356-2/01.06.2022 г. са връчени на изпълнителния директор на СБАЛ Гръбначен център АД, който е подал възражение, което е разгледано от органа и прието за неоснователно. В резултат на така протеклото административно производство е издадена и оспорената писмена покана за възстановяване на суми, получени без правно основание РД-25-ПП-250/19.07.2022 г. на управителя на НЗОК, с която е поискано СБАЛ Гръбначен център АД да възстанови сума в общ размер на 23 575 лв., заплатени от НЗОК/РЗОК Столична по отчетената КП 218 за ИЗ 306, 289, 284, 279, 260, 253, 220, 219, 195, 146, 133, 125, 169 и 26. В първоинстанционното производство е изслушано заключение на съдебно-счетоводна експертиза (ССЕ), съгласно което за необходимите медицински изделия лечебното заведение пуска заявка към доставчиците. Стоките се доставят на името и за сметка на СБАЛ Гръбначен център АД от търговец на МИ, за което е издадена фактура. За постъпването на стоките в склада на аптеката на МБАЛ Княгиня Клементина е налице складова разписка. Складовата разписка е първичен документ, с който се документира фактическото приемо-предаване на стоки и постъпването им в склада за съхранение. Получаването на МИ от болничната аптека към СБАЛ е извършено с двустранно подписани приемо-предавателни протоколи. След анализ и сравнение на представени документи, ССЕ е установила, че заявените от жалбоподателя и предадени с приемо-предавателни протоколи МИ по вид и цена съответстват на тези, вложени на пациентите в описаните ИЗ. Счетоводната отчетност на СБАЛ Гръбначен център АД относно заявяването, получаването и фактурирането на МИ, съхранявани в болничната аптека на МБАЛ Княгиня Клементина било редовно и правилно заведена, съгласно изискванията на Закона за счетоводството и счетоводните стандарти. Нямало счетоводен механизъм, по който болничната аптека на МБАЛ Княгиня Клементина да извърши счетоводно заприходяване на медицински изделия, които са собственост на жалбоподателя. На въпрос на ответника вещото лице е отговорило, че в изпълнение на чл.359, ал.3 от НРД за МД 2020-2022 г. не е възможно аптеката, с която СБАЛ Гръбначен център АД е сключила договора от 24.11.2020 г. за съхранение, да заприходява чужди лекарствени продукти и медицински изделия в отделна партида. За завеждане/заприходяване на стоково-материални ценности следва да е налице префактуриране към аптеката на тези изделия или същите да са закупени от самата аптека. Горната фактическа обстановка не се оспорва от страните. Първоинстанционният съд правилно е приел, че оспорената писмена покана е издадена от компетентен орган по смисъла на чл. 76а, ал. 3 от ЗЗО, в предвидената от закона форма. Първоинстанционният съд е намерил, че от посочената като нарушена норми на 359,ал.2 и ал.3 НРД-2020-22 следва извод, че в процесните четиринадесет случая не са били спазени изискванията медицинските изделия от списъците по чл.359 ал.3 да се осигуряват,заприходяват и отпускат от аптеката. Настоящият състав на Върховния административен съд намира,че правният извод на АССГ е необоснован. Досежно въпроса, дали в случая следва да се проведе процедура по чл.76а или чл.76б ЗЗО следва да се съобрази практиката на ВАС /например: решение 37 от 03.01.2018 г. по адм. д. 1407/2017 г., VІ отд. на ВАС, решение 8271 от 19.06.2018 г. по адм. д. 6856/2017 г., VІ отд. на ВАС, решение 13040 от 26.10.2018 г. по адм. д. 11251/2017 г., VІ отд. на ВАС,/, а именно сравнителният анализ на двете норми, съобразно който процедурата по чл. 76б от ЗЗО не се прилага във всички случаи на установени нарушения, а само при установени такива на ЗЗО и НРД и то, за които е предвидена възможност за налагане на наказание било то с наказателно постановление или със заповед за налагане на санкция, тъй като по силата на чл.76б, ал.2 от ЗЗО влязлото в сила наказателно постановление, респективно заповед за налагане на санкция е абсолютна предпоставка за прилагане на процедурата по чл.76б от ЗЗО. В останалите случаи приложение намира производството по чл.76а от ЗЗО. При извършената проверка от контролните органи не са констатирани административни нарушения, за които да е съставен акт за установяването им, чрез който административният орган да е надлежно сезиран за образувано административно - наказателно производство, за да се приложи реда и процедурата по чл.76б ЗЗО. Изрично в протокола за неоснователно получени суми е посочено правното основание по чл.76а ЗЗО, като възражението срещу същия е разгледано от административния орган съобразно приложимата процедура по чл.76а, ал.2 и ал.3 ЗЗО. В констативния протокол от извършената проверка също не се сочат установени нарушения, водещи до ангажирането на друг вид отговорност, а се описва установената при проверката фактическа обстановка. Хипотезата на чл.76б ЗЗО предвижда също възстановяване на сумите, получени без правно основание, но когато това е станало вследствие на нарушение на този закон - ЗЗО или НРД, като на нарушителя се налага и наказание определено в този закон - ЗЗО или в НРД. В случаите по чл.76б ЗЗО писмената покана се издава след като влезе в сила заповедта за налагане на санкции. Съпоставянето на двете хипотези води до изводите, че последиците при издаване на писмена покана по реда на чл.76а са по леки, защото не се налага и санкция /наказание/ което е имуществена тежест. И двете производства протичат с проверка, уредена и извършвана от контролните органи по чл.72, ал.2 ЗЗО. В хода на тази проверка констатациите са във варианти, че няма нарушение на ЗЗО и НРД, но има неоснователно получени суми, че има нарушение на ЗЗО и НРД и има неоснователно получени суми и че няма неоснователно получени суми, но има или няма нарушения на ЗЗО и НРД. В резултат на тези констатации административният орган има възможностите в рамките на компетентността му да издаде писмена покана на основание чл.76а, когато няма нарушения на ЗЗО и НРД, но има неоснователно получени суми, да издаде заповед за налагане на санкции по чл.76б и да издаде писмена покана за неоснователно получените суми, когато се установи, че са вследствие на нарушение на ЗЗО и/или НРД, да издаде заповед за налагане на санкции по чл.76б когато няма неоснователно получени суми, но има нарушения на договора ЗЗО и НРД, и да не издава акт, когато се констатира, че няма неоснователно получени суми и няма нарушения на ИД, ЗЗО и НРД. Това са равнозначни възможности за действие на административния орган, които той може да проведе, или не, което е предоставено на неговата преценка. Няма законово задължение в ЗЗО когато при проверката се констатира нарушение на ЗЗО и/или НРД органът да изпълни задължително процедура по чл.76б ЗЗО, още повече, че няма забрана да се възползва от основанието по чл.76а ЗЗО. В случая съдът следва да разгледа по същество жалба срещу писмена покана издадена по реда на чл.76а ЗЗО като годен административен акт за оспорване за законосъобразност вследствие материалните предпоставки по чл.76а ЗЗО. В това производство съдът следва да установи налице ли са неоснователно получени суми, които във всички случай на хипотезите по чл.76а и чл.76б ЗЗО следва да бъдат възстановени. Съгласно чл.359, ал.1 от НРД за МД 2020-2022 г., медицинските изделия от списъците по чл.358, ал.3 се получават в аптеките на лечебните заведения по чл.222, ал.4 от Закона за лекарствените продукти и хуманната медицина (ЗЛПХМ) изпълнители на КП/АПр, за което се съставя и подписва двустранен протокол. Според чл.359, ал.2 от НРД за МД 2020-2022 г., лечебните заведения, изпълнители на КП/АПр, които нямат открита аптека за задоволяване на собствените си нужди, могат да се снабдят по договор от аптека на лечебно заведение по ЗЛПХМ. Разпоредбата на ал.3 на чл.359 гласи следното: медицинските изделия от списъците по чл.358, ал.3 се осигуряват, заприходяват и отпускат от аптеката. В чл.222, ал.4 от ЗЛПХМ са посочени лечебните заведения, които могат да открият аптека за задоволяване на собствените си нужди, сред които са и лечебните заведения за болнична помощ (т.2), каквото е и МБАЛ Княгиня Клементина - София ЕАД, което означава, че последната безспорно е сред лечебните заведения, на които законът предоставя правото да открият собствена аптека. Този вид аптеки от своя страна имат специален статут. Съгласно чл.38, ал.1 от Наредба 28/2008 г. за устройството, реда и организацията на работата на аптеките и номенклатурата на лекарствените продукти (Наредба 28), за задоволяване на собствените си нужди лечебните заведения по чл.222, ал.4 от ЗЛПХМ, които нямат открита аптека, могат да се снабдяват от аптека на друго лечебно заведение, получило разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти. Според ал.2, лечебните заведения по ал.1 сключват договор за снабдяване с лекарствени продукти, в който уреждат условията за заявяване, доставка и заплащане на продуктите. Съгласно чл.38а, ал.1 Наредба 28, след сключването на договор по чл.38, ал.2 лечебното заведение, което няма собствена аптека, изписва необходимите му лекарствени продукти на лекарствен лист при спазване на реда и условията за изписване и отчетност, посочени в Наредба 4 от 2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти (Наредба 4), който се предоставя за изпълнение в аптеката на лечебното заведение с аптека. По силата на чл.49, ал.1 от Наредба 4 лекарствените продукти за хоспитализираните пациенти се отпускат от болничната аптека. Според ал.2, когато лечебното заведение със стационар няма аптека, се прилагат чл.38 чл.38б от Наредба 28. Така цитираните правни норми посочват конкретния ред, по който се заявяват медицинските стоки, а именно чрез лекарствен лист, като е описан и начинът на заявяването им, доставянето им, заприходяването им и предаването им на лечебното заведение, като е посочен и конкретният договор, който следва да се сключи, а именно договор за доставка. Настоящият състав на Върховния Административен съд, счита, че заприходяването на медицинските изделия, доколкото има празнина в нормативната уредба в случаите, когато лечебното заведение не разполага със собствена аптека, е въпрос относим към счетоводното законодателство. Аргумент в тази насока е и нормата на чл.287 ал.3 от НРД 2020-2022г- Осигуряването на медицинските изделия от лечебните заведения, изпълнители на КП/КПр/АПр, както и заприходяването и отпускането на същите от болничната аптека, се доказва със съответните документи. В конкретния случай не са представени доказателства, че контролиращите са извършили проверка на счетоводното отразяване на получените медицински изделия от страна на отпускащата същата болнична аптека,което само по себе си представлява нарушение на административно-производствените правила. В тази насока настоящият състав изцяло кредитира изводите на вещото лице по приетата по делото ССЕ, неоспорено от страните. Установи се от него, че медицинските изделия са заявявани от СБАЛ "Гръбначен Център" АД въз основа но съответните медицински документи, изготвени от лекуващите лекари и са доставяни от дистрибутори на лекарствени средства и медицински изделия в аптеката на МБАЛ " Княгиня Клементина " ЕАД. Получавани са от касатора, като за целта са издавани складови разписки и приемо - предавателни протоколи. Въз основа на хронологичните описи на счетоводните операции на СБАЛ "Гръбначен Център" АД през проверявания период, вещото лице е констатирало, че отчетността на процесните изделия е водена правилно. Аргументира се, че от счетоводна гледна точка е невъзможно заприходяване на медицинските изделия от болничната аптека на МБАЛ "София" ЕАД при условие, че същите не са собственост на лечебното заведение, към което е открита тя, а само се съхраняват от нея. Както изрично уточнява вещото лице в съдебно заседание, че в изпълнение на чл.359, ал.3 от НРД за МД 2020-2022 г. не е възможно аптеката, с която СБАЛ Гръбначен център АД е сключила договора от 2022 г. за съхранение, да заприходява чужди лекарствени продукти и медицински изделия в отделна партида. За завеждане/ заприходяване на стоково-материални ценности следва да е налице префактуриране към аптеката на тези изделия или същите да са закупени от самата аптека. Ето защо не може да се приеме, че в хипотезата по чл. 287, ал. 2 НРД за 2020 г. - 2022 г., болничната аптека следва да заприходява медицинските изделия и лекарствени продукти, без да са собственост на лечебното заведение, към което е открита болничната аптека. На следващо място съдът не споделя доводите на първоинстанционния съд, че посочените в оспорвания акт закононарушения са безспорно установени, тъй като касаторът е следвало да сключи не договор за съхранение на медицински изделия с болничната аптека на МБАЛ "Княгиня Клементина" ЕАД, а договор за снабдяване и по този начин е нарушил разпоредбата на чл. 359, ал. 2 вр. ал.3 НРД МД за 2020 г. - 2022 г. Следва да се отбележи, че с оспорвания акт не е констатирано нарушение на чл. 287, ал. 2 и ал. 3 НРД МД за 2020 г. - 2022 г.,а единствено нарушение на чл.359 ал.3 вр. ал.2 НРД 2020-2022 изразяващо се в това, че медицинските изделия не са заприходени и отпуснати от болничната аптека. В нито един от актовете в хода на проверката не е коментирано установено нарушение във връзка с вида на договорните отношения между жалбоподателя и МБАЛ " Княгиня Клементина " ЕАД. Изменянето на квалификацията на нарушението или фактическите установявания в хода на съдебното производство е недопустимо, тъй като ограничава правото на защита на жалбоподателя.Фактическите констатации на органа,свързани с незаконосъобразна липса на заприхождаване на медицинските изделия от една страна не се основават на проверка в счетоводството на болничната аптека,а от дрега страна описаното в процесната писмена покана нарушение се основават именно на вида на сключения договор с болничната аптека,което представлява нарушение на чл.287 ал.2 НРД за МД 2020-2022г,което не е описано в административния акт. При постановяване на решението си първоинстанционният съд е приложил неправилно материалния закон и правният му извод за законосъобразност на обжалваната писмена покана е необоснован, поради което и при наличие на касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК неправилното съдебно решение следва да се отмени. Доколкото спорът е изяснен от фактическа и правна страна и не се налага извършване на нови процесуални действия, вместо първоинстанционното решение следва да бъде постановено друго по съществото на спора, с което подадената първоначална жалба на СБАЛ "Гръбначен център" АД да се уважи и респективно да се отмени оспорваната писмена покана на управителя на НЗОК. Предвид изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции от страна на касационния жалбоподател, на основание чл. 143, ал. 3 АПК, във вр. с чл. 144 АПК във вр. с чл. 78, ал. 8 от ГПК в съответствие с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ, НЗОК следва да бъде осъдено да заплати на "Специализирана болница за активно лечение Гръбначен център" АД, съдебни разноски, представляващи сума в общ размер на 370,00 /триста и седемдесет / лева заплатена държавна такса с оглед изричното искане за това ,изразено в съдебно заседание от 14.02.2023г. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 2, във вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, Първи състав на Шесто отделение,