Решение № 5499 от 19.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2127/2011 г.

Решение № 5499 от 19.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2127/2011 г., IV о., докладчик председателят Боян Магдалинчев Производството е по реда на чл. 208 и следващите от АПК. Образувано е по три касационни жалби, подадени от кмета на община Шабла, от Общинският съвет гр. Шабла и от Елица Арсова Сиракова, от с. Тюленово, общ. Шабла, обл. Добрич, против решение № 267/27. 12. 2010 г. по адм. дело № 128/2010 г. на Административен съд Добрич. С него е отменена, като незаконосъобразна т. 14 от Решение № 543 по Протокол № 30/27. 11. 2009 г. на Общински съвет Шабла. С решението преписката е върната на общинския съвет със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. На първо място се излагат доводи за процесуална недопустимост на решението - отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 2 от АПК. Алтернативно с касационните жалби се правят възражения и за неправилност, поради противоречие с материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. В писменият си отгтовор от 11. 01. 2011 г. по повод касационната жалба та Общински съвет Шабла Елица Арсова Сиракова изразява становище за неоснователност на останалите две касационни жалби. Заинтересованата страна - общинска служба "Земеделие" Шабла, не взема отношение по жалбите. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост на първите две касационни жалби и за недопустимост на третата касационна жалба. По същество счита, че и трите касационни жалба са основателни в частта на решението, с която преписката е върната на общинския съвет за ново произнасяне. Според него, процедурата по оземляването се извършва от общинската служба по земеделие /ОСЗ/, която предхожда произнасянето на общинския съвет, действащ при условията на обвързана компетентност. Поради обстоятелството, че всички функции по комплектуване на документите на лицата с искане за оземляване по реда на НОБМГ /Наредба за оземляване на безимотни и малоимотни граждани/, обявяване на списъците и разглеждане на заявленията са възложени именно на ОСЗ, то тя е органът на който следва да бъде върната преписката. Според прокурора, в отменителната си част съдебното решение е правилно и обосновано, поради което касационните жалби на общинския съвет и кмета на общината в тази им часдт са неоснователни. Законосъобразен е и съобразен с мотивите на отменителното определение на ВАС - № 11980/15. 10. 2010 г. по адм. № 10996/2010 г., е извода на административния съд, за, че наличието на изрично произнасяне по молбата на жалбоподателката Сиракова - касатор в настоящото производство, дерогира действието на мълчаливия отказ, поради което жалбата й е процесуално допустима. Намира за обосновано и становището на първоинстанционния съд за неправилност на атакуваното решение на ОбС, предвид постановяването му при съществено нарушение на предвидената процедура и относимите материалноправни норми. В случая жалбоподателката в качеството си на оземлено лице чрез отдаване под наем на конкретно определени площи земя, е подала заявление да й бъде прехвърлено правото на собственост върху същите при хипотезата на чл. 4, ал. 4 от цитираната наредба. Но при положение, че не са изпълнени изискванията на чл. 16 от наредбата, т. е. не е проведена предхождащата процедура по съставянето на протокол от ОСЗ, който да бъде предмет на одобрение от ОбС, правилно съдът е отменил постановеното решение като незаконосъобразно. Касационните жалби от кмета на община Шабла и от общинския съвет - Шабла са подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и са процесуално допустими, а разгледани по същество са частично основателни в частта им, в която преписката е върната на общинския съвет със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. В същата част е основателна и жалбата, подадена от Елица Арсова Сиракова. В останалата част касационната жалба на физическото лице, в която се твърди за неправилност на решението на съда по отношение отмяната на оспорения административен акт, жалбата е процесуално недопустима, като подадена от лице без правен интерес. Производството пред Административен съд Добриче по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на Елица Арсова Сиракова, против т. 14 от Решение № 543 по Протокол № 30/27. 11. 2009 г. на ОбС Шабла, с което в качеството й на оземлено лице чрез отдаване под наем на имот от общинския поземлен фонд № 73780.12.79 (стар идентификатор 091001) с площ от 14 999 кв. м., й е отказано да й се прехвърли право на собственост върху същия имот. Изрично е отразено, че отказът е на молбата на оземленото лице вх. № 5192/30. 10. 2007 г. Възраженията са били, че при наличие на сключен договор за отдаване под наем на процесния имот, в съответствие с чл. 4, ал. 4 от Наредбата за оземляване на безимотни и малоимотни граждани и § 23, ал. 1 от ПЗР на ПМС 188/2009 г., лицето има право да придобие собствеността върху имота. От писмените доказателства по приложената административна преписка е установено, че с договор № 114/23.10. 2002 г., за срок от пет години жалбоподателят е оземлен, чрез отдаване под наем на процесния имот. Договорът е сключен въз основа на решение на Поземлената комисия Шабла № 002 от 17. 09. 2002 г.. Член 25 от него повтаря уредената в чл. 4, ал. 4 от наредбата правна възможност за наемателя в едномесечен срок от изтичането на договора да поиска от общината придобиване право на собственост върху ползваната земя. Искането е направено в този срок с молба вх. № 5192/30.10. 2007 г.. По молбата не са предприети действия. След обнародването на ПМС № 188/2009 г. с § 23, ал. 1 от същото е дадена нова възможност на оземлените лица чрез отдаване под наем на земеделски земи от общинския поземлен фонд в 3-месечен срок от влизане в сила на постановлението - 4. 08. 2009 г., да придобият право на собственост преди изтичане на срока на договора за наем. Жалбоподателят е подал молба в този срок до Кмета на Община Шабла вх. № 5192/30. 10. 2007 г. по чл. 4 от НОБМГ и до общинска служба "Земеделие" по § 23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, като и двете молби са с искане за придобиване правото на собственост върху имота, с който е оземлен молителя. Общинската служба е поискала от общината списък на оземлените наематели, които са изпълнили задълженията си и заплатените суми. Такъв е изпратен на 16. 10. 2009 г.. Отделно от това е поискано от общинския съвет да се произнесе с решение за прехвърляне правото на собственост, с което да се осигури довършване на процедурата. На 17. 11. 2009 г. заместник-кметът на общинаната, позовавайки се на ПМС № 188/2009 г. е внесъл докладна записка до ибщинския совет, с предложение да не се прехвърля правото на собственост. Същото становище е дадено от комисията по управление на общинската собственост. На 19. 11. 2009 г. е проведено заседание на всички постоянни комисии, на което е предложено същото решение. Изказалите се общински съветници са се мотивирали с липса на материалните предпоставки за оземляване по отношение на заявители, но не са сочени конкретни имена. При обсъждане на докладната записка на 27. 11. 2009 г. са допълнени изказванията за изтекли срокове на наемните договори, което правело незаконно гласуване на решението на общинския съвет те да придобият собственост върху тях. След обсъжданията единодушно е взето оспореното решение, като в т. 14 е постановен отказ по молбата от наемателя Елица Арсова Сиракова от 2007 г.. Въз основа на горните данни, съдът се е позовал на предвидената в чл. 4, ал. 4 от наредбата правна възможност на лицата, оземлени чрез отдаване на земеделски земи под наем, да придобият собственост върху тях. От разпоредбите на подзаконовия нормативен акт е извел и формулирал и необходимите за целта предпоставки, при наличието на които общинският съвет не е разполагал с правна възможност да откаже това тяхно право. Правилно е установил допуснатото от общинския съвет пълно смешение между двете правни възможности за придобиване право на собственост от страна на наемателите по чл. 4, ал. 4 от Наредбата и по § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. На следващо място е обосновал извод, че компетентността на общинския съвет по наредбата има специален характер и се отличава от общата му компетентност по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА. Отчел е като незаконосъобразно позоваването от страна на общинския съвет на оперативната му самостоятелност по ЗМСМА да решава въпросите по разпореждане с общинска собственост. На последно място е анализирал правилата за организация и провеждане на заседанията на колективния орган и е установил допуснати от него нарушения и в тази насока: внасяне на докладна записка без надлежно упълномощаване и решаване на поставения въпрос преди изтичане на предвидения в съответния правилник за организацията и дейността на общинския съвет на град Шабла минимален срок между постъпването на докладната записка и разглеждането й на общо заседание на съвета. Тези две обстоятелства също са възприети, като нарушения, водещи до незаконосъобразност на оспорената част от решението. По тези три различни групи основания, съдът е приел оспорената част от акта за незаконосъобразна и я е отменил. Върнал е преписката на общинския съвет с указания да се изиска от ОСЗ сформирането на комисия за разглеждане на постъпилите молби; да изиска от кмета назначаване на представител в комисията, изготвяне на протокол от нея и внасянето му за разглеждане и вземане на решение от общинския съвет. Така постановеното решение е допустимо и правилно в частта му, в която е отменена т. 14 от решението на общинския съвет като незаконосъобразно. Същото е неправилно обаче в частта му, в която преписката е върната на общинския съвет със задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона. В касационни жалби подадени от кмета на общината и общинския съвет на първо място се правят доводи за процесуална недопустимост на жалбата на две основания. Първото е, че решението на общинския съвет няма характер на индивидуален административен акт и съответно не подлежи на самостоятелен съдебен контрол. Неоснователността на довода се установява от факта, че административният съд в хода на образуваното съдебно производство с определение № 135 от 17. 05. 2010 г. е приел жалбата за процесуално недопустима поради липса на акт, годен да бъде обект на оспорване и на основание чл. 159, т. 1 от АПК я е оставил без разглеждане и е прекратил образуваното въз основа на нея производство. С Определение № 11 980/15. 10. 2010 г. по адм. д. № 10996/2010 г. на Върховен административен съд е отменено определението на административния съд и делото е върнато на същия с указания за произнасяне по съществото на спора относно законосъобразност на обжалвания акт. В мотивите на определението Върховния административне съд е извършил анализ на сложния фактически състав на процедурата по оземляване. Съобразил е, че оземляването, респ. отказът за това се извършва с акт на ОСЗ, който съгласно нормата на чл. 21, ал. 3 от наредбата подлежи на самостоятелно обжалване. Наред с това обаче тричленният състав на ВАС е посочил, че в хипотезата на взето решение за отказ от страна на общинския съвет това е актът, който пряко засяга интересите на заявителя, тъй като с него приключва цялата процедура във връзка с искането му да придобие право на собственост върху обектът, предоставен под наем. По този начин между страните е решен въпросът за характера на решението на общинския съвет като индивидуален административен акт, част от процедурата по оземляване и правния интерес за жалбоподателя от неговото оспорване. Вторият довод на посочените двама касатори за процесуалната недопустимост на жалбата е позоваването им на влязъл в сила мълчалив отказ на искането от 30. 10. 2007 г.. В тази връзка се твърди, че то е отправено до кмета на общината и след като липсва произнасяне, за жалбоподателя е налице мълчалив отказ. Доводът е неоснователен, поради факта, че с т. 14 от решение № 543 от 27. 11. 2009 г. на общинския съвет е извършен отказ да се удовлетвори именно молбата от 30. 10. 2007 г.. По този начин е постановен изричен отказ, който подлежи на самостоятелно обжалване и подадената срещу него жалба е процесуално допустима. Следващите доводи в касационната жалба на кмета на община Шабла са за противоречие на решението на административния съд с разпоредбата на чл. 17 и чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, които уреждат самостоятелните правомощия на общинския съвет за управление и разпореждане с общинската собственост. Тези въпроси са обсъдени в мотивите на съдебното решение, където първоинстанционният съд е направил прецизен анализ за съотношението на нормите в ЗМСМА и ЗСПЗЗ, съответно издадената въз основа на него наредба. Изводите му, че се касае за специални правомощия, които имат приоритет пред общите такива, отразени в ЗМСМА са обосновани и в съответствие със закона. В касационната жалба, подадена от общинския съвет - Шабла отново се прави смешение между хипотезите, уредени в чл. 4, ал. 4 от наредбата и § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. Подобно смешение личи и в изказванията на общинските съветници при обсъждане на докладната на заседанието преди вземане на решението. Объркването на двете хипотези е довело до материалната незаконосъобразност на административния акт. Произнасянето от общинския съвет е по молба подадена по реда на чл. 4, ал. 4 от наредбата, а мотивите към акта касаят задължителните предпоставки на § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. Макар правните последици и в двете разпоредби да са еднакви - придобиване право на собственост от лица, които са оземлени чрез отдаване под наем на земеделски имоти, то хипотезите в тях са различни. Разпоредбата на чл. 4, ал. 4 от наредбата има постоянен характер и дава такова право на всички оземлени лица чрез отдаване под наем в едномесечен срок от изтичане срока на договора да поискат от общината придобиване правото на собственост върху ползваните от тях земи. Искането въз основа на което е постановен отказът на общинския съвет е направено в този срок и с това правно основание. Нормата на § 23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, приета с ПМС № 188/2009 г. има времеви предели. Това е видно и от изрично предвидената възможност на наемателите с договори, чийто срок към момента на обнародването на нормативния акт още не е изтекъл, да поискат в тримесечен срок от влизането му в сила придобиване правото на собственост. Нещо повече, в ал. 2 на разпоредбата изрично е постановено, че стойността на имотите трябва задължително да се заплати и то изцяло в срок до 31.12.2009 г.. Приемането на такава разпоредба е последица от приемането на страната, като членка на Европейския съюз - видно от писмо от 15. 09. 2009 г. от МЗХ до ОСЗ, имащо характер на методически указания. Макар да е подадена молба от Елица Сиракова и в този срок, то по отношение на него не е било налице основното условие въведено в параграфа - неизтекъл договор за наем. Поради това той не би могъл успешно да реализира правата си по това ПМС. С писмо № 572/31. 03. 2010 г. кметът на общината изрично е уведомил съда, че с жалбоподателката, не е сключван анекс към договора от 2002 г.. Поради това Елица Сиракова, не попада сред лицата, оправомощени да поискат придобиване право на собственост по реда на § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. В същото време отказът на общинския съвет да му признае правата по чл. 4, ал. 4 от наредбата, независимо че молбата на това основание е подадена в предвидения в нормата срок а не по реда на § 23, ал. 1. Неправилно обаче с обжалваното решение административния съд е върнал преписката на общинския съвет, с указания той да изисква сформиране на комисия от ОСЗ, определяне на неин чл. от кмета на общината и съставяне на протокол, който отново кметът да внесе с докладна записка за разглеждане в съвета. Цялата процедура във връзка с оземляването е предмет на регламентация в раздел втори от наредбата. Основните функции по комплектоването на документите, отстраняването на съществуващите в тях непълноти, обявяването на списъците, разглежането на заявленията се извършва от общинската служба по земеделие. Кметът със заповед само определя един представител на общинската администрация за участие в разглеждането на постъпилите заявления и документи и съответно представя списъка с изпълнените от наемателите задължения по изплатените наеми. Самото произнасяне от общинския съвет по съставения протокол става по предложение на общинската служба по земеделие и то след предствяне на протокола по чл. 16, ал. 1 от наредбата. За изпълнение на цялата тази процедура, предхождаща произнасянето на общинския съвет и съответно постановяването на крайния акт от страна на ОСЗ по § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, основните функции са вменени на общинската служба по земеделие. Поради това тя е органът, на който трябва да се върне преписката, който от своя страна да изготви протокола, съвместно с представител на общинската администрация, назначен от кмета и да го внесе за разглеждане от общинския съвет. Като не е съобразил тези обстоятелства, съдът е постановил неправилно решение в тази му част, което налага да бъде отменено и вместо него се постанови връщане на преписката на общинска служба "Земеделие". С оглед изложеното Върховния административен съд намира, че и трите жалби, насочени срещу обжалваното решение в тази му част са основателни. Жалбите на кмета на общината и на общинския съвет, насочени срещу отменителната част на решението на първоинстанционния съд са неоснователни. Решението в тази своя част е правилно и следва да се остави в сила. Касационната жалба на Елица Сиракова в частта й, в която е насочена срещу решението на съда за отмяна на т. 14 от Решение № 543 по Протокол № 30/27. 11. 2009 г. на Общинския съвет Шабла е процесуално недопустима. На практика доводите, развити в нея сочат на несъгласие с мотивите на съда, поради които е отменен административният акт. Мотивите на съда не подлежат на самостоятелно обжалване. С постановяване на отмяната, жалбоподателят е постигнал желания от него резултат с конститутивен ефект. С отмяната му актът на общинския съвет не съществува в правния мир. Поради това касационната жалба в тази й част се явява лишена от правен интерес и съответно процесуално недопустима. Същата ще следва да се остави без разглеждане, а образуваното въз основа на нея производство се прекрати. С оглед изхода на делото и частичната основателност и на трите жалби, насочени срещу решението на съда в частта му, в която преписката е върната на общинския съвет, разноските следва да бъдат понесени от тях така, както са направени. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд- четвърто отделение