Решение № 819 от 26.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6759/2014 г.

Решение № 819 от 26.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6759/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, гр. София, бул. "Витоша" № 18, ет. 5 срещу решение № 1796 от 20.03.2014 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 6465/2013 г.

С обжалваното решение съдът обявил нищожността на Решение № 230 от 28.05.2013 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, в частта, с която е установено наличието на несъвместимост по чл. 5 Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси по отношение на Анатоли Тодоров Драшански.

Касационният жалбоподател - Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Комисията), счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че Комисията се произнесла по анонимен сигнал, без да е налице решение за самосезиране. Излага подробно целта на приетата от законодателя забрана за произнасяне по анонимен сигнал, но счита, че в случая не е налице нарушение на тази забрана, тъй като анонимността е разкрита в хода на съдебното производство. Сочи, че Комисията извършила проверка на сигнала от формална страна, поради което липсва нейно действие или бездействие, което да е довело до нарушение на процесуалните правила. Счита, че нарушение би имало ако Комисията бе разгледала сигнала, знаейки, че е анонимен и при липсата на решение за самосезиране. "Липсата на тези факти обаче не може да се вмени във вина за разглеждане на сигнала, който едва в рамките на съдебното производство се е оказал анонимен, като е доказано, че КПУКИ е положила необходимата грижа и усилия да установи идентификацията на лицето, подало сигнала."

Счита, че чл. 27, ал. 2 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) има предвид и нарушението по чл. 5 ЗПУКИ. Неправилен счита извода на съда за липса на правомощие на Комисията да се произнася по отношение на чл. 5 ЗПУКИ, тъй като това противоречи на административнонаказателните правомощия на председателя на Комисията. С оглед на това счита, че Решение № 230 не е нищожно поради липса на материална компетентност. Неоснователен счита довода на съда, че това правомощие на Комисията би създало колизия с правото на работодателя да прекрати трудов договор без предизвестие при несъвместимост със заеманата длъжност. Счита, че чл. 5 ЗПУКИ е специална по отношение на чл. 107а, ал. 1 от Кодекса на труда (КТ). Позовава се на чл. 33, ал. 1 ЗПУКИ.

Касаторът моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да потвърди Решение № 230 от 28.05.2013 г. на Комисията. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Светослав Димитров.

Ответникът по касационната жалба - Анатоли Тодоров Драшански, счита същата за неоснователна. Сочи, че в касационната жалба органът не споменава, че самият той установил липса на конфликт на интереси, както и че изрично не споменал кога е регистриран сигнала и е образувано производството, което не дава възможност да се установи спазването на срока по чл. 27, ал. 1 ЗПУКИ. Правилен счита извода на съда относно установената анонимност на подадения сигнал. Сочи, че задължение на председателя на Комисията е да предлага за разглеждане само сигнали, които предварително са проверени и е установено, че не са анонимни. Позовава се на чл. 23, ал. 2 и чл. 5, ал. 1 ЗПУКИ. Счита обжалваното съдебно решение за правилно и обосновано, поради което моли съда да го остави в сила.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. В подробно аргументирани мотиви съдът обосновал липсата на компетентност на Комисията самостоятелно, извън хипотезата на конфликт на интереси по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗПУКИ, да установява несъвместимост по смисъла на чл. 5 ЗПУКИ. Обосновано съдът приел, че чл. 5 ЗПУКИ е обща разпоредба, която установява несъвместимостта, но конкретните юридически факти, които я пораждат, са установени в специалните закони. Комисията не е всекомпетентен орган, който има правомощия по всички специални закони, които регламентират служебните, трудови и мандатни правоотношения на лицата по чл. 3 ЗПУКИ. Съдът правилно приел, че в чл. 40, ал. 4 и чл. 40а, ал. 1 от Закона за народната просвета (ЗНП) не фигурира забрана за упражняване на дейност като едноличен търговец.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. С решение от 22.07.1993 г. по фирмено дело № 1649/1993 г. на Врачанския окръжен съд Анатоли Тодоров Драшански бил вписан като едноличен търговец с фирма "Анатоли Драшански - 60".

1. На 21.07.2010 г. между Анатоли Тодоров Драшански и началника на Регионалния инспекторат по образованието, гр. Плевен бил сключен трудов договор № ЛС-1-169 от 21.07.2010 г., въз основа на който Драшански приел да изпълнява длъжността директор на Начално училище "Кнежица", с . Кнежа.

1. На 21.07.2010 г. Драшански бил запознат с длъжностната характеристика на длъжността "директор" и подал декларация по чл. 12, т. 1 ЗПУКИ, в която посочил, че е управител на едноличен търговец с фирма "Анатоли Драшански - 60".

1. В срока по § 4, ал. 1 от Закона за търговския регистър (ЗТР) - 31.12.2011 г., Драшански не подал заявление за пререгистрация на едноличния търговец, поради което и на основание § 5 ЗТР, считано от 1.01.2012 г. търговецът е служебно заличен.

1. По сигнал, вх. № 178/2012 г. в Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси било образувано производство срещу Анатоли Драшански.

1. Комисията събрала писмени доказателства, на 25.10.2012 г. изслушала Драшански и приела Решение № 230 от 28.05.2013 г., с което:

а) не установила конфликт на интереси по отношение на Анатоли Драшански като лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 2, т. 23 ЗПУКИ;

б) установила несъвместимост по смисъла на чл. 5 ДПУКИ във вр. с чл. 107а, ал. 1, т. 2 КТ по отношение на Анатоли Драшански като лице заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 23 ЗПУКИ, за това, че регистрирал и едноличен търговец с фирма "Анатоли Драшански - 60".

1. В хода на съдебното производство съдът установил, въз основа на нотариално заверена декларация от Петър Борисов Благиев, че последният не познава Анатоли Драшански и не е подавал сигнал срещу него до Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. На нотариално заверената декларация е поставен отпечатък на десния палец на Благиев, поради неграмотност. С оглед на представения по силата на съдебно разпореждане сигнал, послужил като основание за образуване на производството пред Комисията, съдът установил, че е подаден от името на Петър Борисов Благиев като е положен подпис с негови инициали.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че Анатоли Драшански е лице, което заема длъжност по смисъла на чл. 3, т. 23 ЗПУКИ. Приел, че производството пред Комисията е проведено в нарушение на чл. 23, ал. 2 ЗПУКИ - образувано е и е проведено въз основа на анонимен сигнал. Не е налице акт по чл. 23, ал. 1 ЗПУКИ, поради което не е налице и самосезиране на Комисията. Това прави производството недопустимо. Приел, че провеждането на производството по анонимен сигнал означава да се допусне неизвестни лица, прикрити под чужда самоличност, да се възползват от правомощията на контролния орган за постигане на свои частни интереси, което противоречи на целта на закона.

Съдът приел, че Решение № 230 в оспорената част - досежно установената несъвместимост по чл. 5, е постановено от некомпетентен орган. Член 5 ЗПУКИ установява общата разпоредба на института на несъвместимостта. Конкретните факти и обстоятелства, които пораждат несъвместимостта за всяка една от посочените публични длъжности в чл. 3 ЗПУКИ са регламентирани в Конституцията и в специалните закони при уреждане на служебните, трудовите или мандатните правоотношения на лицата, които заемат публични длъжности. Комисията не разполага с правомощия по всеки специален закон. Право на работодателя е да прекрати трудовия договор без предизвестие при несъвместимост - чл. 330, ал. 1, т. 8 във вр. с чл. 107а, ал. 1 КТ. Приел, че целта на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси не е да дублира правомощията на работодателя. Нейните правомощия са изрично определени в чл. 27, ал. 2 ЗПУКИ и не могат да бъдат тълкувани разширително. Несъвместимостта може да бъде обект на преценка от Комисията само, когато нарушението на забраната по чл. 5 ЗПУКИ поражда състояние на конфликт на интереси по смисъла на чл. 2 ЗПУКИ. Съдът приел, че поради непредставяне по делото на протокола от заседанието на Комисията, на което е взето решението, не може да извърши контрол за спазване на изискванията за кворум и мнозинство по чл. 22ж, ал. 2 ЗПУКИ, но доколкото Решение № 230 е подписано от четирима членове на комисията приел, че това нарушение в случая не е съществено.

Съдът приел, че директорът на държавно или общинско училище не е държавен служител по смисъла на чл. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл.). Определението "държавна администрация" в чл. 107а, ал. 1 КТ включва длъжностите, изрично посочени в Класификатора на длъжностите в администрацията - приложение № 1 към чл. 1 на Постановление № 47 на Министерския съвет от 1.03.2004 г. за приемане на Единен класификатор на длъжностите в администрацията и директорът на училището не попада сред тях. В специалния закон - чл. 40, ал. 4 и чл. 40а, ал. 1 ЗНП, не фигурира забрана за упражняване на дейност като едноличен търговец.

Въз основа на изложеното съдът направил извод, че установената анонимност на сигнала и липсата на материална компетентност на Комисията по чл. 5 ЗПУКИ представляват съществени нарушения, които опорочават решението в обжалваната част до степен на нищожност и обявил нищожността му.

Изводът на съда за нищожност на оспорения акт поради липса на материална компетентност е правилен.

Твърденията на касатора за пороците на обжалваното съдебно решение, доводите му в тяхна подкрепа и възраженията на ответника, обсъди в съответствие с правомощията на съда по чл. 218, 219 и 220 АПК сочат, че спора по делото е досежно съответствието на съдебното решение с материалноправните разпоредби и обосноваността на изводите му. Доводите на касатора в подкрепа на твърдяните пороци са два - досежно компетентността на Комисията и досежно характера на сигнала, въз основа на който е образувано административното производство.

По компетентността на Комисията:

Съгласно чл. 1 ЗПУКИ предмет на закона са "правилата за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси". Законодателят е дал легална дефиниция на конфликта на интереси и същностният елемент на фактическия състав на конфликта на интереси е наличието на частен интерес, който може да повлияе на искания от закона начин, по който правният субект - този по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, изпълнява предоставената му държавата власт, т.е. изпълнява възложените му правомощия. За да предотврати или поне да ограничи възможността от възникване на конфликт на интереси законодателят е въвел изисквания, при които субектите по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ могат да изпълняват възложената им държавна власт. Тези изисквания, наред с изискванията за професионални и нравствени качества за заемане на длъжностите по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, са юридически факти, които законът изисква да бъдат налице, за да може на съответния правен субект да бъде възложено упражняването на държавна власт и да може той да упражнява тази власт при приемливо за обществото ниво на гаранции за упражняването й в публичен интерес.

Правната норма, която въвежда изискуем от законодателя юридически факт, който гарантира в определена степен възможността упражняването на държавната власт да не бъде при условията на конфликт на интереси, е чл. 5 ЗПУКИ. Нормата въвежда забрана за едновременно упражняване на държавната власт, представляваща правомощията на длъжностите по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, и на права (правомощия) или дейности, които са несъвместими с тази власт. Конкретното съдържание на забраната за съвместимост или на изискването за несъвместимост не е определено в Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Регламентирането му в него първо, би превърнало Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси в съвкупност от прани норми, които регламентират една част от изискванията за заемане на длъжностите по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ. И второ. Този подход на законодателна уредба би бил в пряко нарушение на чл. 3, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Конкретното съдържание на забраната законодателят е уредил в съответните специални закони, в които са регламентирани предпоставките за заемане на длъжностите, разбира се и в Конституцията, доколкото чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ визира и длъжности, чиято правна регламентация е уредена в Конституцията.

Този характер на забраната по чл. 5 ЗПУКИ и начина на нейното законово регламентиране точно е установен от първоинстанционния съд и подробно и прецизно е мотивиран от него. Касационният съд не счита за необходимо да повтаря правилните мотиви на съда и само с оглед на доводите на касатора счита за необходимо да добави следното:

От установения характер на забраната по чл. 5 ЗПУКИ, който я регламентира като юридически факт, различен от конфликта на интереси по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗПУКИ, и от правомощията на Комисията, определени в чл. 22а, ал. 1 и чл. 2З ЗПУКИ, е видно, че законодателят е предоставил на органа, който създава правоотношението, въз основа на което едно лице заема длъжност по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, правомощието да констатира несъвместимостта по чл. 5 ЗПУКИ на лицето, кандидат или заемащ длъжността, и съответно е оправомощил този орган да извърши необходимото, за да не допусне изпълнение на правомощията на длъжностите по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ при условия, които създават възможност за конфликт на интереси. Не друг, а органът, който създава правоотношението на лицата по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ е този, комуто законодателят е предоставил властта да прецени отговаря ли съответното лице на изискванията за заемане на длъжността, в т.ч. и на изискванията за несъвместимост. Органът е този, който извършва проверка за липсата на факти и обстоятелства, които поставят лицето в състояние на несъвместимост, към момента на назначаване и в съответствие с резултата от проверката може да създаде юридическия факт, който да породи съответното (мандатно, служебно, трудово) правоотношение, въз основа на което лицето упражнява правомощията на длъжността по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ. Органът е този, който при възникнало правоотношение за длъжност по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ следва да провери не е ли налице несъвместимост и ако установи такава да прекрати правоотношението.

Ако се приеме, както твърди касаторът, че Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е компетентна да установява несъвместимост, това би значело, че Комисията е единственият орган в държавата, който установява несъвместимост, защото в държавата не могат да съществуват два държавни органа с една и съща компетентност. Държавата винаги ясно разпределя властта, която предоставя на своите органи, и основен принципи на това разпределение е недопускането на органи с една и съща компетентност (материална, териториална и времева). Комисията не твърди, че тя е органът, който установява налице ли са изискванията за несъвместимост при възникване на правоотношението по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ. Следователно тя хем твърди, че е компетентна да преценява наличието на несъвместимост, хем прави това избирателно - компетентна е, но когато тя прецени, не винаги. Действащата нормативна уредба не дава основание да се приеме за съответен на тази уредба това тълкуване на правомощията на Комисията. Няма правна норма, която да установява, че несъвместимостта, при възникнало правоотношение за длъжност по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, се установява от Комисията. Няма никаква правна, а и житейска логика, Комисията, по своя преценка, да установява за определени лица, които заемат длъжност по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, несъвместимост в хода на съществуване на правоотношението им, а за други лица това да се извършва от органа, който създава и прекратява правоотношението.

Не намира опора в действащото законодателство и довода на касатора, че правомощието му да установява несъвместимост не води до колизия с правомощието на органа, който създава правоотношението за упражняване на длъжността по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, да откаже да създаде и съответно да прекрати това правоотношение при наличие на несъвместимост. Както обосновано приел в мотивите си съдът, установяването на несъвместимост от Комисията води до изземване на правомощия от органа, който е оправомощен от закона да прекрати правоотношението на субекта по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ поради установена несъвместимост.

Определянето на органа, който създава и прекратява правоотношението на лицата, които заемат длъжностите по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, е елемент от устройството на държавата, който установява принципа на разделение на властите и е конкретно проявление на установената в държавата система на баланс и контрол на държаните органи. Поради това отнемането на правомощието на органа, който законът е определил за компетентен да прекрати правоотношението на лицата по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, да извърши исканата от закона преценка за наличие на юридическия факт, обосноваващ прилагането на санкцията на правната норма - прекратяването на правоотношението, води до нарушаване на системата на функциониране на държавните органи и превръща Комисията в орган, който упражнява права на други органи.

Без изрична правна норма, която да отнема правомощията на тези органи и да ги предоставя на Комисията не може да се направи извод за наличие на твърдяната от Комисията компетентност. Правомощията на органите винаги са изрично и ясно установени в закона. В случая законодателят не е установил правомощие на Комисията да установява несъвместимост на лицата по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ. Комисията, ако счита, че разполага с достатъчно данни за наличие на несъвместимост следва да уведоми органа, който е компетентен да прекрати правоотношението на лицето, което заема длъжност по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, а не сама да постановява несъвместимост. Аргумент в подкрепа на изложеното е и факта, че независимо от установената от Комисията несъвместимост, ако не последва акт на органа, компетентен да прекрати правоотношението на лицето, което заема длъжност по чл. 3, ал. 1 ЗПУКИ, няма да се постигне целта на закона - да се отстранят предпоставките за упражняване на държавната власт при условия, които създават възможност за конфликт на интереси. Факта, че на лицето може да бъде наложена глоба на основание чл. 35 ЗПУКИ не води до по-важния резултат - прекратяване на условията за упражняване на държавната власт, които законодателят счита за недопустими.

Видно от изложеното съдът правилно тълкувал и приложил релевантните за определяне на компетентността на Комисията за установяване на несъвместимост материалноправни разпоредби. Въз основа на това и в съответствие с правилно установените по делото факти съдът направил обоснован извод за постановяване на Решение № 230 в частта, с която е установена несъвместимост по смисъла на чл. 5 ЗПУКИ, без наличие на правомощие за това. Липсата на правомощие за издаване на един акт прави винаги издадения такъв нищожен. Съдът обявява нищожността на акта.

По характера на сигнала, послужил като основание за образуване на административното производство:

Тъй като Решение № 230 в оспорената част е нищожно, т.е. правно нищо, без правно значение са установените от съда други нарушения на материалноправни разпоредби - постановяване на решение по анонимен сигнал в нарушение на чл. 23, ал. 2 ЗПУКИ и постановяване на решение по отношение на лице, което не заема длъжност по смисъла на чл. 3, т. 23 ЗПУКИ. С оглед на това касационната инстанция не следва да извършва проверка за правилността на съдебното решение и по отношение на тях. По същата причина съдът не следва да обсъжда и довода на касатора досежно липсата на нарушение по чл. 23, ал. 2 ЗПУКИ.

Видно от изложеното съдът правилно установил, че Решение № 230 в оспорената част е нищожно, поради което съдебното решение е правилно. При извършената на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка за валидността и допустимостта на съдебното решение съдът установи, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд