Решение № 11624 от 31.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15601/2018 г.

Решение № 11624 от 31.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15601/2018 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по две касационни жалби на Ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика 2007-2013" срещу решение № 2900 от 30.04.2018 г. по административно дело № 1754/2018 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ), с което е отменен негов отказ за верификация на суми по финален отчет на сдружение "Ветеринарна Е-практика", придружен с искане за окончателно плащане по проекта, и преписката е върната на органа за ново произнасяне в съответствие с мотивите на решението и срещу допълнително решение № 6497 от 8.11.2018 г. по същото дело. С допълнителното решение е допусната поправка на очевидна фактическа грешка на основното решение по делото, като в диспозитива на съдебното решение навсякъде вместо Писмо изх. № 2906/1.06.2015 г. на Ръководителя на УО на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика 2007-2013", да се чете Писмо с изх. № К-02-10-21/23.09.2014 г. на същия орган.

В касационната жалба срещу допълнително решение № 6497 от 8.11.2018 г. по адм. д. № 1754/2018 г. по описа на АССГ се твърди недопустимост на съдебния акт, като алтернативно са изложени и съображения относно неговата неправилност, поради нарушение на материалния закон - касационни основания по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. Счита, че с решението съдът е допуснал изменение във волеизявлението си, поради което не е приложим институтът на поправка на очевидна фактическа грешка. Твърди и, че не са били налице процесуалните предпоставки за издаване на решението, установени в чл. 175, ал. 1 АПК. Иска обезсилване на оспореното решение или неговата отмяна.

В касационната жалба срещу решение № 2900 от 30.04.2018 г. по административно дело № 1754/2018 г. по описа на АССГ се твърди неправилност на съдебния акт, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Счита за неправилен извода на съда, за липса на задължителните елементи по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 и 5 АПК. Твърди, че актът съдържа фактически и правни основания за издаването му. Намира за неправилна констатацията на решаващия състав за лиса на изписване на правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходи. Твърди, че допуснатото нарушение е описано словесно и същото обезпечава в необходимата степен правото на защита на адресата на акта. Иска отмяна на обжалваното решение и постановяване на ново, с което да се отхвърли жалбата против процесния административен акт.

Ответната страна – сдружение "Ветеринарна Е-практика", чрез процесуален представител изразява становище за неоснователност на касационните жалби, по подробни съображения, изложени в отговорите срещу тях. Претендира разноски.

Представителят на Върховна административна прокуратура, представя становище за неоснователност на двете касационни жалби, съобразно фактите по спора и формираните от първоинстанционният съд решаващи изводи.

Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

По касационната жалба срещу допълнително решение № 6497 от 8.11.2018 г. по адм. д. № 1754/2018 г. по описа на АССГ:

Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

Постановеното от АС решение за поправка на очевидна фактическа грешка (ОФГ) е в изпълнение на указанията на тричленен състав на ВАС, дадени в определение № 13470/5.11.2018 г. по адм. дело № 7887/2018 г., с което делото е изпратено на АССГ за отстраняване на допусната ОФГ в решение № 2900/30.04.2018 г., по адм. д. № 1754/2018 г., след отстраняването на която делото да се изпрати на ВАС за образуване на касационно производство и разглеждане на подадената от Ръководителя на УО на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика 2007-2013" касационна жалба.

За да се произнесе с оспореното в настоящето производство решение, АССГ е изложил мотиви, че в диспозитива на съдебното решение е допусната ОФГ при изписване номера на оспорения индивидуален административен акт. Посочен е Отказ за верификация на суми по финален отчет на Сдружение "Ветеринарна Е-практика", придружен с искане за окончателно плащане по проекта по договор за безвъзмездна финансова помощ № BG161 P0003-2.4.01-0014-C0001 от 27.04.2014 г. обективиран в писмо изх. № 2906/1.06.2015 г. на ръководител на управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" /ОПРКБИ/ 2007-2013 г., с което е отказано да бъде верифицирана сумата в размер на 110 877, 96 лв., вместо писмо изх. № К-02-10-21/23.09.2014 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" (ОПРКБИ) 2007-2013 г. Приел е, че е налице очевидна грешка, подлежаща на поправка по реда на чл. 175, ал. 1 от АПК.

Решението за допускане на поправка на ОФГ е постановено за отстраняване на очевидна неточност в диспозитива на съдебния акт.

Очевидна фактическа грешка е несъответствието между формираната воля на съда и нейното външно изразяване в писмения вид на решението, дължащо се на писмени грешки, грешки в пресмятанията или други очевидни неточности. Целта на производството за поправка на очевидна фактическа грешка е възможността съдът да отстрани допуснати в решението очевидни неточности. Чрез производството за поправка на ОФГ е недопустимо да се подменя формираната воля на съда и постановения правен резултат, но в случая не е налице твърдяното изменение във волеизявлението на съда.

Видно от мотивите на поправеното съдебно решение, съдът се е произнесъл по законосъобразността на акт изх. № К-02-10-21/23.09.2014 г. на ръководителя на управляващия орган на ОПРКБИ 2007-2013 г. В случая е безспорно установено, че в мотивите на съдебния акт АССГ е формирал воля за отмяна на оспорения административен акт, но е допуснал грешка в диспозитива на съдебния акт. С решението за поправка на очевидна фактическа грешка, АССГ е поправил диспозитива на съдебния акт в съответствие с формираната в мотивите действителна воля за отмяна на посочения индивидуален административен акт.

С оглед изложеното не са налице твърдените в касационната жалба пороци на оспорения съдебен акт и решението като правилно следва да бъде оставено в сила.

По касационната жалба срещу решение № 2900 от 30.04.2018 г. по административно дело № 1754/2018 г. по описа на АССГ:

Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

С оспореното пред настоящата инстанция решение, съставът на АССГ е отменил акт изх. № К-02-10-21/23.09.2014 г. на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика 2007-2013".

За да постанови този резултат, съдът е приел от фактическа страна, че между сдружение "Ветеринарна Е-практика" и Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средни предприятия (ИАНМСП) е сключен Договор за безвъзмездна финансова помощ № BG161 P0003-2.4.01-0014-C0001 от 27.04.2012 г., подписан по процедура № BG161 P0003-2.4.01 "Подкрепа за развитие на клъстерите в България", по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007-2013, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския фонд за регионално развитие, с предмет предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на Проект "Устойчиво развитие на Ветеринарната практика, подобряване на знанието във ветеринарната медицина и популяризиране на професията Ветеринар".

Сдружението е внесло две искания за плащания по договора - междинно и окончателно, подкрепени съответно с междинен и окончателен отчет. Първият от тях е представен от сдружение "Ветеринарна Е-практика" с вх. № К-02-10-9/30.07.2013 г. В хода на проверката е възникнала необходимост от предоставяне на разяснения и допълнителни документи от страна на бенефициера, за което е изготвено и изпратено искане с изх. № К-02-10-21/18.11.2013 г. Бенефициерът е представил изисканите документи с писмо вх. № К-02-10-23/2.12.2013 г.

За резултатите от извършената междинна проверка, сдружението е уведомено с писмо изх. № К-02-10-24/18.12.2013 г., подписано от Ръководителя на ОПРКБИ.

Окончателният отчет, придружаващ искане за окончателно плащане по проекта е представен от бенефициерът на 27.04.2014 г.

След изпращане на финалния доклад за дейността на сдружението и разменена кореспонденция между договарящия орган и жалбоподателя, последният е уведомен с Писмо от заместник-министъра на икономиката и енергетиката с изх. № К-02-10-21/23.09.2014 г. (оспореното писмо), в качеството му на Ръководител на договарящия орган на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007-2013 г. че отказва да верифицира част от разходите, направени от сдружение "Ветеринарна Е-практика" като недопустими, както следва:

• по бюджетен ред 1. 1. "Ръководител на клъстера" - 599, 20 лв., поради превишаване на заложените в бюджета месечни ставки;

• по бюджетен ред 1. 2. "Маркетинг мениджър" - 1 812, 50 лв. като 684, 80 лв от тях поради превишаване на вложените в бюджета месечни ставки и 1 127, 70 лв. за ползван платен годишен отпуск в рамките, на 20 работни дни през месец септември 2013 г., който е лимитиран до 9 работни дни, съгласно отработеното по проекта време за 2013 г.;

• по бюджетен ред 1. 3. "Финансов мениджър" - 599, 20 лв. поради превишаване на заложените в бюджета месечни ставки;

• по бюджетен ред 1. 4. "Мениджър проекти" - 708, 16 лв., като 599, 20 лв. от тях поради превишаване на заложените в бюджета месечни ставки и 108, 96 лв. за ползван платен годишен отпуск в рамките на 23 работни дни през месец юли 2013 г. е лимитиран до 22 дни, съгласно отработеното по проекта време за 2013 г.;

• по бюджетен ред 2.1.1. "Наем" - 7 716, 80 лв., поради невъзможност да се установи фактическата начална дата на ползване на офиса по проекта, от което и периодът на реалното му ползване;

• по бюджетен ред 2. 2. "Разходи за консумативи" - 442, 10 лв., поради невъзможност да се установи фактическата начална дата за ползване на офиса по проекта, от което и периодът на реалното му ползване;

• по бюджетен ред 5. 1. "Организиране на събития" - 90 000, 00 лв. тъй като представените от "Евроалтернатива" ООД приложения към фактурите, издадени по Договор BG161 P0003-2.4.01/K-02-10/27.04.2012 r. /Se-08 от 14.04.2014 г. не дават яснота за формиране на стойността на мероприятията, предмет на договора. В тази връзка тези разходите не покриват изискванията за допустимостта на разходите съгласно чл. 27 от Регламент на Съвета (ЕО, ЕВРАТОМ) № 1605/2002 г. и чл. 4, ал. 1, т. 1 от ПМС № 236/2007 г., а именно да отговарят на принципа на добро финансово управление и по-специално при спазване на принципите за икономичност, ефикасност и ефективност на вложените средства;

• по бюджетен ред 9. 1. "Маркетинг проучване" и 9. 2. "Комуникационна стратегия" - 9 000, 00 лв. тъй като разходооправдателният документ е издаден след приключване на ДБФП, а именно на 24.06.2014 г. Съгласно т. 2.3.1. 2 от Насоките за кандидатстване по процедура BG161 P0003-2.4.01 "Подкрепа за развитие на клъстерите в България", разходооправдателните документи, свързани с изпълнението на допустими по проекта дейности, следва да бъдат издадени в периода на допустимост на разходите по процедурата, имайки предвид и трите изключения от този период (разходите за консултантски услуги за изготвяне на проектното предложение по процедурата, разходите за приноса в натура и разходите за одит на проекта).

По делото е приета и неоспорена от страните съдебно-счетоводна експертиза по въпроси поставени от сдружението. Проведен е разпит на свидетеля Н. Моллова - служител на Министерство на икономиката, която е извършила проверка на място на наетия офис от жалбоподателя.

За да постанови процесния резултат, съдът е приел, че обжалваното писмо изх. № К-02-10-21/23.09.2014 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007-2013 г. е издадено от компетентен орган съгласно разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 14 от Устройствения правилник на Министерство на икономиката и енергетиката, тъй като министърът организира дейността на Управляващия орган на ОПРКБИ 2007-2013 г.

Приел е, че актът не съдържа задължителните елементи по смисъла на чл. 59, ал. 2 от АПК, конкретно посочените в т. 4 и т. 5, /фактически и правни основания за издаването му; разпоредителна част/. Изложени са единствено фактическите основания, като само по бюджетен ред "Организиране на събития" е посочено правното основание за недопустимост на разхода - чл. 27 от Регламент на Света /ЕО, ЕВРАТОМ/ № 1605/2002 г. и чл. 4, ал. 1, т. 1 от ПМС № 236/2007 г. Не е конкретизирано на кое правно основание не се верифицират сумите по останалите бюджетни редове, нито как са формирани тези суми. При това липсата на мотиви е винаги предпоставка за отмяна на оспорения акт като незаконосъобразен. Приел е, че не е посочена правна норма, която според административния орган служи за основание посоченият разход да не бъде признат за допустим.

Изложил е, че уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - чл. 68 от ЗУСЕСИФ. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 от ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет. В конкретния случай такива подзаконови нормативни актове са Постановление № 121 от 31.05.2007 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз и по програма ФАР на Европейския съюз, Постановление № 62 на МС от 21.03.2007 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз, за финансовата рамка 2007 - 2013 г., които съдържат общовалидните правила по отношение на всички оперативни програми (ПМС № 62 от 21.03.2007 г.) и Постановление № 236 на МС от 27.09.2007 г. за приемане на детайлни правила за допустимост на разходите по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността българската икономика" 2007-2013 г., съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие на Европейския съюз, с което се определят специални правила по отношение единствено на Оперативна програма Развитие на конкурентоспособността българската икономика" за програмен период 2007 - 2013 г. (ПМС № 249 от 17.10.2007 г.). Следователно разпоредбите, които регламентират условията за допустимост, респ. за недопустимост на разходите по ОПРКБИ 2007 - 2013 г., респективно представляващи правно основание за верифициране или отказ от верифициране на разходи, се съдържат в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ и в горепосочените подзаконови нормативни актове, приложими на основание пар. 8, ал. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗУСЕСИФ и доколкото не противоречат на същия. Към тези подзаконови нормативни актове е направена препратка и в чл. 12 от Общите условия към договора за безвъзмездна финансова помощ, съгласно който за да бъдат признати за допустими по проекта, разходите трябва да отговарят на изискванията, предвидени в Насоките за кандидатстване по настоящата процедура. Съгласно чл. 14, ал. 1, т. З от Постановление № 121 от 31.05.2007 г., договарящият орган изготвя насоки за кандидатстване, които включват разходи допустими за финансиране. Приел е, че административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разходи по цитираните бюджетни редове, е следвало да подведе своите фактически установявания, изложени в оспореното писмо, под хипотезата на някоя от горепосочените правни норми, включително и като посочи, кои изисквания от насоките за кандидатстване не са изпълнени и съобразени от жалбоподателя, като изложи и съответните мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода.

Приел е, че административният орган не е изложил никакви мотиви и не е обсъдил представените от страна на жалбоподателя документи, удостоверяващи направените разходи, не е анализирал формулярите за посещение на място за извършените проверки от служители на Министерство на икономиката. Не се е обосновал, защо са недопустими част от претендираните разходи от жалбоподателя. При издаване на оспореното писмо административният орган не е изпълнил задължението си да установи и обсъди всички релевантни обстоятелства, а се е ограничил до излагане на бланкетно становище.

В заключение, съдът е обосновал извод, че липсата на мотиви е същественото нарушение на административнопроизводствените правила, което възпрепятства съдебната инстанция да осъществи контрол за материалната законосъобразност на акта /чл. 168, ал. 3 и ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 4 АПК/. Приел е, че са налице предпоставките за отмяна на акта по смисъла на чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 2 и т. 3 АПК. Поради това след отмяната на отказа за верификация, в частта, с която на сдружение "Ветеринарна Е-практика" е отказано верифицирането на сумата в размер на 110 877, 96 лв., е върнал преписката на органа за ново произнасяне по представения от жалбоподателя финален отчет по договор № BG161 P0003-2.4.01-0014-C0001 от 27.04.2014 г. при спазване на дадените с първоинстанционното решение указания по тълкуването и прилагането на закона.

Решението е правилно като краен резултат по следните съображения:

На първо място, неправилно АССГ е определил относимата нормативна уредба. В съответствие с чл. 142, ал. 1 АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) е обнародван в бр. 101 от 22.12.2015 г. на Държавен вестник и влезе в сила на 26.12.2015 г. Съгласно чл. 14, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба. В случая такава разпоредба липсва. Ето защо по отношение административен акт № К-02-10-21 от 23.09.2014 г. не намира приложение ЗУСЕСИФ.

По отношение на обжалвания административен акт в релевантния период, правната уредба на допустимите, респективно недопустимите категории разходи по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика", наричана по-нататък "Оперативната програма", и условията за тяхната допустимост/недопустимост се съдържа в: Регламент (ЕО) № 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 г. относно Европейския фонд за регионално развитие, Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. относно определянето на общи разпоредби за Европейския регионален фонд, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд, Постановление № 62 на Министерския съвет от 2007 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз, за финансовата рамка 2007 - 2013 г. и Постановление № 236 на МС от 27.09.2007 г. за приемане на детайлни правила за допустимост на разходите по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика 2007 - 2013 г.".

Разпоредбата на чл. 56, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 предвижда, правилата за допустимост на разходите да се определят на национално ниво, при спазване на изключенията, предвидени в специални регламенти за всеки фонд. Те обхващат всички разходи, декларирани по оперативната програма. На основание посочената разпоредба от Регламента, е прието Постановление № 236 на МС от 27.09.2007 г. за приемане на детайлни правила за допустимост на разходите по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика 2007 - 2013 г. ", съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие, обн., ДВ, бр. 80 от 5.10.2007 г., в сила от 5.10.2007 г. В раздел III на Постановлението се съдържат разпоредбите относно предвидените условия за допустимост на разходите, в раздел IV – относно допустимите разходи, а в раздел V – относно недопустимите разходи.

В обжалвания административен акт са приети за недопустими разходи в размер на 110 877, 96 лева, които са конкретизирани по съответния бюджетен ред и със съответните суми. По посочените бюджетни редове, с изключение на бюджетен ред 5. 1., административният акт не съдържа правни основания за издаването му, което е самостоятелно основание за неговата отмяна, както правилно е приел първоинстанционният съд. Не е посочена правна норма, която според административния орган служи за основание посоченият разход да не бъде признат за допустим. Липсата на изписана правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходи, е порок който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание.

Административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разходите, е следвало да подведе своите фактически установявания, изложени в оспорения акт, под съответната правна уредба като изложи и съответните мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода.

По отношение на бюджетен ред 5. 1., административният акт съдържа правно основание, но от съдържанието му не става ясно какви са фактите въз основа на които органът е приел разходите за недопустими. Лаконично е посочено, че представените от "Евроалтернатива" ООД приложения към фактурите, издадени по Договор BG161 P0003-2.4.01/К-02-10/27.04.2012 г. /Se-08 от 14.04.2014 г. не дават яснота за формиране на стойността на мероприятията, предмет на договора. От изложеното не става ясно кои приложения към фактурите визира административният орган и какво от съдържанието им не дава посочената яснота. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление относно фактите засяга правото на защита на адресата на акта и препятства съдебния контрол по съществото на спора.

В административния акт е следвало да бъдат изложени подробно фактическите и правни основания за издаването му. Тежестта да установи и да докаже, че извършените от бенефициера разходи не са допустими е на ръководителя на Управляващия орган. Той е длъжен също да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разхода.

Предвид изложеното, настоящият състав намира, че решението е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора и своевременно заявената претенция, на ответника по касация, в съответствие с чл. 228 във вр. с чл. 143 АПК, следва да бъдат присъдени направените по делото разноски. Видно от представените по делото доказателства общия размер на разноските, направени от ответника е в размер на 2040 лева платено адвокатско възнаграждение съгласно договор за правна помощ и съдействие от 16.10.2018 г., пълномощно от 16.10.2018 г., фактура № 390/16.10.2018 г. и заверено платежно нареждане.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,